王金南，萬(wàn) 軍，王 倩，蘇潔瓊，楊麗閻，肖 旸

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

改革開(kāi)放40年，是中國(guó)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)不斷壯大的歷程。40多年來(lái)，生態(tài)環(huán)境規(guī)劃工作走過(guò)了從無(wú)到有、從簡(jiǎn)單到完善的過(guò)程，40多年的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃歷程表明，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，每個(gè)時(shí)期規(guī)劃確定的工作重點(diǎn)雖有所不同，但都對(duì)指導(dǎo)環(huán)境保護(hù)工作發(fā)揮了綱舉目張的作用，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃體系中的重要組成部分，推動(dòng)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。在美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)下，生態(tài)環(huán)境規(guī)劃擔(dān)負(fù)光榮使命。未來(lái)的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃將以系統(tǒng)謀劃生態(tài)環(huán)境保護(hù)頂層戰(zhàn)略為目標(biāo)，統(tǒng)籌規(guī)劃研究、編制、實(shí)施、評(píng)估、考核、督查的全鏈條管理，建立國(guó)家—省—市縣三級(jí)規(guī)劃管理制度體系，加強(qiáng)環(huán)境規(guī)劃方法的科學(xué)性、創(chuàng)新性，注重綜合性和空間性，完善環(huán)境規(guī)劃制度，在美麗中國(guó)建設(shè)的偉大征程中，發(fā)揮更加重要的基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性作用。

1 中國(guó)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃發(fā)展歷程

1.1 生態(tài)環(huán)境規(guī)劃伴隨著改革開(kāi)放事業(yè)而發(fā)展

我國(guó)改革開(kāi)放重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的體制、機(jī)制和政策的改革，不斷擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的過(guò)程。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)辯證統(tǒng)一的關(guān)系不斷調(diào)整[1]，呈現(xiàn)螺旋式演進(jìn)態(tài)勢(shì)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題呈現(xiàn)復(fù)合型、壓縮性、累積性特點(diǎn)，發(fā)達(dá)國(guó)家上百年走過(guò)的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、全球化道路，中國(guó)在短短的40年里基本完成，而且中國(guó)幅員遼闊、區(qū)域發(fā)展差距懸殊，發(fā)達(dá)國(guó)家上百年經(jīng)歷的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，在我國(guó)短期內(nèi)集中出現(xiàn)。改革開(kāi)放賦予中國(guó)經(jīng)濟(jì)巨大活力，也推動(dòng)中國(guó)體制機(jī)制與政策快速適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要深刻變革，生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理成為國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容，四十年期間也發(fā)生重大變革。

1973年8月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)了第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議，審議通過(guò)了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干決定》，確定了我國(guó)第一個(gè)關(guān)于環(huán)境保護(hù)的“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動(dòng)手、保護(hù)環(huán)境、造福人民”的“32字方針”?！叭嬉?guī)劃”是32字方針之首，以此確立了環(huán)境規(guī)劃在各項(xiàng)環(huán)境管理制度中的統(tǒng)領(lǐng)地位。自第一個(gè)全國(guó)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以來(lái)，現(xiàn)已編制并實(shí)施了9個(gè)五年的國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃；規(guī)劃名稱(chēng)經(jīng)歷了從計(jì)劃到環(huán)保規(guī)劃，再到生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的演變；印發(fā)層級(jí)從內(nèi)部計(jì)劃到部門(mén)印發(fā)，再升格為國(guó)務(wù)院批復(fù)和國(guó)務(wù)院印發(fā)，已經(jīng)形成了一套具有中國(guó)特色的環(huán)境規(guī)劃體系。

規(guī)劃（計(jì)劃）關(guān)注的重心，隨著突出環(huán)境問(wèn)題及當(dāng)時(shí)階段對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)不斷調(diào)整。“七五”“八五”期間，我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展程度較低，環(huán)境污染以點(diǎn)源為主，環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)是開(kāi)展廢氣、廢水、廢渣等工業(yè)“三廢”的治理，這期間的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃主要針對(duì)工業(yè)污染治理進(jìn)行部署。“九五”期間我國(guó)開(kāi)始走可持續(xù)發(fā)展道路，并在“十五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中強(qiáng)化?！笆晃濉逼陂g，國(guó)家將主要污染物排放總量顯著減少作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的約束性指標(biāo)，著力解決突出環(huán)境問(wèn)題，體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)更加重要的戰(zhàn)略地位[2]。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，習(xí)近平總書(shū)記“綠水青山就是金山銀山”的貫徹落實(shí)，在“十二五”“十三五”期間的各級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中均得到體現(xiàn)?？梢哉f(shuō)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的發(fā)展就是我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的重要體現(xiàn)。

1.2 國(guó)家生態(tài)環(huán)境規(guī)劃發(fā)展實(shí)踐

1.2.1 第一個(gè)規(guī)劃：“五五”（1976—1980年）計(jì)劃

1978年，十一屆三中全會(huì)明確把黨的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)，宣布中國(guó)開(kāi)始實(shí)行對(duì)內(nèi)改革、對(duì)外開(kāi)放的政策，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入改革開(kāi)放新時(shí)期。這期間，我國(guó)對(duì)農(nóng)村開(kāi)始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)提出了“調(diào)整、改革、整頓、提高”的八字方針，國(guó)民經(jīng)濟(jì)體制改革還處于“摸著石頭過(guò)河”的探索階段。20世紀(jì)70年代早期，全國(guó)環(huán)境污染時(shí)有發(fā)生，生態(tài)環(huán)境遭到一定程度破壞。第一次環(huán)境保護(hù)會(huì)議，加深了對(duì)我國(guó)環(huán)境形勢(shì)和環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，我國(guó)的環(huán)境管理工作逐步展開(kāi)[3]。1978年中共中央在批轉(zhuǎn)國(guó)務(wù)院環(huán)保領(lǐng)導(dǎo)小組工作匯報(bào)時(shí)指出，消除污染、保護(hù)環(huán)境是進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)，實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化的一個(gè)重要組成部分，我們決不能走“先污染后治理”的彎路，這是第一次以黨中央的名義對(duì)環(huán)境保護(hù)做出的重要指示。

按照原國(guó)家計(jì)委《關(guān)于擬定十年規(guī)劃的通知》，國(guó)務(wù)院環(huán)保領(lǐng)導(dǎo)小組于1975年5月編制了第一個(gè)環(huán)境保護(hù)10年規(guī)劃，并提出“5年內(nèi)控制、10年內(nèi)基本解決環(huán)境污染問(wèn)題”的總體目標(biāo)。從國(guó)家環(huán)境保護(hù)10年規(guī)劃實(shí)施情況看，國(guó)家提出的5年內(nèi)控制、10年內(nèi)基本解決環(huán)境污染問(wèn)題的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，反映了當(dāng)時(shí)國(guó)家治理污染的決心和良好愿望。但由于在制定環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)時(shí)，對(duì)我國(guó)環(huán)境污染現(xiàn)狀不明，低估了環(huán)境污染的復(fù)雜性、治理污染的艱巨性和解決環(huán)境問(wèn)題的長(zhǎng)期性，致使這一目標(biāo)完全不可能實(shí)現(xiàn)。

在這一期間，由于環(huán)境保護(hù)事業(yè)剛剛起步，對(duì)環(huán)境規(guī)劃的內(nèi)涵、意義、方法論以及規(guī)劃的實(shí)施與管理都沒(méi)有充分的認(rèn)識(shí)，在理論和實(shí)踐上都缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃也處于零散、不系統(tǒng)的狀態(tài)。除了一些地區(qū)開(kāi)展了環(huán)境狀況調(diào)查，環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)等工作外，大規(guī)模和較深入的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃工作尚未開(kāi)展起來(lái)，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的探索主要是加深對(duì)環(huán)境保護(hù)的理解。

同期，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃（1976—1980年），簡(jiǎn)稱(chēng)“五五”計(jì)劃中提出：大中型工礦企業(yè)和污染危害嚴(yán)重的企業(yè)，都要搞好“三廢”(廢水、廢氣、廢渣)治理，按照國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)排放。第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議上確定的北京、上海、天津等18個(gè)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市，工業(yè)和生活污水得到處理，按照國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)排放。黃河、淮河、松花江、漓江、白洋淀、官?gòu)d水庫(kù)、渤海等水系和主要港口的污染得到控制，水質(zhì)有所改善等的環(huán)境保護(hù)內(nèi)容。

1.2.2 首次納入綱要：“六五”（1981—1985年）計(jì)劃

在“六五”期間，除第一個(gè)國(guó)家環(huán)境保護(hù)10年規(guī)劃外，未形成環(huán)境保護(hù)五年規(guī)劃文本。環(huán)境保護(hù)作為獨(dú)立的篇章（第三十五章環(huán)境保護(hù)）納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第六個(gè)五年計(jì)劃，并作為與發(fā)展工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、鼓勵(lì)企業(yè)技改、擴(kuò)展對(duì)外貿(mào)易等經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域并列提出的第十項(xiàng)基本任務(wù)，提出實(shí)施“三同時(shí)”制度與提高“三廢”處理能力。在固定資產(chǎn)投資中給予“職工住宅、城市建設(shè)、環(huán)境保護(hù)178.8億元”的表述，環(huán)境保護(hù)的重要意義被充分肯定。同時(shí)，不少地區(qū)和城市借鑒國(guó)外環(huán)境規(guī)劃的方法,開(kāi)始編制環(huán)境規(guī)劃,具有代表性的環(huán)境規(guī)劃有山西能源重化工基地環(huán)境規(guī)劃、濟(jì)南市環(huán)境規(guī)劃、長(zhǎng)春市環(huán)境規(guī)劃等[4]。

各地區(qū)根據(jù)“六五”計(jì)劃確定的環(huán)境目標(biāo)做了大量工作，取得了顯著成就，環(huán)境影響報(bào)告書(shū)制度和“三同時(shí)”制度的執(zhí)行率分別達(dá)到90%和85%，城市環(huán)境急劇惡化的趨勢(shì)有所控制，環(huán)境管理得到了加強(qiáng)。但從總體來(lái)說(shuō)，環(huán)境污染與破壞仍呈發(fā)展趨勢(shì)，環(huán)境規(guī)劃工作薄弱，許多地方的環(huán)境規(guī)劃還沒(méi)有真正納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃之中。

1.2.3 首次獨(dú)立印發(fā)：“七五”（1986—1990年）計(jì)劃

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系、社會(huì)主義與資本主義的關(guān)系問(wèn)題是改革開(kāi)放以來(lái)急需解決的問(wèn)題。隨著改革的深入，鄧小平提出“社會(huì)主義也可以搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。1982年，黨的十二大提出了“建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義”的命題，打破將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)完全對(duì)立的思想束縛，提出“以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”的原則[5]。1984年，中國(guó)開(kāi)放14個(gè)沿海城市和海南島，向世界敞開(kāi)國(guó)門(mén)。國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、民營(yíng)企業(yè)崛起。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)趨熱導(dǎo)致通貨膨脹，“三角債”嚴(yán)重。從1986年開(kāi)始的第七個(gè)五年計(jì)劃的頭兩年,在工業(yè)持續(xù)高速發(fā)展,能源消耗大量增加的情況下,大氣和水體的主要指標(biāo)繼續(xù)穩(wěn)定在1980年的水平。說(shuō)明控制環(huán)境污染的能力在增強(qiáng)[6]。

依據(jù)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃的建議》要求，原國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)組織擬定了《“七五”時(shí)期國(guó)家環(huán)境保護(hù)計(jì)劃》初稿。經(jīng)過(guò)反復(fù)研究論證，國(guó)家首個(gè)5年環(huán)境規(guī)劃經(jīng)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)第九次會(huì)議審議并原則通過(guò)。從此，環(huán)境保護(hù)五年規(guī)劃成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)與發(fā)展計(jì)劃的重要組成部分。

國(guó)家環(huán)境保護(hù)計(jì)劃突出城市環(huán)境綜合整治和工業(yè)污染防治工作，強(qiáng)調(diào)不同地區(qū)和行業(yè)要有針對(duì)性地提出各自的環(huán)保目標(biāo)。強(qiáng)調(diào)環(huán)境容量約束與總量控制，要求“人口密度高和工業(yè)集中地區(qū)的工業(yè)，應(yīng)當(dāng)逐步向環(huán)境容量大的地區(qū)轉(zhuǎn)移。在環(huán)境容量許可條件下開(kāi)采自然資源，繼續(xù)進(jìn)行環(huán)境容量研究工作。經(jīng)濟(jì)區(qū)和城市群共同使用的水系應(yīng)逐步實(shí)行污染物總量控制”。注意經(jīng)濟(jì)區(qū)、城市群和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)出現(xiàn)的一系列新的環(huán)境問(wèn)題，注重環(huán)境管理制度在環(huán)境保護(hù)計(jì)劃中的重要作用[7]?！捌呶濉杯h(huán)境保護(hù)計(jì)劃的多數(shù)指標(biāo)已經(jīng)完成，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)投資有限的情況下，環(huán)境污染在一定程度上得到控制?！捌呶濉杯h(huán)境保護(hù)計(jì)劃的科學(xué)性有了顯著的提高。第一次形成了一個(gè)內(nèi)容比較豐富、指標(biāo)比較齊全、方法比較科學(xué)的環(huán)境保護(hù)五年計(jì)劃。

