李志青，周 楊，鄭少艷

（1.復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，上海 200433；2.復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系，上海 200438）

引言

用環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析生態(tài)文明建設(shè)所取得的實效，以及指導(dǎo)下一步生態(tài)文明建設(shè)的實踐具有長遠(yuǎn)意義，符合黨和國家“建設(shè)美麗中國”的新愿景。與此同時，安徽省的《生態(tài)強(qiáng)省建設(shè)實施綱要》制定了“到2020年，基本建成生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、生態(tài)家園舒適、生態(tài)文化繁榮的宜居宜業(yè)宜游生態(tài)強(qiáng)省”的戰(zhàn)略目標(biāo)。2016年《安徽省生態(tài)文明體制改革實施方案》發(fā)布，方案中特別強(qiáng)調(diào)“要完善生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度、保障措施”。在這一背景下，本文期待通過梳理安徽省的環(huán)境政策發(fā)展歷程和對2016—2017年安徽省的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行評估分析，深入了解安徽環(huán)境政策的發(fā)展現(xiàn)狀，并給出相關(guān)政策建議。

1 文獻(xiàn)綜述

環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是指在保護(hù)環(huán)境的過程中采用“基于市場”的系列工具和手段，在整個環(huán)境政策框架中從屬于經(jīng)濟(jì)政策的范疇，從而區(qū)別于其他或基于法律，或基于行政的環(huán)境規(guī)制和工具，其本身具有一定的激勵約束和平衡多種利益關(guān)系等功能，是在市場經(jīng)濟(jì)體制下實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵[1,2]。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策評估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對環(huán)境政策的效益、效率及價值進(jìn)行判斷的一種行為，其必要性在于取得有關(guān)環(huán)境方面的信息，作為決定政策變化、改進(jìn)和制定新政策的依據(jù)，對于改進(jìn)環(huán)境政策的設(shè)計，克服環(huán)境政策運行中的弊端和障礙，增強(qiáng)環(huán)境政策的活力和效益，提高環(huán)境政策效率水平具有十分重要的作用[3,4]。

自我國2007年環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策路線圖①時任國家環(huán)保總局副局長潘岳于2007年9月在第十二屆“綠色中國論壇”上首次提出全新的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策架構(gòu)和路線圖，表示將建立包括環(huán)境稅、環(huán)境收費、綠色資本市場、生態(tài)補(bǔ)償、排污權(quán)交易、綠色貿(mào)易、綠色保險等7個方面內(nèi)容的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系框架。推出至今，以排污權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償、綠色信貸、環(huán)境污染責(zé)任保險為代表的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策試點實踐已經(jīng)開展長達(dá)8年。中間有許多學(xué)者不斷創(chuàng)新評估方法，完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策評估體系。每年都會有國家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)展評估報告出臺，2008年有學(xué)者通過對近10年來中國污染控制政策的演變歷程和發(fā)展特點進(jìn)行分析，指出污染控制政策的特點[5]，還有很多學(xué)者通過對不同省市、不同生態(tài)領(lǐng)域的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策績效進(jìn)行評估來給出相關(guān)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策建議[6-8]。

學(xué)術(shù)界有關(guān)安徽省環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的研究非常有限，且針對具體政策分析的文獻(xiàn)多數(shù)集中于環(huán)保產(chǎn)業(yè)、碳交易和綠色金融等近年來的新興領(lǐng)域，有學(xué)者通過數(shù)學(xué)模型分析量化評估安徽省環(huán)保產(chǎn)業(yè)的過去發(fā)展情況[9]；在碳交易方面，還有學(xué)者就安徽省水域排污權(quán)交易市場建立的可行性問題做了必要研究[10]；熱度很高的綠色金融在安徽還屬于初始階段，有關(guān)學(xué)者通過對安徽省的綠色金融現(xiàn)狀的分析，提出了安徽省發(fā)展綠色金融的相關(guān)政策建議[11]。

當(dāng)前，我國環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策評估大部分是對單項政策進(jìn)行評價，多為定性研究，整體全面的評價大多是在國家層面上進(jìn)行，針對省級層面的研究較少。因此，本文著眼于安徽省環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策制定、發(fā)布及執(zhí)行情況，通過收集、整理、歸納相關(guān)政策內(nèi)容與執(zhí)行效果，建立全方位的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策績效水平評估體系，對安徽省的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行評估與分析，并為安徽省未來的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策提出建議。

