余慧容，鄭 鈺，杜鵬飛

（環(huán)境模擬與污染控制國家重點聯(lián)合實驗室，清華大學環(huán)境學院，北京 100084）

隨著“一帶一路”倡議的實施與生態(tài)文明建設的不斷推進，跨境流域生態(tài)補償成為中國新時期社會經(jīng)濟發(fā)展不可回避的重要問題。中國是世界上跨境河流較多的國家之一，現(xiàn)與周邊國家主要跨境河流有40多條，涉及主要跨境流域18個（見表1）[1,2]。建立跨境流域生態(tài)補償機制已成為中國與周邊國家構(gòu)建利益、命運和責任共同體的關(guān)鍵。2015年3月國家發(fā)展改革委、外交部、商務部聯(lián)合發(fā)布《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，提出“共同打造政治互信、經(jīng)濟融合、文化包容的利益共同體、命運共同體和責任共同體”的“一帶一路”倡議；2017年5月環(huán)保部發(fā)布《“一帶一路”生態(tài)環(huán)境保護合作規(guī)劃》，強調(diào)以生態(tài)文明理念引領(lǐng)“一帶一路”建設。《國務院關(guān)于生態(tài)補償機制建設工作情況的報告》指出生態(tài)補償機制是建設生態(tài)文明的重要制度保障?，F(xiàn)階段國內(nèi)跨界流域生態(tài)補償研究與實踐尚處在起步探索階段，針對“一帶一路”倡議下的跨境生態(tài)補償問題研究匱乏[3-5]。鑒于此，本文從“一帶一路”倡議需求出發(fā)，解析構(gòu)建跨境流域生態(tài)補償機制的必要性與緊迫性，并在總結(jié)歸納跨境流域生態(tài)補償?shù)膰H經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，針對中國跨境流域生態(tài)補償所面臨的挑戰(zhàn)提出相應的政策建議，以期為相關(guān)決策制定提供參考。

1 “一帶一路”亟須構(gòu)建跨境流域生態(tài)補償

我國生態(tài)補償?shù)母拍钶^西方的生態(tài)系統(tǒng)服務付費（Payments for Ecosystem Service）具有獨特的“中國內(nèi)涵”，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而不斷發(fā)展完善：從焦距于對資源生態(tài)環(huán)境破壞者收費的外部成本內(nèi)部化方式（污染者付費）轉(zhuǎn)向重視“誰受益誰補償”的外部經(jīng)濟內(nèi)部化方式（受益者付費）[6-8]。構(gòu)建跨境流域生態(tài)補償機制，是實現(xiàn)“一帶一路”倡議目標的重要基礎(chǔ)。主要體現(xiàn)在以下方面：

1.1 化解資源環(huán)境沖突，增強政治互信

隨著“一帶一路”建設的推進，跨境流域資源利用沖突與環(huán)境問題已經(jīng)成為政治互信的主要障礙[9]。資源環(huán)境沖突被認為是引起國與國之間爭端的誘發(fā)因素，會直接影響區(qū)域安全與社會穩(wěn)定[10,11]。近年來，受到人口增長、城市化推進、氣候變化等多方面因素的影響，水資源短缺、極端氣候（干旱/洪澇）、水污染等跨境流域環(huán)境風險不斷增加，在水資源配置、流域環(huán)境治理等方面的矛盾日益凸顯，制約著中國同周邊相關(guān)國家關(guān)系的發(fā)展。特別是由于中國地處多條跨境河流的上游（見表1），受到“中國水威脅論”和“中國大壩威脅論”攻擊，進一步阻礙了中國與周邊國家之間的互信關(guān)系[12-14]。借助構(gòu)建跨境流域生態(tài)補償機制，可以協(xié)調(diào)利益相關(guān)者矛盾，促進中國同周邊相關(guān)國家的協(xié)商、信息共享，促進流域生態(tài)環(huán)境保護，為“一帶一路”建設掃清障礙，幫助消除國際輿論中的“中國水威脅論”與“中國大壩威脅論”的不良影響，增進政治互信，為利益、命運、責任共同體的構(gòu)建奠定基礎(chǔ)。

表1 中國主要跨境流域的基本特征①

1.2 協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，加快經(jīng)濟融合① 數(shù)據(jù)來源：Transboundary Freshwater Dispute Database, College of Earth, Ocean and Atmospheric Sciences, Oregon State University.