1.2.4 指標(biāo)首次納入上位規(guī)劃：“八五”（1991—1995年）計(jì)劃

1991年，三年多的宏觀調(diào)控讓過(guò)熱的經(jīng)濟(jì)趨于平穩(wěn)，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)大幅下降，國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)制裁趨于放開(kāi)。1992年，鄧小平南巡深圳、珠海等地，發(fā)表了重要的南巡講話，對(duì)中國(guó)90年代的經(jīng)濟(jì)改革與社會(huì)進(jìn)步起到了關(guān)鍵的推動(dòng)作用，啟動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快車(chē)的引擎。1992年，黨的十四大明確提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，提出要使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的快速發(fā)展，讓人民群眾看到了脫貧致富的希望，初嘗改革開(kāi)放帶來(lái)的成果。但在那個(gè)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，傳統(tǒng)的粗放型增長(zhǎng)方式已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)模式，并產(chǎn)生著強(qiáng)大的慣性，許多地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都是以破壞生態(tài)和犧牲環(huán)境為代價(jià)的。粗放型增長(zhǎng)方式帶來(lái)嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞等一系列環(huán)境問(wèn)題，對(duì)人民群眾的生產(chǎn)生活和中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性造成了嚴(yán)重的威脅和危害[8]。工業(yè)和人口的過(guò)分集中，工業(yè)結(jié)構(gòu)和建設(shè)布局的不夠合理，城市基礎(chǔ)設(shè)施的落后，大量城市生活廢物和工業(yè)“三廢”的集中排放，致使城市環(huán)境污染成為我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的中心。此時(shí)，污染防治仍以企業(yè)治理“三廢”為主。

環(huán)境保護(hù)十年規(guī)劃和“八五”計(jì)劃綱要（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《“八五”計(jì)劃綱要》）是根據(jù)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計(jì)劃的建議》和《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃綱要》，在國(guó)家計(jì)委的指導(dǎo)下，由國(guó)家環(huán)境保護(hù)局組織各地區(qū)和國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門(mén)編制的。

《“八五”計(jì)劃綱要》強(qiáng)化“七五”環(huán)保計(jì)劃對(duì)總量的控制要求，提出污染防治逐步從濃度控制轉(zhuǎn)變?yōu)榭偭靠刂?，從末端治理到全過(guò)程防治；提出工業(yè)粉塵排放總量控制目標(biāo)，對(duì)重點(diǎn)工業(yè)污染源、流域、海域?qū)嵭形廴疚锟偭靠刂疲蛔⒅丨h(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，強(qiáng)化環(huán)境管理與科技進(jìn)步。此期間，工業(yè)污染防治和城市環(huán)境綜合整治成效顯著，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)取得較大進(jìn)展。

《“八五”計(jì)劃綱要》的顯著進(jìn)展在于，把環(huán)境保護(hù)指標(biāo)首次納入了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中。全國(guó)統(tǒng)一的技術(shù)大綱，規(guī)定了計(jì)劃編制的主導(dǎo)思想、指標(biāo)體系、主要內(nèi)容和主要方法。計(jì)劃內(nèi)容中不僅編制了宏觀的環(huán)境污染物總量控制計(jì)劃，還編制了環(huán)境質(zhì)量保護(hù)的污染物控制計(jì)劃。主要指標(biāo)還分解到省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市。在時(shí)間序列上，除有十年規(guī)劃、五年計(jì)劃之外,還編制了年度計(jì)劃并也納入國(guó)家國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃。編制方法的科學(xué)化、計(jì)算機(jī)化有了較大的進(jìn)展。初步形成了一個(gè)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展為目的的宏觀環(huán)境保護(hù)目標(biāo)規(guī)劃和以污染物排放、治理分配到源為特征的環(huán)境質(zhì)量規(guī)劃相結(jié)合的環(huán)境規(guī)劃體系，環(huán)境保護(hù)從各個(gè)層次納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，這是環(huán)境規(guī)劃進(jìn)入發(fā)展決策的重要標(biāo)志。

1.2.5 首次經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)：“九五”（1996—2000年）計(jì)劃

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，中國(guó)工業(yè)不斷深化改革，加快經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，1991—2000年期間GDP年均增長(zhǎng)10.4%，工業(yè)經(jīng)濟(jì)步入了蓬勃發(fā)展的快車(chē)道。其基本特征可以概括為：以市場(chǎng)化改革和對(duì)外開(kāi)放為背景；以改善國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)；以輕重工業(yè)均衡發(fā)展、多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展、積極利用外資和國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)、梯度發(fā)展為四項(xiàng)基本工業(yè)化戰(zhàn)略。

進(jìn)入90年代后,在加強(qiáng)企業(yè)污染防治的同時(shí),大規(guī)模開(kāi)展農(nóng)村面源污染防治和重點(diǎn)城市、流域、區(qū)域環(huán)境治理。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展,發(fā)達(dá)國(guó)家上百年工業(yè)化過(guò)程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題在中國(guó)集中出現(xiàn),環(huán)境與發(fā)展的矛盾日益突出。資源相對(duì)短缺、生態(tài)環(huán)境脆弱、環(huán)境容量不足,逐漸成為中國(guó)發(fā)展中的重大問(wèn)題。由于中國(guó)正處于工業(yè)化和城市化加速發(fā)展的階段,也正處于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)矛盾十分突出的時(shí)期,環(huán)境形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。一些地區(qū)環(huán)境污染和生態(tài)惡化還相當(dāng)嚴(yán)重,主要污染物排放量超過(guò)環(huán)境承載能力,水、土地、土壤等污染嚴(yán)重,固體廢物、汽車(chē)尾氣、持久性有機(jī)物等污染增加。

為貫徹落實(shí)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），1996年7月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)的第四次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議審議通過(guò)了《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《“九五”計(jì)劃》），這是國(guó)家環(huán)保五年計(jì)劃第一次經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施。

1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)之后我國(guó)率先提出《環(huán)境與發(fā)展十大對(duì)策》和《中國(guó)21世紀(jì)議程》，要求各級(jí)人民政府和有關(guān)部門(mén)在制定和實(shí)施發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，編制環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，提出了走可持續(xù)發(fā)展之路的必要性。《“九五”計(jì)劃》進(jìn)一步明確了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，并在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中單列可持續(xù)發(fā)展環(huán)保目標(biāo)。

《“九五”計(jì)劃》力爭(zhēng)使環(huán)境污染和生態(tài)破壞加劇的趨勢(shì)得到基本控制，部分城市和地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量有所改善，并提出“創(chuàng)造條件實(shí)施污染物排放總量控制”?！丁熬盼濉庇?jì)劃》是貫徹落實(shí)《決定》中“一控雙達(dá)標(biāo)”（即到2000年底，各省、自治區(qū)、直轄市要使本轄區(qū)主要污染物的排放量控制在國(guó)家規(guī)定的排放總量指標(biāo)內(nèi)，工業(yè)污染源要達(dá)到國(guó)家或地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，空氣和地面水按功能區(qū)達(dá)到國(guó)家規(guī)定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。）的重要措施?！丁熬盼濉庇?jì)劃》要求重點(diǎn)抓好“三河”（淮河、海河、遼河）、“三湖”（太湖、巢湖、滇池)、“兩控區(qū)”（酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)）、一市（北京市）、“一海”（渤海）的污染防治工作（簡(jiǎn)稱(chēng)“33211”工程）。全國(guó)實(shí)行污染防治與生態(tài)保護(hù)并重方針，推出兩項(xiàng)重大舉措，即《“九五”期間全國(guó)主要污染物排放總量控制計(jì)劃》和《中國(guó)跨世紀(jì)綠色工程規(guī)劃》，在一定意義上說(shuō)是對(duì)“七五”“八五”等歷次環(huán)保計(jì)劃的創(chuàng)新和突破。

在這期間，國(guó)家環(huán)保局編制的6項(xiàng)國(guó)家級(jí)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施，還聯(lián)合計(jì)委等13個(gè)部門(mén)印發(fā)中國(guó)生物多樣性保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃、中國(guó)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要(1996—2010)兩項(xiàng)規(guī)劃，環(huán)境保護(hù)呈現(xiàn)部門(mén)合作，多部門(mén)參與的局面。

1.2.6 指標(biāo)分解與區(qū)域保護(hù)取得重大進(jìn)展：“十五”（2001—2005年）計(jì)劃

2001年12月11日，中國(guó)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)15年的談判成為WTO第143個(gè)正式成員國(guó)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始新一輪上升期，開(kāi)始探索“新型工業(yè)化”道路階段[9]。黨的十七大明確提出了“全面認(rèn)識(shí)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化、國(guó)際化深入發(fā)展的新形勢(shì)新任務(wù)”，“市場(chǎng)化”有了更清晰準(zhǔn)確的定位。中國(guó)積極順應(yīng)全球產(chǎn)業(yè)分工不斷深化的大趨勢(shì)，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實(shí)施出口拉動(dòng)外向型經(jīng)濟(jì)，大力發(fā)展對(duì)外貿(mào)易和積極促進(jìn)雙向投資。汽車(chē)產(chǎn)業(yè)等資本和技術(shù)密集型的產(chǎn)業(yè)在居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)的促進(jìn)作用下實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，成為我國(guó)重要的支柱產(chǎn)業(yè)，并帶動(dòng)了鋼鐵、機(jī)械等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[10]。

在這期間，我國(guó)環(huán)境狀況總體惡化的趨勢(shì)尚未得到根本遏制，環(huán)境矛盾凸顯，壓力繼續(xù)加大。一些重點(diǎn)流域、海域水污染嚴(yán)重，部分區(qū)域和城市大氣灰霾現(xiàn)象突出，許多地區(qū)主要污染物排放量超過(guò)環(huán)境容量。農(nóng)村環(huán)境污染加劇，重金屬、化學(xué)品、持久性有機(jī)污染物以及土壤、地下水等污染顯現(xiàn)。部分地區(qū)生態(tài)損害嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)功能退化，生態(tài)環(huán)境比較脆弱。核與輻射安全風(fēng)險(xiǎn)增加。人民群眾環(huán)境訴求不斷提高，突發(fā)環(huán)境事件的數(shù)量居高不下，環(huán)境問(wèn)題已成為威脅人體健康、公共安全和社會(huì)穩(wěn)定的重要因素之一。生物多樣性保護(hù)等全球性環(huán)境問(wèn)題的壓力不斷加大。環(huán)境保護(hù)法制尚不完善，投入仍然不足，執(zhí)法力量薄弱，監(jiān)管能力相對(duì)滯后[11]。同時(shí)，隨著人口總量持續(xù)增長(zhǎng)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，能源消費(fèi)總量不斷上升，污染物產(chǎn)生量將繼續(xù)增加，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的環(huán)境約束日趨強(qiáng)化。

2001年12月，《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十五”計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《“十五”計(jì)劃》）獲國(guó)務(wù)院批復(fù)，要求繼續(xù)重點(diǎn)抓好“三河、三湖、兩控區(qū)”、北京、渤海等“九五”期間確定的環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域的污染防治工作，抓緊治理三峽庫(kù)區(qū)和南水北調(diào)工程沿線的水污染?！丁笆濉庇?jì)劃》堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)基本國(guó)策走可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，以改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，保障國(guó)家環(huán)境安全，保護(hù)人民身體健康，以流域、區(qū)域環(huán)境區(qū)劃為基礎(chǔ)，突出分類(lèi)指導(dǎo)。

“十五”期間，各地區(qū)、各有關(guān)部門(mén)不斷加大環(huán)境保護(hù)工作力度，淘汰了一批高消耗、高污染的落后產(chǎn)能，加快了污染治理和城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)地區(qū)、流域和城市的環(huán)境治理不斷推進(jìn)，生態(tài)保護(hù)和治理得到加強(qiáng)。但“十五”環(huán)境保護(hù)計(jì)劃指標(biāo)沒(méi)有全部實(shí)現(xiàn)，是國(guó)家“十五”計(jì)劃中，唯一沒(méi)有完成的五年計(jì)劃。二氧化硫排放量比2000年增加了27.8%，化學(xué)需氧量?jī)H減少2.1%，未完成削減10%的控制目標(biāo)?；春印⒑：?、遼河、太湖、巢湖、滇池（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三河三湖”）等重點(diǎn)流域和區(qū)域的治理任務(wù)只完成計(jì)劃目標(biāo)的60%左右。