2 安徽省環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展歷程

2003年，安徽省提出建設(shè)生態(tài)省的重大決策，編制和實施了《生態(tài)省規(guī)劃綱要》；2012年，安徽省發(fā)布并實施《生態(tài)強(qiáng)省建設(shè)實施綱要》，全省環(huán)境質(zhì)量持續(xù)穩(wěn)定，局部地區(qū)有所好轉(zhuǎn)。從圖1可以看出，隨著安徽省政府對生態(tài)保護(hù)重視程度的增加，全省的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展經(jīng)歷了從單一的公共財政政策到多種政策同時運用，省內(nèi)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系不斷完善的過程，同時各項環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策出臺的時間間隔縮短，全省的生態(tài)建設(shè)步伐不斷加快。

公共財政政策是安徽省最先實行的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，1994年，安徽省開始對礦產(chǎn)資源征收補(bǔ)償費，這是省內(nèi)最早具有生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的政策。2003年，安徽省成為國家公布第一批開展森林生態(tài)效益補(bǔ)償試點省份之一。如果說之前的公共財政更多地停留在制度設(shè)計層面，那么到了2010年，由國家啟動的新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點，切實將生態(tài)補(bǔ)償這一公共財政政策在特定區(qū)域具體化，該生態(tài)補(bǔ)償試點規(guī)定：在試點期三年內(nèi)，國家劃撥資金給安徽省先對新安江進(jìn)行治理，試點期結(jié)束時，根據(jù)安徽省與浙江省交界處的水質(zhì)情況判斷是否符合考核要求。如果水質(zhì)變好，則浙江省要付給安徽省1億元“補(bǔ)償”；如果水質(zhì)變差，則安徽省付給浙江省1億元。2011—2013連續(xù)三年，新安江流域總體水質(zhì)都能達(dá)到要求，故浙江省向安徽省支付了2億元補(bǔ)償，生態(tài)補(bǔ)償試點取得階段性成就。緊接著2014年，安徽省在合肥市、六安市和岳西縣啟動大別山區(qū)水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過省級財政與兩市一縣地方財政共同設(shè)立補(bǔ)償資金，調(diào)節(jié)水源地上下游地區(qū)之間的利益關(guān)系。同年修訂通過《安徽省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》，要求安徽省根據(jù)實際情況，在縣級以上建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，開始征收水土保持補(bǔ)償費。2007年，安徽省政府把完成污染減排目標(biāo)任務(wù)列入年度工作要點，積極開展污染減排工作和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，2012年，安徽省環(huán)保廳發(fā)布《關(guān)于建設(shè)環(huán)保專項資金項目儲備庫的通知》，次年實行有關(guān)生物多樣性保護(hù)專項資金計劃，并在皖江首建排污權(quán)交易平臺，排污權(quán)交易政策被正式納入安徽省環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系。2014年，《安徽省農(nóng)作物秸稈禁燒獎補(bǔ)辦法》出臺，環(huán)保產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程啟動，次年10月，省內(nèi)面向石油化工及包裝印刷等試點行業(yè)征收VOCs排污費，環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)用逐漸成熟。近兩年來，綠色金融政策和新興產(chǎn)業(yè)政策熱度持續(xù)升高，安徽省也響應(yīng)國家號召，出臺了《安徽省綠色金融體系實施方案》和《支持新能源汽車產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和推廣應(yīng)用若干政策》。受制于目前這兩個領(lǐng)域國內(nèi)都尚未完全成熟，安徽省在這兩個領(lǐng)域的建設(shè)還僅僅停留在政策層面。

3 評估方法和指標(biāo)體系

3.1 評價方法

本文的核心評價方法是內(nèi)容分析法、層次分析法以及德爾菲法。內(nèi)容分析法即對內(nèi)容進(jìn)行分析并且根據(jù)其語言變化推理出準(zhǔn)確意義的過程。本文對安徽省2016—2017年頒布的各項環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行內(nèi)容分析，并根據(jù)安徽省環(huán)境保護(hù)力度判斷該環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的有效性。層次分析法是將與決策有關(guān)的元素分解成目標(biāo)、準(zhǔn)則、方案等層次，在此基礎(chǔ)之上進(jìn)行定性和定量分析的決策方法。在此，本文利用層次分析法的思維模式對安徽省環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策建立多層次、多維度的評價體系。德爾菲法即專家意見法，是根據(jù)系統(tǒng)程序，各個成員間匿名發(fā)表意見并且不得相互討論，以集結(jié)問卷填寫人的共識即搜索各方意見，是一種可用來構(gòu)造團(tuán)隊溝通流程，應(yīng)對復(fù)雜任務(wù)難題的管理技術(shù)。在評價體系建立后，研究人員分別根據(jù)自己的理解對安徽省環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行評價，此過程獨立完成，最后綜合各方評價成果得到安徽省環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策績效評估結(jié)果。