由表1可知，中國主要跨境流域所涉及的國家近20個，各個國家地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展程度各異，區(qū)域差異性特征突出。因此，協(xié)調(diào)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展，已經(jīng)成為加快經(jīng)濟融合的關(guān)鍵。不同區(qū)域間，由于地理區(qū)位、環(huán)境及資源稟賦各異，造就了各自不同的比較優(yōu)勢差異，而比較優(yōu)勢差異將直接影響各區(qū)域的發(fā)展程度[15]。構(gòu)建生態(tài)補償制度，有助于縮小因比較優(yōu)勢帶來的發(fā)展差距，使得利益主體在生態(tài)環(huán)境保護建設上所付出的經(jīng)濟代價及所犧牲的發(fā)展權(quán)能夠得到相應的補償，借此激勵生態(tài)環(huán)境保護行為，充分發(fā)揮生態(tài)效益，推動利益、命運、責任共同體建設?？梢姡瑯?gòu)建跨境流域生態(tài)補償機制，對于縮短區(qū)域發(fā)展差距，實現(xiàn)資源與資本的互補，促進中國及跨境流域內(nèi)相關(guān)國家的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展及經(jīng)濟融合都具有積極意義。

1.3 增進利益協(xié)同，提升文化包容

文化作為“一帶一路”建設的重要力量，其建設核心在于通過溝通、交流等方式，增進相互理解與接納，進而提升文化包容，促進各民族文化的共同發(fā)展與繁榮[16]。跨境流域生態(tài)補償機制的構(gòu)建，有助于提升文化包容，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是能夠為中國與跨境流域內(nèi)相關(guān)國家的溝通與交流提供平臺；二是能夠協(xié)調(diào)各方的利益訴求，增進相互理解與包容。生態(tài)補償?shù)年P(guān)鍵在于利益協(xié)調(diào)。借助構(gòu)建跨境流域生態(tài)補償機制，能夠?qū)崿F(xiàn)中國與周邊相關(guān)國家在同一平臺上進行交流協(xié)商，在綜合考慮各方利益訴求的基礎(chǔ)上尋找共同點、化解差異，實現(xiàn)各方利益協(xié)同，促進利益共同體的構(gòu)建。同時，生態(tài)補償機制的構(gòu)建有助于激發(fā)各民族文化中的生態(tài)保護意識，調(diào)動各利益方生態(tài)環(huán)境保護的積極性，展現(xiàn)命運與責任共同體特性，共同推進跨境流域的生態(tài)環(huán)境保護。

可見，構(gòu)建跨境流域生態(tài)補償機制，對于實現(xiàn)“一帶一路”倡議中的“政治互信、經(jīng)濟融合、文化包容的利益共同體、命運共同體和責任共同體”目標具有重要的現(xiàn)實意義。

2 跨境流域生態(tài)補償?shù)膰H經(jīng)驗

跨境流域生態(tài)補償是國際研究熱點之一，世界各國仍在不斷探索其有效的解決方案。本文通過對已有跨境流域生態(tài)補償研究進行梳理，總結(jié)如下經(jīng)驗：