“十五”期間，各類(lèi)規(guī)劃全面推進(jìn)，除國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃外，有8個(gè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施，全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要獲得國(guó)務(wù)院印發(fā)。編制并實(shí)施了《“十五”期間全國(guó)主要污染物排放總量控制分解規(guī)劃》，確定了6項(xiàng)主要污染物排放總量控制指標(biāo)，并分解總量控制目標(biāo)到各省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列城市。在全國(guó)各地區(qū)開(kāi)展了14年的水環(huán)境功能區(qū)劃工作基礎(chǔ)上，國(guó)家環(huán)?？偩汁h(huán)境規(guī)劃院（中國(guó)環(huán)境規(guī)劃院）初步完成了全國(guó)水環(huán)境功能區(qū)劃的匯總編制工作，這是國(guó)家首次對(duì)全國(guó)進(jìn)行系統(tǒng)的水環(huán)境功能區(qū)劃，并且初步完成了我國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)的生態(tài)功能區(qū)劃編制工作。

“十五”期間，重點(diǎn)區(qū)域的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃取得了重大進(jìn)展?！吨榻侵蕲h(huán)境保護(hù)規(guī)劃綱要》和《廣東省環(huán)境保護(hù)規(guī)劃綱要》經(jīng)廣東省人大批準(zhǔn)實(shí)施，這兩項(xiàng)規(guī)劃在規(guī)劃思路、技術(shù)方法、重點(diǎn)任務(wù)、規(guī)劃實(shí)施機(jī)制上都具有重大創(chuàng)新。兩項(xiàng)規(guī)劃首次提出了生態(tài)環(huán)境空間管控的概念，將珠三角14.13%，廣東省20%的區(qū)域劃為生態(tài)嚴(yán)控區(qū)，實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)，這是我國(guó)最早的生態(tài)保護(hù)紅線的實(shí)踐。規(guī)劃通過(guò)省人大審議，印發(fā)實(shí)施，開(kāi)創(chuàng)了環(huán)保規(guī)劃通過(guò)人大審議確立法律地位的先河，解決了環(huán)境規(guī)劃執(zhí)行力弱，缺乏法律地位的尷尬局面。隨后，長(zhǎng)江三角洲、京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制工作也相繼展開(kāi)。

1.2.7 首個(gè)由國(guó)務(wù)院印發(fā)、重在實(shí)施考核的規(guī)劃：“十一五”（2006—2010年）規(guī)劃

“十五”環(huán)境指標(biāo)沒(méi)有完成，很大程度上催生了環(huán)境約束性指標(biāo)的出現(xiàn)。在我國(guó)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與治理的歷史上，環(huán)境約束性指標(biāo)具有里程碑的歷史意義?！笆晃濉逼陂g，國(guó)家將主要污染物排放總量顯著減少作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展綱要的約束性指標(biāo)，國(guó)家建立了嚴(yán)格的總量考核制度，大工程帶動(dòng)大治理，到2010年，化學(xué)需氧量、二氧化硫排放總量比2005年分別下降12.45%、14.29%，超額完成減排任務(wù)[12]。

2005年，中共中央政治局常委會(huì)和國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)聽(tīng)取了“十一五”環(huán)保工作思路匯報(bào)，充分體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)環(huán)保工作的高度重視，《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《“十一五”規(guī)劃》），第一次以國(guó)務(wù)院印發(fā)形式頒布?！丁笆晃濉币?guī)劃》推進(jìn)環(huán)境保護(hù)歷史性轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)的GDP增長(zhǎng)和總量平衡規(guī)劃，轉(zhuǎn)向更加注重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和空間布局、發(fā)展質(zhì)量的規(guī)劃。從規(guī)劃對(duì)政府的約束性來(lái)看，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的實(shí)施和考核，強(qiáng)調(diào)剛性約束作用，是《“十一五”規(guī)劃》的突出特點(diǎn)。

從國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃對(duì)環(huán)保工作思路的導(dǎo)向性來(lái)看，“九五”“十五”及之前的規(guī)劃強(qiáng)調(diào)區(qū)域性、行業(yè)性，大多分為城市環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、工業(yè)污染防治等等領(lǐng)域?！笆晃濉眲t強(qiáng)調(diào)要素導(dǎo)向，水、氣、渣等體現(xiàn)要素管理、分類(lèi)實(shí)施。國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等多個(gè)環(huán)節(jié)提及了環(huán)境保護(hù)，同時(shí)單列了建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)任務(wù)篇章，比“十五”人口、資源、環(huán)境任務(wù)表述的內(nèi)涵要廣。強(qiáng)調(diào)要實(shí)行強(qiáng)有力的環(huán)保措施，主要通過(guò)健全法律法規(guī)、加大執(zhí)法力度等法律手段，并輔以經(jīng)濟(jì)手段加以落實(shí)。

“十一五”期間，著力解決突出環(huán)境問(wèn)題，在認(rèn)識(shí)、政策、體制和能力等方面取得重要進(jìn)展，“十一五”環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)全面完成，尤其是污染減排兩項(xiàng)指標(biāo)都超額完成規(guī)劃目標(biāo)[13]。此期間，繼水環(huán)境功能區(qū)劃工作取得進(jìn)展后，2008年，由環(huán)境保護(hù)部和中國(guó)科學(xué)院聯(lián)合頒布《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》并實(shí)施，在國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要中明確要求要對(duì)22個(gè)重要生態(tài)功能區(qū)實(shí)行優(yōu)先保護(hù)，適度開(kāi)發(fā)。

1.2.8 總量與質(zhì)量并重：國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃

《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《“十二五”規(guī)劃》）同樣由國(guó)務(wù)院印發(fā)，主要指標(biāo)確定為：①主要污染物排放總量顯著減少。全國(guó)化學(xué)需氧量、二氧化硫排放總量比2010年分別減少8%，全國(guó)氨氮、氮氧化物排放總量比2010年分別減少10%。②環(huán)境質(zhì)量明顯改善。地表水國(guó)控?cái)嗝媪英躅?lèi)水質(zhì)的比例小于15%，七大水系國(guó)控?cái)嗝婧糜冖箢?lèi)的比例大于60%[14]。

與以往的環(huán)境保護(hù)五年計(jì)劃相比，《“十二五”規(guī)劃》的編制，體現(xiàn)了堅(jiān)持“在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展”的戰(zhàn)略思想，體現(xiàn)了以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史定位[15]。在規(guī)劃指導(dǎo)思想上，緊扣科學(xué)發(fā)展這個(gè)主題和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式這條主線，努力提高生態(tài)文明水平，切實(shí)解決影響科學(xué)發(fā)展和損害人民群眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題。全面推進(jìn)環(huán)境保護(hù)歷史性轉(zhuǎn)變，積極探索代價(jià)小、效益好、排放低、可持續(xù)的環(huán)境保護(hù)新道路，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。在規(guī)劃編制機(jī)制上，更加注重開(kāi)門(mén)編制規(guī)劃，加強(qiáng)基礎(chǔ)研究，公開(kāi)選聘前期研究承擔(dān)單位，開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)征集意見(jiàn)和問(wèn)卷調(diào)查，開(kāi)展各地規(guī)劃編制調(diào)研和座談，廣泛聽(tīng)取各行業(yè)各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者有關(guān)意見(jiàn)和建議。在規(guī)劃內(nèi)容上，提出深化主要污染物總量減排、努力改善環(huán)境質(zhì)量、防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和保障城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)基本公共服務(wù)均等化四大戰(zhàn)略任務(wù)?！丁笆濉币?guī)劃》的主要目標(biāo)、主要指標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、政策措施和重點(diǎn)工程項(xiàng)目納入了《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》。在這期間，還有“氣十條”等三項(xiàng)規(guī)劃獲國(guó)務(wù)院印發(fā)，七項(xiàng)規(guī)劃獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施。

“十二五”期間，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有所改善，治污減排目標(biāo)任務(wù)超額完成，《“十二五”規(guī)劃》確定的7項(xiàng)約束性指標(biāo)中，除了NOx排放總量控制指標(biāo)之外，其他指標(biāo)都已經(jīng)于2014年提前完成。生態(tài)保護(hù)與建設(shè)取得成效。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控穩(wěn)步推進(jìn)，生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)不斷完善?！笆濉眴?dòng)的城市環(huán)境總體規(guī)劃編制試點(diǎn)也取得豐碩的成果，全國(guó)廣州、福州、北京、成都、青島、濟(jì)南、哈爾濱、烏魯木齊、宜昌等超過(guò)40個(gè)城市啟動(dòng)了城市環(huán)境總體規(guī)劃的編制，探索建立起具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、空間性、系統(tǒng)性等特征的城市環(huán)境總體規(guī)劃，極大的提高了環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細(xì)化、信息化水平。

1.2.9 以環(huán)境質(zhì)量改善為核心、生態(tài)與環(huán)境首次統(tǒng)籌：“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃

黨的十八大于2012年11月8日在北京召開(kāi)，會(huì)議對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)有了新的定位。十六大以前關(guān)于中國(guó)特色社會(huì)主義的建設(shè)主要集中于經(jīng)濟(jì)、政治和文化建設(shè)。到十七大的時(shí)候，增加了社會(huì)建設(shè)，十八大報(bào)告增加了生態(tài)文明，拓展到“五位一體”。生態(tài)文明建設(shè)上升到國(guó)家戰(zhàn)略，就是把可持續(xù)發(fā)展提升到綠色發(fā)展高度，為后人留下更多的生態(tài)資產(chǎn)[16]。我國(guó)堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。

十八大以來(lái)，國(guó)家堅(jiān)決向污染宣戰(zhàn)，全力推進(jìn)大氣、水、土壤污染防治，持續(xù)加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有所改善。國(guó)務(wù)院于2016年11月印發(fā)《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《“十三五”規(guī)劃》）。規(guī)劃以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，統(tǒng)籌部署“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體工作?！丁笆濉币?guī)劃》提出到2020年實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的總體目標(biāo)，并確定了打好大氣、水、土壤污染防治三大戰(zhàn)役等七項(xiàng)主要任務(wù)。提出12項(xiàng)約束性指標(biāo)，突出環(huán)境質(zhì)量改善與總量減排、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控等工作的系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)，將提高環(huán)境質(zhì)量作為核心目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將治理目標(biāo)和任務(wù)落實(shí)到區(qū)域、流域、城市和控制單元，實(shí)施環(huán)境質(zhì)量改善的精細(xì)化、清單式管理。

《“十三五”規(guī)劃》呈現(xiàn)新特征，標(biāo)題由“環(huán)境保護(hù)”發(fā)展為“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”，規(guī)劃內(nèi)容實(shí)現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)與生態(tài)保護(hù)建設(shè)的全面統(tǒng)籌。在規(guī)劃思路上，堅(jiān)持以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，將三大計(jì)劃的路線圖轉(zhuǎn)變?yōu)槭┕D，貫徹環(huán)境質(zhì)量管理的概念。在任務(wù)設(shè)計(jì)上，強(qiáng)化分區(qū)分類(lèi)指導(dǎo)，將全國(guó)水環(huán)境劃分為1784個(gè)控制單元，對(duì)其中的346個(gè)超標(biāo)單元逐一明確目標(biāo)和改善要求；對(duì)于京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大區(qū)域，分類(lèi)提出大氣改善的目標(biāo)與任務(wù)?！丁笆濉币?guī)劃》把綠色發(fā)展和改革作為重要任務(wù)，改變以往規(guī)劃作為保障體系的慣例，顯著強(qiáng)化綠色發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的聯(lián)動(dòng)，堅(jiān)持從發(fā)展的源頭解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。另外，規(guī)劃提出了數(shù)十項(xiàng)重要的政策制度改革方案，用改革保障規(guī)劃的實(shí)施，通過(guò)規(guī)劃的實(shí)施促進(jìn)改革的推進(jìn)[17]。

“十三五”期間，國(guó)務(wù)院削減各領(lǐng)域規(guī)劃數(shù)量，提高規(guī)劃高質(zhì)量與可操作性，除國(guó)家環(huán)保規(guī)劃外，還有三項(xiàng)規(guī)劃獲得國(guó)務(wù)院印發(fā)，分別是水污染防治行動(dòng)計(jì)劃（簡(jiǎn)稱(chēng)“水十條”）、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃（簡(jiǎn)稱(chēng)“土十條”）、“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案等，其中“水十條”“土十條”及2013年印發(fā)的“氣十條”，是十八大以來(lái)黨中央、國(guó)務(wù)院向污染宣戰(zhàn)的重要文件。