圖1 安徽省環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展歷程梳理

3.2 評價指標(biāo)體系

本文搜集了2016—2017年實施的安徽省環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策共92條（包括2016年前發(fā)布沿用至今的政策），主要是國家頒布安徽省落地實施以及安徽省頒布的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，各市縣頒布的有關(guān)政策不在本研究的評估范圍內(nèi)。本文將環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策分為5個大類、15個小類（表1），全面涵蓋了公共財政政策、綠色金融政策、排放權(quán)交易、綠色貿(mào)易及市場政策、環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策和其他的配套與監(jiān)督措施。

表1 環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策分類標(biāo)準(zhǔn)

本研究采用評價指標(biāo)法對各類環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策績效進(jìn)行客觀量化評估。指標(biāo)體系包括5個一級指標(biāo)，分別為政策的完整性、政策的明確性、政策的可執(zhí)行性、政策的協(xié)調(diào)性和政策的成果性；同時，在一級指標(biāo)下設(shè)14個二級指標(biāo)。指標(biāo)具體構(gòu)成如表2所示。

表2 環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策評價指標(biāo)體系

各指標(biāo)得分的確定采用專家打分法，分值范圍為0～5分，分值越高，代表某類政策在特定指標(biāo)方面的績效水平越高。專家分別獨立進(jìn)行打分，取平均值作為某項指標(biāo)的績效值；對于同一指標(biāo)，若不同專家之間所打分值的極差過大（2分及以上），則采取專家共同討論的形式最終確定該項得分。在得到每一子類別的5項一級指標(biāo)的最終得分后，采用層次分析法，對5大類環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的一級指標(biāo)進(jìn)行加權(quán)平均（各指標(biāo)權(quán)重相同），得出各類環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的最終績效，以此對安徽省環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的總體水平進(jìn)行評價。

4 結(jié)果與討論

4.1 環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策績效分析

4.1.1 公共財政政策

（1）環(huán)境保護(hù)的公共投資

2003年，安徽省確定建設(shè)生態(tài)省，當(dāng)年省內(nèi)環(huán)保投資占GDP比重為0.71%，2012年發(fā)布實施大綱，該比重提高到1.92%，2015年該比重為2%，基本占比趨于穩(wěn)定。其中大部分的環(huán)境投資都集中在工業(yè)“三廢”領(lǐng)域。從環(huán)境投資效益分析，安徽省每億元GDP產(chǎn)生的工業(yè)廢水從2003年到2012下降了3.2倍，工業(yè)廢水的治理效果十分顯著；每億元GDP的工業(yè)固體廢棄物下降幅度不大，表明安徽省對工業(yè)固體廢棄物治理效果不顯著。但是每億元GDP產(chǎn)生的工業(yè)廢氣從2003年的1.37億立方米上升到2013年的1.72億立方米，工業(yè)廢氣排放控制不降反升，說明安徽省的經(jīng)濟(jì)增長仍然以大氣污染為環(huán)境代價。安徽省政府也發(fā)現(xiàn)了這一環(huán)境問題，因此在之后的環(huán)保投資中，治理廢氣的環(huán)保投資有了大幅度提高，從2005年治理廢氣占總的環(huán)保設(shè)施投資額的37%到2015年和2016年的57%、51%，占比超過一半以上，表明有關(guān)單位對控制工業(yè)廢氣排放的重視程度。另外，也可以發(fā)現(xiàn)用于其他非工業(yè)“三廢”治理的環(huán)保設(shè)施投資占比也逐年增加。這些都表明安徽省的環(huán)保建設(shè)卓有成效，越來越全面，涉及的領(lǐng)域也逐漸廣泛。具體見圖2。