2.1 強調(diào)系統(tǒng)性

流域是由山水林田湖草等構(gòu)成的生命共同體，西方國家對于跨境流域生態(tài)補償?shù)膶嵺`管理已經(jīng)逐漸從傳統(tǒng)的單一對象管理（如水質(zhì)）向基于生態(tài)系統(tǒng)的綜合管理轉(zhuǎn)變，并把經(jīng)濟發(fā)展、社會福利和環(huán)境的可持續(xù)性發(fā)展整合到?jīng)Q策過程中與政策框架中[17-19]。在研究實踐方面，流域被作為自然社會經(jīng)濟的復合生態(tài)系統(tǒng)，通過全面解析流域復合生態(tài)系統(tǒng)中的各項自然、社會、經(jīng)濟組成要素，探討各要素之間的相互作用以及組合結(jié)構(gòu)，評估復合生態(tài)系統(tǒng)所具有的功能與服務價值，為生態(tài)補償標準的確立提供科學基礎(chǔ)；在管理方面，以流域為基本的管理單元，注重流域生態(tài)系統(tǒng)的完整性以及各要素之間的關(guān)聯(lián)性，強調(diào)系統(tǒng)保護、公眾參與及綜合監(jiān)管，注重生態(tài)補償?shù)墓叫耘c有效性，同時專門成立由跨境流域所涉各國的科研人員所組成的專家小組來研究并實際指導管理實踐。

2.2 不同付費原則相互配搭

污染者付費和受益者付費是現(xiàn)階段生態(tài)補償?shù)膬煞N主導原則?！独锛s環(huán)境與發(fā)展宣言》將污染者付費原則界定為污染者原則上應承擔污染成本，即污染和破壞環(huán)境造成的損失由排放污染物和造成破壞的一方承擔。這一原則由經(jīng)濟合作與發(fā)展組織環(huán)境委員會提出，在國際上得到廣泛認可且被列入各國的雙邊及多邊協(xié)議中，作為跨境資源環(huán)境處理的基本原則，如美國與加拿大關(guān)于五大湖的《邊界水域條約》、德國與捷克的《國際保護易北河委員會公約》、歐洲各國的《多瑙河保護公約》等。但污染者付費原則在實際執(zhí)行過程中存在涉及面積廣、污染事件權(quán)責界定難度大、相關(guān)利益主體缺乏保護積極性等問題，以致該原則在執(zhí)行中難以落到實地[20,21]。近年來，基于激勵機制的受益者付費原則受到國際社會的重視，目前基于“受益者付費”原則的實踐案例主要出現(xiàn)在省際之間或私人部門之間的協(xié)議，用于彌補污染者付費原則的不足，二者相互搭配，以保障生態(tài)補償?shù)挠行嵤?/p>

2.3 注重雙/多邊協(xié)商

雙/多邊協(xié)商的外交方式被認為是解決跨境流域生態(tài)補償?shù)淖顑?yōu)途徑[22]。流域的生命共同體特性將流域的上下游緊密聯(lián)系在一起，上游一旦發(fā)生環(huán)境污染將對下游產(chǎn)生直接影響?？缇澄廴臼录坏┌l(fā)生，不僅會對生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟造成嚴重損失，而且因其跨國度所涉及區(qū)域往往較大，事后處理的程序繁瑣復雜，往往難以實現(xiàn)及時、有效的處理，給生態(tài)環(huán)境帶來極大破壞。因此，預防為主已經(jīng)成為國際跨境資源利用合作的共識[23,24]，如《多瑙河保護公約》中明確將預防原則列為保護多瑙河水域所有措施的基礎(chǔ)，并強調(diào)開發(fā)建設跨境污染預防與預警體系的重要性。借助外交手段，通過雙/多邊協(xié)商方式來制定跨境污染預防與預警體系規(guī)劃、借助各國環(huán)境（保護）部指派代表建立共同執(zhí)行委員會、實現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)共享是國際上關(guān)于跨境污染預防與預警建設的主要途徑。通過構(gòu)建跨境污染預防與預警體系，流域相關(guān)國家之間協(xié)同合作，為生態(tài)補償提供支撐與保障，借以加強對環(huán)境污染的預防，提高共同應急處理能力。