1.3 中國(guó)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與存在問(wèn)題

1.3.1 中國(guó)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

（1）與國(guó)家關(guān)于環(huán)境保護(hù)的理念和政治意愿緊密結(jié)合

環(huán)境保護(hù)既是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題，又是政治問(wèn)題。環(huán)境保護(hù)工作的成敗取決于國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度、對(duì)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)程度以及對(duì)處理環(huán)境保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的戰(zhàn)略部署?；仡欀袊?guó)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃事業(yè)發(fā)展的歷程，也可以看作是國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)工作重視程度不斷提高的過(guò)程。從確立環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)基本國(guó)策，到逐步推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)生態(tài)文明，從新型工業(yè)化、人與自然和諧發(fā)展、建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)，可以看出國(guó)家關(guān)于環(huán)境保護(hù)的理念不斷創(chuàng)新、政治意愿明顯加強(qiáng)。

（2）解放思想、實(shí)事求是，推進(jìn)管理體制改革創(chuàng)新

經(jīng)過(guò)40多年的探索和實(shí)踐，中國(guó)已逐步建立起比較完善的環(huán)境管理體制。40多年來(lái)，正是因?yàn)槭冀K堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是，不斷推進(jìn)環(huán)境管理體制改革創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變政府環(huán)保職能，才使中國(guó)環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)事業(yè)蓬勃發(fā)展，不斷推進(jìn)[18]。環(huán)境管理體制改革推動(dòng)了環(huán)保規(guī)劃編制與實(shí)施體制的改革。規(guī)劃是政府職能和行政手段，規(guī)劃編制過(guò)程、規(guī)劃文本和規(guī)劃實(shí)施三位一體。環(huán)境保護(hù)跨部門(mén)、多行業(yè)、涉及面廣，在環(huán)境保護(hù)機(jī)制體制尚未完全理順的現(xiàn)階段，通過(guò)“十二五”開(kāi)門(mén)編制規(guī)劃和實(shí)施超前謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)，充分重視規(guī)劃的部門(mén)協(xié)調(diào)、實(shí)施可達(dá)等，實(shí)現(xiàn)通過(guò)環(huán)境規(guī)劃編制實(shí)施達(dá)到統(tǒng)一管理的目的。

（3）做實(shí)頂層設(shè)計(jì)、宏觀決策，從源頭解決問(wèn)題

環(huán)境問(wèn)題是一個(gè)“世界問(wèn)題復(fù)合體”，不僅涉及科學(xué)技術(shù)，而且涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、政治文明，甚至關(guān)系倫理道德。單純依靠末端治理來(lái)解決環(huán)境污染，必然是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，無(wú)法擺脫“先污染后治理”的道路。40多年中國(guó)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的實(shí)踐表明，只有從源頭預(yù)防，加快社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，才能解決好環(huán)境問(wèn)題。40多年來(lái)，由于將保護(hù)環(huán)境作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求，把調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)作為實(shí)現(xiàn)污染減排目標(biāo)和改善環(huán)境質(zhì)量的重要手段，通過(guò)淘汰落后產(chǎn)能，既大幅減少了污染物排放，又有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的提升。因此，必須將環(huán)境保護(hù)政策滲透到生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)參與綜合決策的力度，努力將環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)融為一體，在保護(hù)環(huán)境中實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。

（4）堅(jiān)持統(tǒng)籌全面、綜合施策、重點(diǎn)突破的規(guī)劃思路

環(huán)保規(guī)劃工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，一方面必須統(tǒng)籌兼顧，加強(qiáng)總體協(xié)調(diào)。另一方面，必須堅(jiān)持重點(diǎn)突破的思路，這是對(duì)環(huán)保力量的重新調(diào)配，是對(duì)環(huán)保資源的整合重組。40多年來(lái)，特別是在“十一五”規(guī)劃以來(lái)，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以污染物減排約束性指標(biāo)為抓手，取締關(guān)閉了一批長(zhǎng)期危及飲用水源地安全的污染企業(yè)；通過(guò)實(shí)施最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)措施，讓不堪重負(fù)的江河湖海休養(yǎng)生息；通過(guò)加強(qiáng)脫硫設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)大氣污染防治工作等工作重點(diǎn)。推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)了環(huán)境質(zhì)量改善，帶動(dòng)了全面工作。

（5）以人民為中心，解決老百姓關(guān)注的突出問(wèn)題

環(huán)境污染危害群眾健康，必須集中力量重點(diǎn)突破。環(huán)境問(wèn)題是“公共利益聚焦體”，中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題更加呈現(xiàn)出壓縮型、復(fù)合型、結(jié)構(gòu)型特點(diǎn)，發(fā)達(dá)國(guó)家上百年工業(yè)化過(guò)程中產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題，在中國(guó)改革開(kāi)放40年來(lái)的快速發(fā)展中集中出現(xiàn)。如不及時(shí)整治，就會(huì)錯(cuò)失良機(jī)。這些年來(lái)，中國(guó)堅(jiān)持把環(huán)境保護(hù)同改善民生緊密結(jié)合起來(lái)，著力解決環(huán)境不公平問(wèn)題，維護(hù)群眾環(huán)境權(quán)益，積極推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。實(shí)踐證明，由于有效維護(hù)了廣大群眾的環(huán)境權(quán)益，解決了群眾關(guān)心的切身問(wèn)題，使環(huán)境保護(hù)工作有了群眾基礎(chǔ)，環(huán)境問(wèn)題的解決才更加暢通有效。

（6）加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃基礎(chǔ)能力建設(shè)和技術(shù)方法創(chuàng)新

環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)能力建設(shè)是環(huán)保工作“注重實(shí)施”以來(lái)的有力支撐。40多年來(lái)，中國(guó)不斷重視環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)能力建設(shè)，國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)建設(shè)的投入也逐年增大，尤其是“十一五”以后，是中國(guó)環(huán)保投入增幅最大的時(shí)期，有力地促進(jìn)了各地環(huán)境保護(hù)工作的開(kāi)展。特別是“十一五”以來(lái)，針對(duì)中國(guó)環(huán)境保護(hù)工作一直存在“重規(guī)劃、輕實(shí)施”的問(wèn)題，以建設(shè)先進(jìn)的環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警體系和完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系為重點(diǎn)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境監(jiān)察、核與輻射、環(huán)境科研、環(huán)境信息與統(tǒng)計(jì)、環(huán)境宣教等各個(gè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)能力建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量改善和節(jié)能減排目標(biāo)提供了強(qiáng)大的保障支撐。

1.3.2 中國(guó)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃存在的主要問(wèn)題

我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)經(jīng)過(guò)40多年的發(fā)展，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃體系已經(jīng)較為完善。但整體來(lái)看，中國(guó)的環(huán)境規(guī)劃體系尚存在以下4個(gè)方面的問(wèn)題：

（1）綜合規(guī)劃實(shí)施統(tǒng)籌發(fā)揮不足

中長(zhǎng)期環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略與綜合規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃之間的匹配、協(xié)調(diào)程度上欠缺，“支強(qiáng)干弱”問(wèn)題較為突出。三個(gè)“十條”等線條明確、任務(wù)清晰、過(guò)程管理到位、考核問(wèn)責(zé)有力，這些專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃發(fā)揮作用好，但綜合規(guī)劃實(shí)施統(tǒng)籌作用不強(qiáng)。當(dāng)前，地方實(shí)施規(guī)劃的重點(diǎn)是圍繞著專(zhuān)項(xiàng)考核的“指揮棒”轉(zhuǎn)，區(qū)縣層面實(shí)施規(guī)劃的重點(diǎn)工作就更是聚焦于大氣、水等各項(xiàng)考核和督查，地方概括近兩年市縣環(huán)保局的基本工作就是“考核考核、追責(zé)追責(zé)、督查督查”，考核督查之外的環(huán)保工作無(wú)暇顧及，因此未納入考核的內(nèi)容如源頭預(yù)防、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)村整治、政策制度等綜合性任務(wù)重視不夠，沒(méi)有納入地方政府和有關(guān)部門(mén)的重點(diǎn)工作，生態(tài)環(huán)保工作統(tǒng)籌推進(jìn)的格局沒(méi)有形成。

綜合規(guī)劃與其他部門(mén)或行業(yè)規(guī)劃協(xié)調(diào)難。在不少地方省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃體系中，環(huán)保規(guī)劃排名靠后，與相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)時(shí)，難以發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。即使是北京、江蘇等環(huán)保工作力度大的省份，在減煤減化、力度幅度等方面在規(guī)劃協(xié)調(diào)時(shí)也不得不一再退讓?zhuān)@著問(wèn)題走，不能硬碰硬、實(shí)打?qū)?，需要主要領(lǐng)導(dǎo)親自拍板。同時(shí)綜合規(guī)劃承載內(nèi)容多，銜接協(xié)調(diào)時(shí)間長(zhǎng)，甚至滯后于一些環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的出臺(tái)，在對(duì)外銜接協(xié)調(diào)時(shí)，呈現(xiàn)“碎片化”的問(wèn)題。在“多規(guī)合一”的形勢(shì)下，生態(tài)環(huán)境保護(hù)空間規(guī)劃內(nèi)容缺乏，話語(yǔ)權(quán)弱，難以與國(guó)土規(guī)劃、城市規(guī)劃等統(tǒng)一平臺(tái)對(duì)話[19]。

（2）重規(guī)劃編制、輕規(guī)劃實(shí)施

規(guī)劃任務(wù)分工難，在地方規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中尤為明顯。地方反映最強(qiáng)烈的是環(huán)保部門(mén)“小馬拉大車(chē)”，生態(tài)環(huán)保工作部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制沒(méi)有形成，這個(gè)問(wèn)題在規(guī)劃實(shí)施上，顯得尤為突出。生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃任務(wù)覆蓋了各個(gè)領(lǐng)域各個(gè)行業(yè)，規(guī)劃的部門(mén)任務(wù)分工尤為復(fù)雜困難。很多省份環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任規(guī)定不具體，規(guī)劃任務(wù)分工也只能原則籠統(tǒng)，使得規(guī)劃實(shí)施任務(wù)的部門(mén)職責(zé)無(wú)法真正落實(shí)。很多地方反映，畜禽養(yǎng)殖污染控制、減煤減化、餐館油煙治理、城市綜合執(zhí)法、加油站換雙層罐等任務(wù)無(wú)法分解，部門(mén)推諉扯皮嚴(yán)重，越位、缺位、不到位現(xiàn)象都不同程度存在。規(guī)劃的龍頭作用以及帶動(dòng)各部門(mén)各地區(qū)齊抓共管干環(huán)保的作用無(wú)法全面體現(xiàn)。

規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中缺乏管理抓手?，F(xiàn)有規(guī)劃實(shí)施缺乏進(jìn)度管理和過(guò)程管理，對(duì)于重點(diǎn)任務(wù)、重點(diǎn)工程、重大政策沒(méi)有“抓手”，沒(méi)有日常推進(jìn)實(shí)施機(jī)制，只在規(guī)劃實(shí)施的中期和末期算總賬。規(guī)劃編制完成后擱置一邊，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中被束之高閣，墻上掛掛，甚至連負(fù)責(zé)規(guī)劃與項(xiàng)目投資人員平時(shí)都不翻閱。江蘇“263工程”（設(shè)專(zhuān)職機(jī)構(gòu)、專(zhuān)職人員、專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)）、上海三年行動(dòng)計(jì)劃（秘書(shū)處在上海環(huán)保廳綜合規(guī)劃處）的成功經(jīng)驗(yàn)之一就是下設(shè)專(zhuān)項(xiàng)工作推進(jìn)辦公室。北京、上海、南京等地方規(guī)劃處室同時(shí)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制、北京的京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)保指揮部、副中心建設(shè)委員會(huì)生態(tài)環(huán)保建設(shè)、生態(tài)環(huán)保委員會(huì)辦公室等綜合職能。

規(guī)劃任務(wù)工程化、項(xiàng)目化不夠。到市縣層級(jí)，缺乏一批實(shí)實(shí)在在的項(xiàng)目作為支撐，規(guī)劃實(shí)施性較差。原因主要在于：一是項(xiàng)目庫(kù)以地方申報(bào)為主，省市層面的指導(dǎo)、調(diào)控不足，與規(guī)劃實(shí)施關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)。二是資金機(jī)制與規(guī)劃任務(wù)項(xiàng)目主體不一，環(huán)保系統(tǒng)對(duì)資金無(wú)太多的調(diào)控權(quán)力，沒(méi)有直接對(duì)應(yīng)規(guī)劃的資金機(jī)制。三是規(guī)劃工程來(lái)源于地方和外部門(mén)，實(shí)施主體存在多方面顧慮、協(xié)調(diào)難。四是地方申報(bào)項(xiàng)目，一些環(huán)境質(zhì)量改善項(xiàng)目綜合性較強(qiáng)，往往涉及到方方面面，生態(tài)環(huán)保規(guī)劃對(duì)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的指導(dǎo)和帶動(dòng)作用不明顯，現(xiàn)有的資金機(jī)制也難以對(duì)應(yīng)支持。因此，以規(guī)劃帶動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施的效應(yīng)在減弱，資金項(xiàng)目投入對(duì)規(guī)劃實(shí)施的直接貢獻(xiàn)也在減弱。