（2）環(huán)保稅費征收

安徽省環(huán)保費的征收起步較早，可以追溯到20世紀(jì)90年代。從圖3可以看出，安徽省近十年排污費的征收額總量不斷增加，尤其是從2005年到2010年有一個較大的上升，而后趨向平穩(wěn)增長，這也從側(cè)面反映出2000—2010年這十年間安徽省的環(huán)保整治力度。2016年，安徽省的排污費征收額達(dá)到6.6億元。與此同時，排污費的繳納單位數(shù)量在逐年遞減，反映出安徽省排污費征收收到了實效，越來越多的企業(yè)環(huán)保達(dá)標(biāo)，向環(huán)境友好型企業(yè)發(fā)展。2017年，全國范圍內(nèi)征收環(huán)保稅的措施被確定下來，并且于2018年1月1日正式施行，將環(huán)保費的征收變?yōu)榄h(huán)保稅的征收。2017年6月，安徽省政府辦公廳發(fā)布《“十三五”節(jié)能減排實施方案》，指出要落實價格收費政策以及差別電價和懲罰性電價政策，對能源消耗“雙控”目標(biāo)完成進(jìn)度滯后地區(qū)要進(jìn)一步加大差別電價和懲罰性電價執(zhí)行力度，對實施節(jié)能效益分享型合同能源管理項目的節(jié)能服務(wù)企業(yè)，符合稅收規(guī)定條件的，落實稅收優(yōu)惠政策。

（3）生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償與轉(zhuǎn)移支付

圖2 安徽省工業(yè)環(huán)保設(shè)施投資額度

圖3 安徽省2005—2016年排污費情況

生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償與轉(zhuǎn)移支付政策在安徽省由來已久，包括上文提及的新安江和大別山的生態(tài)補(bǔ)償計劃。2016年，安徽省再接再厲出臺了《安徽省國有林場改革實施方案》，該方案針對森林資源提出加強(qiáng)對國有林場的財政金融支持。省級財政2016年、2017年各安排5 000萬元國有林場改革專項補(bǔ)助資金，由市、縣統(tǒng)籌用作國有林場改革成本。要整合各類涉林資金，支持國有林場森林培育和保護(hù)，支持國有林場改革發(fā)展。完善公益林補(bǔ)償機(jī)制，落實國有林場公益林補(bǔ)償政策。2017年，安徽省環(huán)保廳發(fā)布《綠色發(fā)展行動實施方案》，該方案提到要健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，穩(wěn)步提高公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在1～2處國家級自然保護(hù)區(qū)、國家重要濕地實施中央財政濕地生態(tài)效益補(bǔ)償試點。繼續(xù)實施重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度，加大對生態(tài)重點區(qū)域的保護(hù)補(bǔ)償力度。深入推進(jìn)新安江流域、大別山水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償試點，有序推進(jìn)地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，同時，在該方案的指導(dǎo)下進(jìn)一步出臺了各個領(lǐng)域的各項具體細(xì)則并進(jìn)入實施。

4.1.2 綠色金融政策

2016年12月，安徽省積極響應(yīng)國家政策，出臺了《安徽省綠色金融體系實施方案》以推動全省的綠色金融發(fā)展。該方案明確了2020年全省初步形成綠色金融體系的目標(biāo)，內(nèi)容涵蓋綠色信貸、綠色債券以及綠色保險。為保障方案實施到位，自2017年起，綠色金融發(fā)展情況將成為金融管理部門對金融機(jī)構(gòu)的考核內(nèi)容之一。與此同時，各市人民銀行分支機(jī)構(gòu)積極響應(yīng)政府號召并制定了配套政策，從而形成了“1（省級方案）＋16（市級方案）”的制度體系[12]。

（1）PPP模式

早在2015年，安徽省就開始關(guān)注政府和社會資本合作模式在環(huán)保領(lǐng)域的應(yīng)用，在《安徽省人民政府關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的實施意見》中，已經(jīng)開始鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)建設(shè)，同時提出要建立健全政府和社會資本合作（PPP）模式。在2017年，安徽省專門出臺了關(guān)于完善PPP模式建設(shè)的文件（《安徽省支持政府和社會資本合作（PPP）若干政策》），并提出了一系列促進(jìn)措施，其中特別指出要在環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣PPP模式以及放開市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營市場。截至2017年12月，安徽省被納入全國“PPP管理庫”的259個項目中，市政工程項目110個，投資額854.34億元，這是數(shù)量最多、投資額最大的行業(yè)，分別占總數(shù)和總投資額的42.47%和31.57%；生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項目30個，投資額452.24億元，分別占總數(shù)和總投資額的11.58%和16.71%，位列第三，可見政策的促進(jìn)措施發(fā)揮了一定的效果。[13]