2.4 建立多層次綜合管理體系

跨境流域生態(tài)補償不僅限于國與國之間的利益權(quán)衡，更涉及具體省份、地方之間的博弈。建立“國際—國家—省級—地方”四個層面的協(xié)同管理體系是西方國家實現(xiàn)有效溝通管理、應對跨境污染突發(fā)事件、構(gòu)建跨境生態(tài)補償機制的基礎(chǔ)。在國際層面，眾多跨境流域都通過建立相應的雙邊或多邊協(xié)議，成立協(xié)議執(zhí)行委員會，多國共同管理保護，如歐洲的萊茵河流域通過成立流域國際保護委員會，統(tǒng)一協(xié)調(diào)制定協(xié)定，并由流域內(nèi)各國派駐代表來統(tǒng)一監(jiān)督落實[25]；在國家層面，以德國為例，在德國的跨境流域管理中，除受雙/多邊協(xié)議、歐盟的《水框架指令》及國家層面的《聯(lián)邦水法》的約束與指引外，各州建立起各自相對應的水法案將各區(qū)域具體的管理問題進行細化，地方層面主要負責與實地的公眾、利益相關(guān)者進行溝通及協(xié)同合作[26]。建立多層次的綜合協(xié)調(diào)管理體系和健全相對應的法律法規(guī)，有助于國家在跨境生態(tài)補償?shù)睦鏅?quán)衡與博弈中贏得優(yōu)勢。

3 中國跨境流域生態(tài)補償面臨的挑戰(zhàn)

相比于國際上較為成熟的跨境流域生態(tài)補償研究與實踐，中國在跨境流域生態(tài)補償?shù)难芯颗c實踐中仍面臨諸多挑戰(zhàn)，主要有：

3.1 跨境流域協(xié)商合作平臺尚未健全

盡管現(xiàn)階段中國已締結(jié)或簽署的國際環(huán)境公約達數(shù)十件，但針對具體跨境流域生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)商合作平臺仍相對匱乏。中國作為跨境河流眾多的國家，主要跨境流域分布在東北、西北和西南三大區(qū)域。目前，中國已與朝鮮、哈薩克斯坦、蒙古國等就航運、流域保護等方面簽訂了相關(guān)協(xié)定，但針對生態(tài)補償方面的跨境協(xié)商平臺仍有待健全。由于各個流域、各個國家所涉及的流域開發(fā)目標與開發(fā)內(nèi)容不同，其涉及可能的補償需求各異，與生態(tài)補償相關(guān)的雙邊或多邊協(xié)議仍有待健全，政府、企業(yè)、智庫、公眾協(xié)商合作平臺仍有待進一步擴充與完善。

3.2 生態(tài)系統(tǒng)服務的研究尚待加強

基于生態(tài)系統(tǒng)的跨境流域生態(tài)補償實踐對中國的生態(tài)系統(tǒng)服務研究提出了新的挑戰(zhàn)。中國跨境流域遍布東北、西北、西南區(qū)域。這三大區(qū)域包含多樣的生態(tài)系統(tǒng)類型與景觀類型，針對不同流域、不同地區(qū)、不同生態(tài)系統(tǒng)，會有不同生態(tài)系統(tǒng)服務類型及不同的社會需求，需要全面、大量的研究來為各個流域的生態(tài)補償實踐提供科學支撐。中國跨境流域所涉及的水道類型可以歸納為毗鄰水道（有共同邊界，如河界）和連接水道兩類，不同的水道類型所要求的補償標準核算方法也各異?，F(xiàn)階段國內(nèi)生態(tài)補償?shù)难a償資金標準核算體系仍有待完善[27]，針對不同跨境流域生態(tài)系統(tǒng)及各自所提供的功能服務與價值評估研究尚待進一步加強。

3.3 國家層面的政策支持體系尚待構(gòu)建

雖然生態(tài)補償制度體系建設被視為“生態(tài)文明”建設的重要內(nèi)容之一，且國務院出臺《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》來推動生態(tài)補償發(fā)展，但跨界流域生態(tài)補償在中國仍處在跨省份的試點探索階段。較于跨省流域生態(tài)補償，跨境流域生態(tài)補償涉及國際關(guān)系，所涉及的問題更為復雜，而目前國內(nèi)針對跨境流域生態(tài)補償?shù)恼哐芯可刑幱诔跏茧A段。國家層面有諸多方面尚待完善，如跨境流域生態(tài)補償?shù)恼呖蚣芎图夹g(shù)方法體系缺位，生態(tài)補償原則仍有待進一步明晰，補償標準的核算方法有待確定，補償途徑和方式有待進一步創(chuàng)新，相關(guān)保障法律法規(guī)有待健全，《生態(tài)補償條例》有待出臺等。