（3）規(guī)劃體系尚需完善

一些地方規(guī)劃體系不健全，規(guī)劃合力沒(méi)有形成。目前不同層級(jí)規(guī)劃上下一般粗，各個(gè)層級(jí)規(guī)劃的邊界、定位和任務(wù)重點(diǎn)不明晰，省級(jí)規(guī)劃“指導(dǎo)有余、操作不足”，市縣管落實(shí)，但市縣“操作型”的規(guī)劃編制力量不足、要求不明確，更沒(méi)有達(dá)到規(guī)劃計(jì)劃方案這一要求。不少城市沒(méi)有編制市縣環(huán)保規(guī)劃，環(huán)保工作也沒(méi)有納入地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要，環(huán)保工作零散而被動(dòng)，環(huán)保工作沒(méi)有抓手。省級(jí)生態(tài)環(huán)保相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃體系不合理，部分專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃先出，影響總體規(guī)劃內(nèi)容。不少地方反映，由于工作目標(biāo)導(dǎo)向調(diào)整，重金屬等部分專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)退兩難、不知道如何推進(jìn)相關(guān)工作，一些單項(xiàng)工作性規(guī)劃無(wú)法印發(fā)，通過(guò)規(guī)劃統(tǒng)一思想、凝練項(xiàng)目、推進(jìn)工作的設(shè)想落空。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)空間規(guī)劃尚需加強(qiáng)，落實(shí)生態(tài)環(huán)境空間要求。目前，環(huán)境空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱，污染源、風(fēng)險(xiǎn)源、敏感目標(biāo)、各類(lèi)保護(hù)區(qū)、功能區(qū)空間定位不準(zhǔn)確、邊界范圍不清晰，難以實(shí)現(xiàn)與城市規(guī)劃、土地規(guī)劃等“多規(guī)合一”的精細(xì)化匹配。我國(guó)環(huán)境空間管控制度還相對(duì)混亂，生態(tài)保護(hù)紅線劃定和環(huán)境功能區(qū)劃均發(fā)布了技術(shù)指南，二者之間的關(guān)系尚不清晰，實(shí)踐操作上也存在一定技術(shù)難度。此外，各地均開(kāi)展了水環(huán)境功能區(qū)劃、大氣環(huán)境功能區(qū)劃，單要素的環(huán)境功能區(qū)劃與環(huán)境功能區(qū)劃如何銜接，出現(xiàn)了不同方案?？傮w上來(lái)看，生態(tài)環(huán)境保護(hù)空間規(guī)劃尚存在法律性地位不足、機(jī)制不健全、溝通渠道缺乏等問(wèn)題。

（4）規(guī)劃技術(shù)支撐弱化

目前，還沒(méi)有形成健全的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制制度與技術(shù)規(guī)范體系，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、導(dǎo)則、規(guī)范缺失，生態(tài)環(huán)境空間管控基礎(chǔ)平臺(tái)與能力十分薄弱。

省級(jí)及以下技術(shù)支撐力量增長(zhǎng)不大。據(jù)了解，省級(jí)規(guī)劃財(cái)務(wù)處人員包括財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等人員大部分不足6人，地市規(guī)劃財(cái)務(wù)科室的不超過(guò)4人，長(zhǎng)期穩(wěn)定跟蹤規(guī)劃編制和實(shí)施的人員往往僅1～2人，有的地市沒(méi)有專(zhuān)職規(guī)劃管理人員，基層環(huán)境規(guī)劃管理人員普遍嚴(yán)重不足。同時(shí)，省級(jí)及以下環(huán)境規(guī)劃編制與管理缺乏穩(wěn)定的技術(shù)支撐隊(duì)伍，由于規(guī)劃編制實(shí)施需要長(zhǎng)期性、延續(xù)性跟蹤，購(gòu)買(mǎi)的第三方服務(wù)成效非常有限。

環(huán)境規(guī)劃與管理學(xué)科發(fā)展不盡如人意，人才儲(chǔ)備不足。環(huán)境規(guī)劃與管理學(xué)科交叉性、應(yīng)用性強(qiáng)，環(huán)境規(guī)劃技術(shù)方法研究是環(huán)境規(guī)劃研究領(lǐng)域最活躍的部分，但對(duì)于理論體系的研究較少。目前雖然有不少專(zhuān)家從不同領(lǐng)域提出不同的理論，但缺乏統(tǒng)一的理論框架，各種環(huán)境規(guī)劃的理論與理論之間、方法與方法之間、理論與方法之間的銜接性與兼容性差，缺乏對(duì)環(huán)境規(guī)劃全過(guò)程的認(rèn)知、分析和解釋。實(shí)際中環(huán)境規(guī)劃的研究范圍，只局限在規(guī)劃的制定上，至于怎樣促使規(guī)劃實(shí)施、用什么手段實(shí)施，則很少有這方面的研究。對(duì)規(guī)劃制定過(guò)程的研究也多是偏重于局部?jī)?nèi)容的研究，對(duì)規(guī)劃系統(tǒng)性的研究較少，在規(guī)劃的理論基礎(chǔ)研究、規(guī)劃方法和規(guī)劃內(nèi)容的有機(jī)結(jié)合等方面研究尤其不足。環(huán)境規(guī)劃人才培養(yǎng)形勢(shì)不容樂(lè)觀，環(huán)境規(guī)劃學(xué)是綜合性、應(yīng)用性較強(qiáng)的學(xué)科，碩士、博士培養(yǎng)數(shù)量有限，不如科研技術(shù)及基礎(chǔ)理論等學(xué)科領(lǐng)域易于發(fā)表文章，環(huán)境規(guī)劃專(zhuān)業(yè)論文發(fā)表及人才培養(yǎng)存在先天劣勢(shì)。

2 生態(tài)環(huán)境規(guī)劃體系發(fā)展與類(lèi)型

近年來(lái)，隨著國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)戰(zhàn)略的積極推進(jìn)，生態(tài)環(huán)境規(guī)劃體系得到迅速發(fā)展和提升?！笆晃濉币詠?lái)，環(huán)境規(guī)劃的“縱—橫”體系趨于完整[20]。橫向體系基于環(huán)境要素角度劃分，包括水、大氣、生態(tài)、固體廢物、噪聲環(huán)境規(guī)劃等；縱向體系是基于研究層級(jí)、周期長(zhǎng)短或者尺度來(lái)進(jìn)行劃分，包括戰(zhàn)略性規(guī)劃、目標(biāo)型規(guī)劃、空間規(guī)劃、創(chuàng)建規(guī)劃、達(dá)標(biāo)規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃等環(huán)境規(guī)劃研究[19-21]。

2.1 戰(zhàn)略型規(guī)劃

生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略型規(guī)劃是指落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重大戰(zhàn)略思想，對(duì)重大的、全局性的、基本的、未來(lái)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、任務(wù)的謀劃。戰(zhàn)略型規(guī)劃的理念超前、規(guī)劃期限長(zhǎng)、創(chuàng)新性強(qiáng)、探索意義重大，規(guī)劃編制應(yīng)全面把握經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域相關(guān)工作的大方向、總目標(biāo)，立足全局，著眼未來(lái)，從宏觀上考慮問(wèn)題；規(guī)劃長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與確定近期任務(wù)緊密結(jié)合，同時(shí)要體現(xiàn)戰(zhàn)略型規(guī)劃的預(yù)見(jiàn)性。在省域尺度和區(qū)域尺度上，典型的戰(zhàn)略性規(guī)劃為廣東省環(huán)境保護(hù)規(guī)劃綱要（2006—2020年）和珠江三角洲環(huán)境保護(hù)規(guī)劃綱要（2005—2020年）。在城市尺度，典型的戰(zhàn)略型規(guī)劃有美麗杭州建設(shè)戰(zhàn)略研究、衢州“兩山”示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃的探索。

“美麗杭州”建設(shè)戰(zhàn)略研究率先開(kāi)展美麗城市的戰(zhàn)略型規(guī)劃探索實(shí)踐。2013年，杭州市委市政府為貫徹黨的十八大精神，提出建設(shè)“美麗杭州”。由此，《“美麗杭州”建設(shè)戰(zhàn)略研究》正式編制，同時(shí)形成了《美麗杭州建設(shè)實(shí)施綱要（2013—2020年）》及《美麗杭州建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃（2013—2015年）》。通過(guò)杭州個(gè)案研究，探索美麗杭州建設(shè)對(duì)美麗城市、美麗中國(guó)建設(shè)的樣本意義，由地方上升具全國(guó)層面意義研究，在全國(guó)和全省尚屬首次。該規(guī)劃有以下4個(gè)方面的創(chuàng)新：①理論探索創(chuàng)新。系統(tǒng)研究了美麗城市（城鄉(xiāng)、區(qū)域）概念的內(nèi)涵與外延，構(gòu)建了美麗城市（城鄉(xiāng)、區(qū)域）建設(shè)的理論體系，具體形成了美麗杭州的目標(biāo)定位、戰(zhàn)略任務(wù)、建設(shè)路徑，為美麗中國(guó)的內(nèi)涵目標(biāo)、建設(shè)路徑、制度設(shè)計(jì)，進(jìn)行了前瞻性的理論探索，具有重要的樣本意義。②實(shí)踐指導(dǎo)創(chuàng)新。提出了美麗杭州建設(shè)的總體要求、重點(diǎn)舉措和保障機(jī)制，特別是明確了美麗杭州建設(shè)近期（到2015年）、中期（到2020年）、遠(yuǎn)期（到2030年）的階段步驟和具體任務(wù)，提出了 “九大行動(dòng)”計(jì)劃，為美麗杭州建設(shè)提供了路線圖、責(zé)任制、操作表，具有鮮明的路徑指導(dǎo)性。③示范借鑒創(chuàng)新。美麗杭州建設(shè)研究與實(shí)踐的先行先試，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城鄉(xiāng)兼?zhèn)?、處于發(fā)展轉(zhuǎn)型階段的大城市如何加快轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展提供路徑啟示和經(jīng)驗(yàn)借鑒。④社會(huì)參與機(jī)制創(chuàng)新。設(shè)計(jì)了“美麗杭州”推進(jìn)載體，圍繞發(fā)現(xiàn)美、推廣美、共建美、提升美，組織專(zhuān)家、企業(yè)、媒體、市民等社會(huì)各界，通過(guò)推薦、討論、點(diǎn)評(píng)、體驗(yàn)、發(fā)布，總結(jié)典型案例、展示美麗樣本、推廣美麗理念、主動(dòng)建設(shè)實(shí)踐，推動(dòng)各行各業(yè)、各個(gè)層面、各類(lèi)群體的積極參與，在全社會(huì)形成了共建共享美麗杭州的濃厚氛圍和良好機(jī)制。

“綠水青山就是金山銀山”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩山”理念）是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要組成部分?！皟缮健崩砟畎l(fā)源于浙江，實(shí)踐在浙江，深刻揭示了發(fā)展與保護(hù)的本質(zhì)關(guān)系，更新了關(guān)于自然資源的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，是發(fā)展理念和方式的深刻轉(zhuǎn)變，也是執(zhí)政理念和方式的深刻轉(zhuǎn)變。2017年，衢州市第七次黨代會(huì)提出要堅(jiān)定不移走“綠水青山就是金山銀山”綠色發(fā)展道路，奮力推進(jìn)“綠水青山就是金山銀山”的衢州實(shí)踐。為此，編制《浙江（衢州）“兩山”實(shí)踐示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃》[21]。該規(guī)劃的總體考慮是：深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，以習(xí)近平總書(shū)記對(duì)生態(tài)文明頂層設(shè)計(jì)和制度體系設(shè)計(jì)作為《規(guī)劃》的主線，從發(fā)展方式、治理體系、思維觀念等作為切入點(diǎn)，主要建立五個(gè)體系，即建立健全以生態(tài)價(jià)值觀念為準(zhǔn)則的生態(tài)文化體系，以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心的目標(biāo)責(zé)任體系，以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系，以生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有效防控為重點(diǎn)的生態(tài)安全體系。通過(guò)五個(gè)體系的建立，建立“綠水青山”與“金山銀山”的轉(zhuǎn)化平臺(tái)，打通轉(zhuǎn)化通道。建設(shè)五美五區(qū)，即以生態(tài)美建設(shè)，打造浙江生態(tài)屏障保護(hù)區(qū)；以生產(chǎn)美建設(shè)，打造“兩山”轉(zhuǎn)化樣板區(qū)；以生活美建設(shè)，打造幸福民生體驗(yàn)區(qū)；以人文美建設(shè)，打造綠色風(fēng)尚示范區(qū)；以制度美建設(shè)，打造全國(guó)生態(tài)文明改革綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)，實(shí)現(xiàn)衢州生態(tài)美、生產(chǎn)美、生活美、人文美、制度美。

2.2 目標(biāo)型規(guī)劃

目標(biāo)型生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是為保護(hù)和改善環(huán)境，促進(jìn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，在一定時(shí)期內(nèi)國(guó)家或地方政府及有關(guān)行政主管部門(mén)，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)與措施所做出的安排。目標(biāo)型規(guī)劃是國(guó)家和省級(jí)主要的生態(tài)環(huán)保規(guī)劃類(lèi)型，以五年綜合規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、各專(zhuān)項(xiàng)為支撐，是我國(guó)生態(tài)環(huán)境政策措施落實(shí)的主要手段。其中，五年規(guī)劃是指以五年為周期的針對(duì)大氣、水、生態(tài)、固廢、土壤、核與輻射安全等要素或領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，是環(huán)境保護(hù)規(guī)劃體系的重要支撐。

目標(biāo)型生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃管理與實(shí)施中，堅(jiān)持“綜合規(guī)劃為總體，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃為支撐”的原則，“各司其責(zé)、相輔相存”的工作思路，使綜合規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃形成分工明確的有機(jī)整體。專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃在規(guī)劃體系搭建后，與綜合規(guī)劃同步推進(jìn)，綜合規(guī)劃管平衡和方向，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃管重點(diǎn)和具體化；在規(guī)劃任務(wù)編制上，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃主要解決目標(biāo)的細(xì)化、內(nèi)容的深化、要求的實(shí)化、措施的強(qiáng)化，強(qiáng)化實(shí)施重大工程對(duì)規(guī)劃實(shí)施的作用，以工程促工作，以項(xiàng)目帶效益。

自“八五”時(shí)期開(kāi)始，國(guó)家環(huán)境規(guī)劃體系逐漸完善，至今國(guó)家層面編制了百余項(xiàng)規(guī)劃，綜合規(guī)劃與專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃形成了“錯(cuò)位發(fā)展、各司其責(zé)、相輔相存”的格局?！鞍宋濉逼陂g，國(guó)家環(huán)境保護(hù)局在印發(fā)《國(guó)家環(huán)境保護(hù)十年規(guī)劃 和“八五”計(jì)劃綱要》和《中國(guó)環(huán)境保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃（1991—2000）》的同時(shí)，還印發(fā)了《全國(guó)城市環(huán)境綜合整治十年規(guī)劃和“八五”計(jì)劃》等5項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)環(huán)保規(guī)劃?！熬盼濉逼陂g，國(guó)家印發(fā)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃超過(guò)8項(xiàng)，“三河三湖”污染防治規(guī)劃作為重要的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后印發(fā)?！笆濉逼陂g，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的領(lǐng)域進(jìn)一步拓展，渤海、三峽庫(kù)區(qū)、“兩控區(qū)”等一批重要區(qū)域性污染防治計(jì)劃被納入國(guó)家環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃體系，2003年“非典”事件之后，國(guó)家及時(shí)印發(fā)了《全國(guó)危險(xiǎn)廢物和醫(yī)療廢物處置設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》。“十一五”期間，國(guó)家印發(fā)的環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃超過(guò)34項(xiàng)，領(lǐng)域進(jìn)一步拓展，丹江口庫(kù)區(qū)及上游地區(qū)水污染防治規(guī)劃、生態(tài)、農(nóng)村、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生物多樣性保護(hù)等規(guī)劃納入專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃體系。“十二五”期間，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃體系進(jìn)一步完善，在國(guó)務(wù)院印發(fā)的五年專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中，環(huán)保領(lǐng)域占到10%?！笆濉逼陂g，國(guó)務(wù)院對(duì)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行了精簡(jiǎn)，但生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃仍然保持在20項(xiàng)左右（表1），尤其是十三五生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、“三個(gè)十條”、“十三五”節(jié)能減排綜合性工作方案由國(guó)務(wù)院印發(fā)，充分反映了黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的高度重視。

表1 “十三五”期間環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃與專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃

2.3 空間型規(guī)劃

生態(tài)環(huán)境保護(hù)空間規(guī)劃是把握生態(tài)環(huán)境的空間結(jié)構(gòu)、過(guò)程與功能特點(diǎn)，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、要求與任務(wù)舉措落實(shí)到空間上的規(guī)劃。推進(jìn)空間規(guī)劃“多規(guī)合一”是黨的十八屆三中全會(huì)明確的重要改革任務(wù)，生態(tài)環(huán)境是空間規(guī)劃“多規(guī)合一”的重要基礎(chǔ)。近年來(lái)，環(huán)境保護(hù)部門(mén)以生態(tài)保護(hù)紅線為重要手段，積極參與“多規(guī)合一”進(jìn)程，生態(tài)環(huán)境部在推動(dòng)環(huán)境功能區(qū)劃確定、生態(tài)保護(hù)紅線劃定、資源環(huán)境承載力預(yù)警、環(huán)境網(wǎng)格化管理探索等方面取得了一系列成果，尤其在地市層面推進(jìn)力度大，初步探索了生態(tài)環(huán)境保護(hù)空間管控、底線管控的技術(shù)方法和管理思路，積累了較多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》（國(guó)發(fā)〔2011〕42號(hào)）、《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（國(guó)發(fā)〔2013〕37號(hào)）開(kāi)展城市環(huán)境總體規(guī)劃編制試點(diǎn)的要求，環(huán)境保護(hù)部分三批啟動(dòng)了28個(gè)城市環(huán)境總體規(guī)劃編制試點(diǎn)。城市環(huán)境總體規(guī)劃經(jīng)過(guò)5年的實(shí)踐與探索，技術(shù)方法和規(guī)劃框架體系逐步形成。

（1）城市環(huán)境總體規(guī)劃試點(diǎn)內(nèi)容探索和技術(shù)創(chuàng)新成效

規(guī)劃內(nèi)容上，理順了空間、摸清了承載，城市環(huán)境保護(hù)的約束性要求逐漸被系統(tǒng)化提出。宜昌、廣州等城市探索建立了一套“環(huán)境功能定位—環(huán)境資源承載調(diào)控—環(huán)境空間管控—環(huán)境質(zhì)量改善—環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分區(qū)管控”的技術(shù)方法和規(guī)劃框架體系，統(tǒng)籌相關(guān)生態(tài)環(huán)境空間管控要求，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，保護(hù)城市內(nèi)部生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)與重要區(qū)不受侵占，留出城市通風(fēng)廊道、清水通道等生態(tài)用地，為城市發(fā)展邊界的界定、產(chǎn)業(yè)空間合理布局、生態(tài)安全系統(tǒng)維護(hù)等提供環(huán)境空間指引。

技術(shù)思路上，探索了全要素、全域化、系統(tǒng)性的生態(tài)環(huán)境空間保護(hù)思路，實(shí)施生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性保護(hù)。環(huán)境總體規(guī)劃的管控體系，在生態(tài)保護(hù)紅線的基礎(chǔ)上，擴(kuò)展延伸為涵蓋大氣、水、近岸海域等要素、領(lǐng)域，對(duì)全域的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)實(shí)施分級(jí)、分類(lèi)、分區(qū)管理的空間管控體系。突破了大氣、水的網(wǎng)格化分析與管控技術(shù)，探索了環(huán)境保護(hù)的精細(xì)化管理途徑。部分試點(diǎn)城市在環(huán)境總體規(guī)劃編制過(guò)程中，探索以大氣公里網(wǎng)格、精細(xì)水控制單元、土地利用斑塊作為基礎(chǔ)的環(huán)境空間評(píng)價(jià)管理尺度，開(kāi)展基于環(huán)境重要性、敏感性、脆弱性的環(huán)境系統(tǒng)功能解析，以及環(huán)境承載力和環(huán)境質(zhì)量改善路徑的分析，為環(huán)境精細(xì)化、清單式管理奠定基礎(chǔ)。

數(shù)據(jù)平臺(tái)上，整合建立基于大比例尺的環(huán)境信息空間信息數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的空間關(guān)聯(lián)。廣州、福州、威海、長(zhǎng)吉產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)等城市（區(qū)），采用GIS空間信息技術(shù)，建立全域1:100 000基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫(kù)，部分區(qū)域1:10 000乃至1:5 000地理信息數(shù)據(jù)庫(kù)[22]。

（2）城市環(huán)境總體規(guī)劃試點(diǎn)應(yīng)用管理成效

規(guī)劃實(shí)施上，開(kāi)發(fā)環(huán)境總規(guī)實(shí)施管理信息平臺(tái)，推動(dòng)環(huán)評(píng)審批簡(jiǎn)化及公共監(jiān)督實(shí)施。宜昌、廣州、威海等城市開(kāi)發(fā)環(huán)境總規(guī)實(shí)施管理信息平臺(tái)，集成污染源、監(jiān)測(cè)點(diǎn)、工業(yè)企業(yè)等環(huán)境基礎(chǔ)信息，以及生態(tài)保護(hù)紅線、大氣、水環(huán)境管控分區(qū)等方案成果，構(gòu)建信息系統(tǒng)平臺(tái)，將生態(tài)紅線、水和大氣的空間管束要求落實(shí)到各個(gè)部門(mén)、區(qū)縣，實(shí)現(xiàn)管控內(nèi)容與管控要求的精細(xì)化落地，并集成為電腦版軟件及手機(jī)版APP，面向其他部門(mén)和公眾公開(kāi)，作為綜合決策、規(guī)劃會(huì)商、環(huán)評(píng)審批、項(xiàng)目選址等的基礎(chǔ)依據(jù)[23]。

規(guī)劃銜接上，集成環(huán)境保護(hù)約束性?xún)?nèi)容，搭建環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)參與“多規(guī)合一”的對(duì)接平臺(tái)。宜昌、廣州、青島、大連等城市意識(shí)到，與規(guī)劃和國(guó)土部門(mén)相比，環(huán)保管理制度與基礎(chǔ)信息碎片化、空間不落地極大地阻礙了環(huán)境參與宏觀決策、參與“多規(guī)合一”。因此在規(guī)劃編制中，逐步形成共識(shí)，將生態(tài)環(huán)境的功能分區(qū)、保護(hù)區(qū)分布、控制單元、污染源分布、監(jiān)測(cè)斷面點(diǎn)位、工業(yè)園區(qū)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源、重要受體等基礎(chǔ)信息逐步集成到環(huán)境總規(guī)的數(shù)據(jù)平臺(tái)，支撐規(guī)劃科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線和環(huán)境空間管控區(qū)，制定針對(duì)性和差異性的管控對(duì)策。在參與“多規(guī)合一”時(shí)，進(jìn)一步將各生態(tài)保護(hù)紅線斑塊、各水氣管控單元的環(huán)境狀況與環(huán)境管控要求明確提出來(lái)，供城市布局、資源開(kāi)發(fā)和項(xiàng)目建設(shè)遵循參考。

2.4 創(chuàng)建型規(guī)劃

2.4.1 國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市創(chuàng)建規(guī)劃

國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城是根據(jù)《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)》而提出的。自1997年起，在全國(guó)開(kāi)展了創(chuàng)建國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市活動(dòng)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)創(chuàng)模），目的就是要“建成若干個(gè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、環(huán)境清潔優(yōu)美、生態(tài)良性循環(huán)的示范城市”，樹(shù)立一批經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的城市典范，探索城市實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的有效途徑。

創(chuàng)模將制定規(guī)劃放在了十分重要的位置。原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局制定了《國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市規(guī)劃編制綱要》，指導(dǎo)各個(gè)城市開(kāi)展創(chuàng)模規(guī)劃編制。創(chuàng)模規(guī)劃是指導(dǎo)城市人民政府有效開(kāi)展創(chuàng)模工作的總體部署和城市開(kāi)展各項(xiàng)創(chuàng)建工作的依據(jù)，同時(shí)也是國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局對(duì)模范城市進(jìn)行考核和復(fù)查的重要依據(jù)。到2012年，有87個(gè)城市創(chuàng)建了環(huán)保模范城市，國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市（區(qū)）已成為當(dāng)今我國(guó)城市（區(qū)）環(huán)境保護(hù)的最高榮譽(yù)，被稱(chēng)為當(dāng)今含金量最高的一張“城市名片”，獲此榮譽(yù)的城市（區(qū)）都因此獲得了一筆巨大的“無(wú)形資產(chǎn)”。

創(chuàng)模規(guī)劃有三點(diǎn)突破：一是由地方政府牽頭，相關(guān)部門(mén)參加，共同制定，創(chuàng)模規(guī)劃的主體是政府，而不是環(huán)保部門(mén)。二是創(chuàng)模規(guī)劃是在環(huán)境保護(hù)的原則下制定的，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要在環(huán)境容量允許的情況下，在環(huán)境質(zhì)量全面達(dá)標(biāo)的情況下來(lái)完成。三是創(chuàng)模規(guī)劃制定出來(lái)強(qiáng)調(diào)實(shí)施，創(chuàng)模工作在指標(biāo)、考核、程序等方面都有著具體和明確的要求，政府對(duì)創(chuàng)模又提出了時(shí)限，所以創(chuàng)模規(guī)劃操作要求很強(qiáng)。