3.4 地方及公眾參與生態(tài)補償?shù)姆e極性有限

跨境流域生態(tài)補償?shù)膶嵤┎粌H限于國家層面的引領(lǐng)，更需依靠地方層面的落實。近年來中國相繼在皖浙新安江流域、甘陜渭河流域、粵桂九洲江流域等地區(qū)開展跨界生態(tài)補償試點，但在這些試點省份中有很大一部分的生態(tài)補償是借助中央的推動才得以實現(xiàn)，地方政府及公眾參與生態(tài)補償?shù)姆e極性有待提高。在地方層面的生態(tài)補償實踐中，仍有許多生態(tài)系統(tǒng)地帶的權(quán)責關(guān)系模糊，在實踐中出現(xiàn)了生態(tài)補償利益相關(guān)者權(quán)責不明晰、責任不到位等現(xiàn)象。特別是涉及跨界河流的重工企業(yè)，它們在跨界乃至跨境污染事件中所擔當?shù)穆氊熂毙杳鞔_。

4 對策建議

結(jié)合“一帶一路”倡議的要求，針對中國跨境流域生態(tài)補償所面臨的挑戰(zhàn)，參考國際經(jīng)驗本文提出以下幾方面建議：

4.1 加強跨境協(xié)商合作平臺建設

中國與流域內(nèi)相關(guān)國家建立跨境流域生態(tài)補償協(xié)商合作平臺，主要包含兩個方面：

（1）協(xié)商。通過與流域內(nèi)相關(guān)國家對在跨境資源環(huán)境合作利用過程中可能面臨的資源配置不均衡以及可能產(chǎn)生的邊境外部污染、生態(tài)退化等問題（如空氣污染、廢棄物管理以及水質(zhì)惡化等）進行協(xié)商，建立相應的雙邊或多邊協(xié)議，成立協(xié)議執(zhí)行委員會，并共同指派負責代表與專家擔任委員會成員，以便生態(tài)環(huán)境沖突事件發(fā)生時能及時、有效地開展合作與應對。在此過程中應重視相關(guān)國際公約的影響力，積極關(guān)注協(xié)商國對相關(guān)國際公約的態(tài)度，有助于協(xié)商前的預先研判。

（2）合作。充分利用已有的中國—東盟、上海合作組織、瀾滄江—湄公河、歐亞經(jīng)濟論壇、中非合作論壇、中阿合作論壇、亞信等合作機制，在協(xié)商的基礎(chǔ)上，與流域內(nèi)相關(guān)國家共同制定跨境流域生態(tài)補償相關(guān)的具體行動計劃與規(guī)劃，積極推動企業(yè)、智庫、社會團體與公眾的參與合作，就跨境流域生態(tài)補償相關(guān)問題開展合作研究，共同構(gòu)建污染事件預警體系，設立應急方案，開展聯(lián)合調(diào)查監(jiān)測，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享等。