2.4.2 生態(tài)?。ㄊ?、縣）創(chuàng)建規(guī)劃

生態(tài)?。ㄊ?、縣）創(chuàng)建（簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)家生態(tài)市（縣）創(chuàng)建）是由環(huán)境部門(mén)主導(dǎo)開(kāi)展的一種生態(tài)城市創(chuàng)建類(lèi)型。2000年，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局啟動(dòng)了生態(tài)省、市、縣建設(shè)，2003年首次制定了《生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設(shè)指標(biāo)（試行）》，并在全國(guó)范圍內(nèi)推行。2013年，為大力推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略，生態(tài)市（縣）更名為生態(tài)文明建設(shè)示范市（縣），指標(biāo)體系也做了相應(yīng)修改。生態(tài)市（縣）創(chuàng)建工作以地方政府為主體，國(guó)家制定創(chuàng)建指標(biāo)體系。對(duì)于創(chuàng)建工作在全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮示范引領(lǐng)作用、達(dá)到相應(yīng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)并通過(guò)考核驗(yàn)收的市、縣，環(huán)境保護(hù)部按程序授予國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范市（縣）稱(chēng)號(hào)。環(huán)境保護(hù)部2013年5月公布的“國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)示范區(qū)指標(biāo)”（試行）。該指標(biāo)體系大致延續(xù)了之前頒布的生態(tài)示范區(qū)（生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省）評(píng)估體系構(gòu)架，并劃分為生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)人居、生態(tài)制度、生態(tài)文化等5個(gè)子系統(tǒng)，以及29個(gè)（生態(tài)文明縣）或30個(gè)（生態(tài)文明市）具體評(píng)估指標(biāo)。2018年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范縣、市指標(biāo)（修訂）》，分為生態(tài)制度、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)空間、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)生活、生態(tài)文化共計(jì)10個(gè)領(lǐng)域41項(xiàng)指標(biāo)，作為生態(tài)示范創(chuàng)建的基本依據(jù)。

為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的決策部署，鼓勵(lì)和指導(dǎo)各地以國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)為載體，以市、縣為重點(diǎn)，全面踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，積極推進(jìn)綠色發(fā)展，不斷提升區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)水平，環(huán)境保護(hù)部制定了《國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)管理規(guī)程（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理規(guī)程》）和《國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范縣、市指標(biāo)（試行）》?！豆芾硪?guī)程》將規(guī)劃作為首要要求提出，開(kāi)展國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)創(chuàng)建的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)創(chuàng)建地區(qū)）人民政府，應(yīng)當(dāng)參照規(guī)劃編制指南，組織編制國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱(chēng)規(guī)劃），鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)實(shí)際情況也可編制建設(shè)方案。

近年來(lái)，生態(tài)省、市、縣創(chuàng)建深入推進(jìn)。截至目前，全國(guó)已有海南、吉林、黑龍江、福建、浙江、山東、安徽、江蘇、河北、廣西、四川、遼寧、天津、山西、河南、湖北等16個(gè)省份開(kāi)展了生態(tài)省建設(shè)，1 000多個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展生態(tài)文明示范創(chuàng)建，129個(gè)市（縣）成功創(chuàng)建國(guó)家生態(tài)市（縣），40個(gè)市（縣）成功創(chuàng)建國(guó)家生態(tài)文明示范市（縣），同時(shí)還有84個(gè)城市（城區(qū)）達(dá)到國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，4 596個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到國(guó)家級(jí)生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)。

2.5 環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃

《環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定，“未達(dá)到國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)區(qū)域、流域的有關(guān)地方人民政府，應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并采取措施按期達(dá)標(biāo)”?！丁笆濉鄙鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》指出，“未達(dá)標(biāo)的城市，應(yīng)確定達(dá)標(biāo)期限，向社會(huì)公布，并制定實(shí)施限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，明確達(dá)標(biāo)時(shí)間表、路線圖和重點(diǎn)任務(wù)”?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》中明確，“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)地區(qū)的市、縣級(jí)政府，要于2018年年底前制定實(shí)施限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，向上級(jí)政府備案并向社會(huì)公開(kāi)”。由此可見(jiàn)，達(dá)標(biāo)規(guī)劃是執(zhí)行環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、切實(shí)落實(shí)地方政府環(huán)境責(zé)任的基本手段。目前，我國(guó)達(dá)標(biāo)規(guī)劃主要分為大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃和不達(dá)標(biāo)水體限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃。

2.5.1 大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃

我國(guó)《大氣污染防治法》：“未達(dá)到國(guó)家大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)城市的人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)編制大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，采取措施，按照國(guó)務(wù)院或者省級(jí)人民政府規(guī)定的期限達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”。大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃是指在規(guī)定期限保障空氣質(zhì)量滿(mǎn)足《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》要求，而依法制定的具有確定性目標(biāo)、權(quán)威性、優(yōu)化性行動(dòng)方案。達(dá)標(biāo)規(guī)劃是以空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)為管理目標(biāo)，應(yīng)用科學(xué)手段開(kāi)展城市空氣質(zhì)量管理，設(shè)計(jì)并評(píng)估空氣質(zhì)量改善措施以實(shí)現(xiàn)持續(xù)達(dá)標(biāo)的一個(gè)規(guī)劃管理模式。通過(guò)達(dá)標(biāo)規(guī)劃，可以使空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)作為一個(gè)明確的長(zhǎng)期限制指標(biāo)，對(duì)城市的能源發(fā)展、交通發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局做出前置約束，使城市更加認(rèn)識(shí)到源頭治理、結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要性，使城市空氣質(zhì)量得到持續(xù)改善。目前，四川、浙江等省已經(jīng)開(kāi)展大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃制定工作。

2.5.2 不達(dá)標(biāo)水體限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃

《水十條》明確規(guī)定，未達(dá)到水質(zhì)目標(biāo)要求的地區(qū)要制定達(dá)標(biāo)方案，將治污任務(wù)逐一落實(shí)到匯水范圍內(nèi)的排污單位，明確防治措施及達(dá)標(biāo)時(shí)限，方案報(bào)上一級(jí)人民政府備案，自2016年起定期向社會(huì)公布。2016年，印發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈水體達(dá)標(biāo)方案編制技術(shù)指南〉的函》（環(huán)辦污防函〔2016〕563號(hào)）。2016年，以部公告形式發(fā)布了“十三五”期間水質(zhì)需改善和水質(zhì)需保持控制單元相關(guān)信息（環(huán)境保護(hù)部公告 2016年第44號(hào)、第54號(hào)），其中水質(zhì)需改善343個(gè)，水質(zhì)需保持1 441個(gè)?！端廴痉乐畏ā?017年第二次修正時(shí)，進(jìn)一步落實(shí)地方政府實(shí)施水污染防治規(guī)劃的責(zé)任，要求有關(guān)市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)“按照水污染防治規(guī)劃確定的水環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的要求，制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃”“將限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃報(bào)上一級(jí)人民政府備案，并向社會(huì)公開(kāi)”“每年在向本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況時(shí)，應(yīng)當(dāng)報(bào)告水環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃執(zhí)行情況，并向社會(huì)公開(kāi)”。根據(jù)《水污染防治法釋義》，限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃實(shí)際上相當(dāng)于限期達(dá)標(biāo)方案，主要是細(xì)化、落實(shí)水污染防治規(guī)劃。限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃的方案、措施、任務(wù)等應(yīng)當(dāng)明確、具體、詳細(xì)、操作性強(qiáng)，確保通過(guò)限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃的實(shí)施能夠?qū)崿F(xiàn)水污染防治規(guī)劃確定的目標(biāo)。截至2017年，343個(gè)不達(dá)標(biāo)控制單元中均已完成達(dá)標(biāo)方案編制，并有序開(kāi)展水污染防治工程項(xiàng)目建設(shè)，但未向社會(huì)公布達(dá)標(biāo)期限。

2.6 污染防治行動(dòng)計(jì)劃

在我國(guó)，行動(dòng)計(jì)劃的概念主要被應(yīng)用在處理特定領(lǐng)域問(wèn)題，如《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》以及各省制定的三大污染防治行動(dòng)計(jì)劃。十八大以來(lái)，黨中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)三大污染防治行動(dòng)計(jì)劃，堅(jiān)決向污染宣戰(zhàn)，提高了規(guī)劃的層級(jí)，強(qiáng)化了規(guī)劃的實(shí)施性，促進(jìn)了規(guī)劃執(zhí)行，在管理思路、管理手段、考核機(jī)制等方面具有重大突破。

從已有行動(dòng)計(jì)劃來(lái)看，其編制具有如下3個(gè)特點(diǎn)：

一是與戰(zhàn)略型、目標(biāo)型規(guī)劃結(jié)合編制?！洞髿馕廴痉乐涡袆?dòng)計(jì)劃》提出到2017年，全國(guó)空氣質(zhì)量總體改善，力爭(zhēng)再用五年或更長(zhǎng)時(shí)間，實(shí)現(xiàn)全國(guó)空氣質(zhì)量明顯改善?！端廴痉乐涡袆?dòng)計(jì)劃》提出到2020年全國(guó)水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善，到2030年水環(huán)境質(zhì)量總體改善。《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出到2020年土壤環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定。《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》統(tǒng)籌三個(gè)“十條”，確立到2020年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的總目標(biāo)，這一目標(biāo)定位綜合了三個(gè)“十條”的基本要求，標(biāo)志著環(huán)境保護(hù)進(jìn)入轉(zhuǎn)折發(fā)展新階段。

二是針對(duì)政府事權(quán)，由政府主導(dǎo)實(shí)施。行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施主體一般是本級(jí)和下級(jí)政府，是在規(guī)劃目標(biāo)指引下、在政府事權(quán)范圍內(nèi)對(duì)政府近期要采取的行動(dòng)的安排。例如，三大污染防治“行動(dòng)計(jì)劃”都明確了每一個(gè)行動(dòng)由哪級(jí)政府或者政府部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施，以及負(fù)責(zé)的具體內(nèi)容，國(guó)家與省級(jí)政府、省級(jí)與市級(jí)政府均簽訂了目標(biāo)責(zé)任書(shū)。這樣既便于操作，也便于考核。

三是具體行動(dòng)任務(wù)的選擇體現(xiàn)針對(duì)性、可操作性和時(shí)效性的原則。針對(duì)性指應(yīng)當(dāng)是針對(duì)目前迫切需要解決的主要問(wèn)題和突出重點(diǎn)區(qū)域，《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》確定了京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域，《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》以七大流域?yàn)橹攸c(diǎn)，《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》明確了農(nóng)用地、建設(shè)用地污染防治目標(biāo)?？刹僮餍砸笤谀壳爸贫拳h(huán)境下行動(dòng)計(jì)劃可操作實(shí)施。時(shí)效性指應(yīng)當(dāng)是近期可以見(jiàn)效的行動(dòng)。從已有的行動(dòng)計(jì)劃來(lái)看，基本都遵循了這些原則。

3 中國(guó)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃發(fā)展趨勢(shì)與建議

3.1 發(fā)展趨勢(shì)展望

3.1.1 美麗中國(guó)建設(shè)為環(huán)境規(guī)劃確立了新的時(shí)代坐標(biāo)

十九大報(bào)告描繪了新時(shí)代我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的宏偉藍(lán)圖和實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)的戰(zhàn)略路徑，到2020年，堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)；到2035年，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國(guó)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)；到本世紀(jì)中葉，把我國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。新形勢(shì)、新目標(biāo)、新要求，要以此重新審視、調(diào)整中國(guó)環(huán)境宏觀戰(zhàn)略路線圖。

當(dāng)前，解決人民溫飽和人民生活總體上達(dá)到小康水平這兩個(gè)目標(biāo)已經(jīng)提前實(shí)現(xiàn)。黨中央明確提出了“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，黨的十九大將“兩個(gè)一百年”實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的30年進(jìn)行劃分，提出了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家過(guò)程中兩個(gè)階段的戰(zhàn)略安排，第一個(gè)階段從2020年到2035年，要基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化；第二個(gè)階段從2035年到本世紀(jì)中葉，要把我國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。這意味著，將原來(lái)提出的“三步走戰(zhàn)略”的第三步即基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，將提前15年實(shí)現(xiàn)。這是在綜合考慮我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的良好基礎(chǔ)與發(fā)展勢(shì)頭下做出的戰(zhàn)略安排。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃在研究和編制過(guò)程中需要明確，在2035年階段目標(biāo)中明確提出了“生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國(guó)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)”的目標(biāo)，是反映了發(fā)展需求、響應(yīng)了社會(huì)期待的重要內(nèi)容，是新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的總體目標(biāo)，也是指導(dǎo)“十四五”及更長(zhǎng)時(shí)期的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的新的“歷史坐標(biāo)”。

3.1.2 體制改革為生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃確立了新的邊界

2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將環(huán)境保護(hù)部職責(zé)與國(guó)家發(fā)展改革委等5部委的生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)職能進(jìn)行整合，組建為生態(tài)環(huán)境部，統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類(lèi)污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé)。由于管理體系不盡相同，需要磨合、歸并、整合在生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一的政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和管理制度下。一方面，實(shí)現(xiàn)部?jī)?nèi)跨要素、跨領(lǐng)域的綜合決策；另一方面，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部參與宏觀頂層設(shè)計(jì)、創(chuàng)新環(huán)境政策、提出國(guó)家發(fā)展與環(huán)境協(xié)調(diào)對(duì)策。同時(shí)，盡管將對(duì)生態(tài)和城鄉(xiāng)各種污染物排放強(qiáng)調(diào)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管整合到生態(tài)環(huán)境部，但生態(tài)修復(fù)的內(nèi)容屬自然資源部管理，仍存在生態(tài)環(huán)境保護(hù)不統(tǒng)一的情況，特別是自然資源使用與開(kāi)發(fā)過(guò)程中的生態(tài)監(jiān)管、生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管等工作。

縮短機(jī)構(gòu)改革磨合期需要先從規(guī)劃與技術(shù)層面作為切入點(diǎn)來(lái)突破。與環(huán)境保護(hù)部的整合職能中，一部分交叉較少，如氣候變化和碳減排、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)（不包含近岸海域）等職能；另一部分交叉較多，不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一時(shí)有存在，如水功能區(qū)劃、地下水污染防治、流域水污染防治、排污口管理、近岸海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職能，甚至存在“各說(shuō)各話”“兩張皮”的問(wèn)題。應(yīng)首先解決規(guī)劃范圍、治理目標(biāo)、路徑、監(jiān)測(cè)方法與手段、上下銜接管理方式等“技術(shù)底盤(pán)”的對(duì)接，在技術(shù)層面進(jìn)行制度、管理體系的整合與統(tǒng)一，再延伸至管理體系與制度的重構(gòu)。

3.1.3 構(gòu)建生態(tài)文明體系為生態(tài)環(huán)境規(guī)劃提出了更高要求

在2018年5月18日召開(kāi)的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記明確提出，要加快構(gòu)建生態(tài)文明體系，加快建立健全以生態(tài)價(jià)值觀念為準(zhǔn)則的生態(tài)文化體系，以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心的目標(biāo)責(zé)任體系，以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系，以生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有效防控為重點(diǎn)的生態(tài)安全體系。這系統(tǒng)界定了生態(tài)文明體系的基本框架，為加快構(gòu)建生態(tài)文明指明了努力方向，也是新時(shí)期生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的重要遵循。

3.2 未來(lái)發(fā)展展望與建議

以系統(tǒng)謀劃生態(tài)環(huán)境保護(hù)頂層戰(zhàn)略為目標(biāo)，以環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制和實(shí)施為抓手，做強(qiáng)做大綜合規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃研究、編制、實(shí)施、評(píng)估、考核、督查的全鏈條管理，重構(gòu)新型生態(tài)環(huán)境規(guī)劃體系，建立國(guó)家—省—市縣三級(jí)規(guī)劃管理制度體系。

3.2.1 以生態(tài)環(huán)境規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，統(tǒng)籌建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)制度

習(xí)近平總書(shū)記在政治局第41次集體學(xué)習(xí)時(shí)發(fā)表重要講話，要求全方位、全地域、全過(guò)程開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)，加快形成有利于資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。要求未來(lái)一段時(shí)期生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，要放在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的全過(guò)程、生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)的全過(guò)程、生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌保護(hù)治理的全過(guò)程中謀劃。生態(tài)文明體制改革還在深入推進(jìn)，相關(guān)體制機(jī)制與政策改革還在不斷完善，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃應(yīng)充分發(fā)揮制度統(tǒng)領(lǐng)的作用，通過(guò)規(guī)劃推進(jìn)改革，通過(guò)改革促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施，在實(shí)踐中完善制度政策。

對(duì)于縮短改革中的磨合期，亟需有一個(gè)抓手和對(duì)話平臺(tái)來(lái)進(jìn)行銜接，發(fā)揮規(guī)劃的抓手作用和平臺(tái)作用。在不涉及職能分工的情況下，強(qiáng)化綜合規(guī)劃的統(tǒng)籌作用，將存在交叉領(lǐng)域的工作統(tǒng)籌安排，以規(guī)劃實(shí)施帶動(dòng)工作的開(kāi)展，有效降低生態(tài)環(huán)保工作中各部門(mén)的協(xié)調(diào)成本與時(shí)間成本。建議首先開(kāi)展規(guī)劃范圍、治理目標(biāo)、路徑、監(jiān)測(cè)方法與手段、上下銜接管理方式等“技術(shù)底盤(pán)”的對(duì)接，在技術(shù)層面進(jìn)行制度、管理體系的整合與統(tǒng)一，再延伸至管理體系與制度的重構(gòu)，利用好開(kāi)展“十四五”規(guī)劃的戰(zhàn)略研究的契機(jī)，以綜合規(guī)劃強(qiáng)化綜合統(tǒng)籌作用。

3.2.2 以縱向橫向發(fā)展為尺度，系統(tǒng)構(gòu)建我國(guó)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃體系

生態(tài)環(huán)境保護(hù)的系統(tǒng)性、整體性特點(diǎn)，決定了生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要橫向到邊、縱向到底，機(jī)構(gòu)改革，賦予生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)統(tǒng)籌全地域生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理監(jiān)督的職能，未來(lái)，規(guī)劃體系要按照橫向到邊、縱向到底，縱橫結(jié)合兩個(gè)維度進(jìn)行設(shè)計(jì)。橫向上，生態(tài)環(huán)境規(guī)劃應(yīng)覆蓋所有生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，覆蓋陸地和海洋，覆蓋山水林田湖草，覆蓋城鄉(xiāng)，覆蓋所有的排污主體和排污過(guò)程，覆蓋所有環(huán)境介質(zhì)，覆蓋所有的污染物類(lèi)型，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌保護(hù)、統(tǒng)籌治理、統(tǒng)籌監(jiān)督?？v向上，改變以往環(huán)境規(guī)劃頭重腳輕的局面，建立國(guó)家—省—市縣三個(gè)層級(jí)的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃體系，國(guó)家規(guī)劃做好頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌制定總體戰(zhàn)略、領(lǐng)域和區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、重大任務(wù)、政策措施體系與重大工程項(xiàng)目。省級(jí)規(guī)劃落實(shí)國(guó)家要求、明確區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)安排。市縣級(jí)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃以具體實(shí)施為主要目標(biāo)。明確規(guī)劃編制、實(shí)施央地關(guān)系，強(qiáng)化國(guó)家對(duì)省級(jí)規(guī)劃的指導(dǎo)和備案。

3.2.3 以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境規(guī)劃落地實(shí)施

全國(guó)國(guó)土空間生態(tài)環(huán)境差異懸殊，具有天然的區(qū)域性、流域性特征。生態(tài)環(huán)境規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)化區(qū)域和空間屬性，系統(tǒng)確定全國(guó)和重點(diǎn)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)框架，確定分區(qū)域、分領(lǐng)域、分類(lèi)型的生態(tài)環(huán)境屬性、突出生態(tài)環(huán)境與分階段目標(biāo)與戰(zhàn)略任務(wù)，建立以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，以空間管控為抓手，強(qiáng)化分區(qū)域、分流域、分階段實(shí)施的規(guī)劃體系，形成生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的全國(guó)戰(zhàn)略框架和重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)流域、重點(diǎn)領(lǐng)域、重大政策相結(jié)合的規(guī)劃體系。水污染防治規(guī)劃已經(jīng)初步形成了以七大重點(diǎn)流域、1784個(gè)控制單元為基礎(chǔ)的空間規(guī)劃體系；大氣環(huán)境規(guī)劃也初步形成了以“三區(qū)十群”為基礎(chǔ)的全國(guó)大氣環(huán)境規(guī)劃體系，其他要素和領(lǐng)域分區(qū)規(guī)劃體系還需要進(jìn)一步探索。

3.2.4 以全鏈條管理為方向，建立規(guī)劃全過(guò)程實(shí)施管理體系

規(guī)劃成功與否，與其制定及實(shí)施的體制、機(jī)制密切相關(guān)，一個(gè)完整的規(guī)劃應(yīng)包括從制定到實(shí)施到監(jiān)督到評(píng)估到問(wèn)責(zé)的全過(guò)程。在規(guī)劃制定上，各利益相關(guān)者都應(yīng)當(dāng)參與到環(huán)境保護(hù)規(guī)劃相關(guān)的決策中來(lái)。征求各級(jí)政府機(jī)構(gòu)、公眾、相關(guān)的污染單位對(duì)規(guī)劃的意見(jiàn)和建議。在規(guī)劃的實(shí)施上，應(yīng)當(dāng)明確實(shí)施的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)以及協(xié)作機(jī)構(gòu)，明確各部門(mén)的職責(zé)，避免職責(zé)的交叉及缺位。如在水污染防治規(guī)劃及政策制定上，生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時(shí)水利、交通、農(nóng)業(yè)等部門(mén)應(yīng)當(dāng)協(xié)作配合。規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中必須制定詳盡的計(jì)劃或行動(dòng)方案，明確目標(biāo)、時(shí)間及任務(wù)，并開(kāi)啟監(jiān)測(cè)調(diào)度評(píng)估機(jī)制，時(shí)刻掌握規(guī)劃實(shí)施進(jìn)度，及時(shí)解決實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的難點(diǎn)。在環(huán)境規(guī)劃的評(píng)估上，通過(guò)建立年度實(shí)施調(diào)度機(jī)制、評(píng)估機(jī)制、跟蹤評(píng)估機(jī)制,可實(shí)現(xiàn)對(duì)評(píng)估的全面監(jiān)控，推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施。最后要建立相應(yīng)的行政問(wèn)責(zé)制度,督促地方政府重視環(huán)境保護(hù)、重視規(guī)劃實(shí)施。

3.2.5 以技術(shù)創(chuàng)新為動(dòng)力，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境管理轉(zhuǎn)型

中國(guó)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃40年來(lái)取得了一批理論成果和一些成功的經(jīng)驗(yàn)，但離生態(tài)文明建設(shè)還有很大的差距，原因是當(dāng)前環(huán)境規(guī)劃的大多數(shù)研究成果還是集中在完成一項(xiàng)規(guī)劃所需的技術(shù)方法上，而涉及深層次的、核心層次的關(guān)于環(huán)境規(guī)劃方面的理論性研究成果，諸如概念、范疇、功能定位、約束與調(diào)控的關(guān)系等并不多。未來(lái)應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境優(yōu)化和集成等薄弱技術(shù)方法研究，結(jié)合不同領(lǐng)域的特點(diǎn)開(kāi)發(fā)出更多適用的有針對(duì)性的方法。同時(shí)，加強(qiáng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密結(jié)合的環(huán)境影響、環(huán)境效應(yīng)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析、定量評(píng)估預(yù)測(cè)等技術(shù)方法的研究。定量評(píng)估的研究方法如非線性規(guī)劃模型、系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)、面板數(shù)據(jù)等方法的應(yīng)用還相對(duì)薄弱，一些新的軟件開(kāi)發(fā)技術(shù)在分區(qū)分類(lèi)控制中有待更新，新的方法論仍是未來(lái)研究的重點(diǎn)。此外，還需與區(qū)域和空間的結(jié)合，加強(qiáng)環(huán)境規(guī)劃空間控制、分區(qū)分類(lèi)、污染減排與環(huán)境質(zhì)量改善效益評(píng)估等技術(shù)方法的研究。加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制、環(huán)境安全管理、環(huán)境基本公共服務(wù)等領(lǐng)域的研究。

3.2.6 以環(huán)境規(guī)劃院所建設(shè)為核心，全面提升環(huán)境規(guī)劃現(xiàn)代化能力

我國(guó)環(huán)境規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)隊(duì)伍薄弱，各省（自治區(qū)、直轄市）設(shè)立環(huán)境規(guī)劃院的屈指可數(shù)，環(huán)境規(guī)劃所一般以本省環(huán)保系統(tǒng)科研機(jī)構(gòu)內(nèi)獨(dú)立部門(mén)形式存在。因此，應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)建設(shè)，豐富高校環(huán)境規(guī)劃理論教學(xué)，充實(shí)環(huán)境規(guī)劃編制與實(shí)踐人才隊(duì)伍。此外，我國(guó)環(huán)境規(guī)劃更多的是行政機(jī)制調(diào)控，只有建立對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起促進(jìn)提高作用的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，才能充分調(diào)動(dòng)各地編制環(huán)境規(guī)劃的主觀能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃引領(lǐng)先行作用。