4.2 重視對跨境流域生態(tài)系統(tǒng)研究

流域生態(tài)系統(tǒng)研究是構(gòu)建流域生態(tài)補償機制的基礎(chǔ)。中國跨境流域地形地貌多樣、景觀各異，有以毗鄰水道為主的東北區(qū)跨境流域，有出入境河流兼?zhèn)湫瓦B接水道的西北區(qū)跨境流域，亦有以出境河流型連接水道為主的西南區(qū)跨境流域。流域作為自然-社會-經(jīng)濟復合生態(tài)系統(tǒng)，不同區(qū)域、不同類型的河流，其對應的開發(fā)利用情況及生態(tài)系統(tǒng)服務類型、服務需求均不相同，基于供需的生態(tài)系統(tǒng)服務價值估算也因此各異。故此，急需加強對各跨境流域生態(tài)系統(tǒng)的跨學科研究，全面解析流域生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)功能以及結(jié)構(gòu)中各資源子系統(tǒng)的相互關(guān)聯(lián)關(guān)系，空間分析流域各生態(tài)系統(tǒng)服務類型，評價估算流域各生態(tài)系統(tǒng)服務價值，為各流域的跨境生態(tài)補償標準制定提供科學依據(jù)。

此外，在補償標準制定過程中應注重對補償原則的研究。污染者付費原則、受益者付費原則是國際跨境生態(tài)補償?shù)闹髁髟瓌t，不同的補償原則組合將帶來不同的補償結(jié)果?，F(xiàn)階段中國基于受益者付費原則的公眾生態(tài)補償參與機制尚未確立，相關(guān)資源產(chǎn)權(quán)有待進一步明晰。因此，應同時加強研究補償原則對流域生態(tài)系統(tǒng)影響，以及如何配套使用不同補償原則來確保公平與效率等科學問題，為中國的跨境流域生態(tài)補償協(xié)商合作提供科學支撐。

4.3 構(gòu)建多層次跨境流域協(xié)同管理體系

建立多層次跨境流域生態(tài)補償協(xié)同管理體系：

在國際層面，基于中國實情，識別跨境流域的生態(tài)脆弱區(qū)與敏感區(qū)等關(guān)鍵區(qū)域，優(yōu)先針對這些關(guān)鍵區(qū)域開展跨境生態(tài)補償國際合作研究，借助“一帶一路”倡議，在跨境協(xié)商合作平臺構(gòu)建的基礎(chǔ)上，促進流域合作規(guī)劃與行動計劃的共同制定，推動國際及區(qū)域關(guān)于跨境流域生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)章制定與實施。

在國家層面，一方面加強中國生態(tài)補償?shù)牧⒎ńㄔO，推動《生態(tài)補償條例》及其輔助條例的立法進程；另一方面，加快制定跨境流域生態(tài)補償技術(shù)方法體系，具體內(nèi)容包含相關(guān)主體利益的識別、各利益方責任的界定、補償標準的確立及補償方式的選擇、監(jiān)測方法與標準的確立等方面，為跨境流域生態(tài)補償?shù)膮f(xié)商提供支撐。同時，優(yōu)化垂直與橫向管理體系：在垂直管理體系上，充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境部的作用，在相關(guān)省份各級行政單位設立專門的跨境生態(tài)補償負責部門，各部門職能定位明確，提升國家與省、地方政府的溝通協(xié)調(diào)效率；在橫向管理體系上，加強各部門的溝通與協(xié)調(diào)機制構(gòu)建。

在省級層面，基于國家政策框架，針對具體的流域生態(tài)系統(tǒng)設立相應的生態(tài)補償方案，同時可以借鑒五大湖管理經(jīng)驗，成立跨境省長委員會，定期開展會議以及公眾論壇，加強各國相關(guān)省份之間的跨境協(xié)商與合作，借以增進與公眾的溝通與交流，提升公眾跨境生態(tài)補償意識，加大公眾的參與監(jiān)督力度。

在地方層面，在國際、國家、省的政策框架下負責具體實施，通過與實地的公眾、利益相關(guān)者進行及時的溝通交流，明確利益相關(guān)者職責，調(diào)動社會團體與公眾參與生態(tài)補償?shù)姆e極性，加強與利益相關(guān)者的合作，特別是對于跨境污染風險較大的重化工企業(yè)，借助專家組從融資、技術(shù)等方面幫助其增加應對突發(fā)風險的能力。以融資方面為例，可以仿效集體行動基金運作方式，設立相應的獨立機構(gòu)進行管理，設立突發(fā)事件應對基金，構(gòu)建多方面的融資渠道，提升融資能力。