（2）綠色信貸

安徽省在2017年6月出臺的《“十三五”節(jié)能減排實施方案》中明確提出了要執(zhí)行綠色信貸政策，其主要的措施有：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮人民銀行的主導(dǎo)作用；多方聯(lián)動，推動出臺綠色信貸配套政策；健全機(jī)制，加快創(chuàng)新綠色信貸產(chǎn)品和服務(wù)；強(qiáng)化內(nèi)控，積極完善綠色信貸管理機(jī)制。

大力發(fā)展綠色金融是2017年安徽省經(jīng)濟(jì)和行政體制改革任務(wù)和省政府的重點工作，因此綠色信貸工作也取得了一定的成效，主要體現(xiàn)為綠色信貸覆蓋面不斷擴(kuò)大、綠色信貸資源配置持續(xù)優(yōu)化、綠色金融基礎(chǔ)設(shè)施日漸完善。截至2017年5月，全省銀行業(yè)綠色信貸余額達(dá)1 588億元，同比增長18.6%，高出各項貸款平均增幅0.8個百分點。綠色信貸業(yè)務(wù)的穩(wěn)步增長，不但支持了承載生態(tài)移民和異地扶貧搬遷的小城鎮(zhèn)建設(shè)，扶持了特色產(chǎn)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展，而且在環(huán)巢湖地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)、新安江流域綜合治理、城市環(huán)境綜合治理等方面均發(fā)揮了較大的作用[14]。

4.1.3 排放權(quán)交易、綠色貿(mào)易及市場政策

（1）排污權(quán)交易市場

安徽省在排污權(quán)交易市場的建設(shè)方面較為薄弱。早期，安徽省有建立排污權(quán)交易平臺的嘗試——2012年皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)首次嘗試組建排污權(quán)交易管理中心，設(shè)立了排污權(quán)儲備專項資金，這是安徽省在該領(lǐng)域的“初探”。然而，由于安徽省不是國家排污權(quán)交易的試點地區(qū)，因此便未進(jìn)一步開展排污權(quán)交易的相關(guān)工作，僅僅停留在政策的制定層面。隨著全國統(tǒng)一碳交易市場的啟動，安徽省逐漸將重心轉(zhuǎn)移到碳排放交易市場的建設(shè)上。

當(dāng)前安徽省的碳排放交易市場還未正式建立，2017年出臺的《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》以及《“十三五”節(jié)能減排實施方案》均對安徽省碳排放權(quán)交易能力建設(shè)提出了要求，目前該方面的工作重點是針對不同的對象，制訂系統(tǒng)的培訓(xùn)計劃，為全國碳排放權(quán)交易市場運行提供人員保障。安徽省的下一步工作則是按照國家統(tǒng)一的部署，適時啟動全省的碳排放權(quán)市場交易。

（2）資源使用權(quán)市場

2017年4月，安徽省公布了“綠色發(fā)展行動實施方案”，指出要健全資源有償使用機(jī)制。當(dāng)前，安徽省對公共資源的交易實行統(tǒng)一管理，2016年10月出臺了《安徽省公共資源交易平臺整合試點工作方案》，并完成交易平臺的整合工作，從而在全省范圍內(nèi)形成了更加高效、規(guī)范的公共資源交易平臺體系，以實現(xiàn)公共資源交易全程電子化、標(biāo)準(zhǔn)化、智能化的目標(biāo)。同年，安徽省頒布了《安徽省公共資源交易平臺服務(wù)管理細(xì)則》，期望推進(jìn)國有林權(quán)、水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)等其他公共資源項目納入統(tǒng)一平臺進(jìn)行交易。

目前，安徽合肥公共資源交易中心已經(jīng)實現(xiàn)了國土探礦權(quán)和采礦權(quán)出讓、省級地市耕地指標(biāo)等資源使用權(quán)進(jìn)入統(tǒng)一平臺進(jìn)行集中公開交易，而林權(quán)、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)等其他公共資源交易項目納入統(tǒng)一平臺體系的工作正在積極有序地推進(jìn)。2017年安徽省在該方面的工作重點是建立健全林權(quán)交易平臺，并在4月發(fā)布了《安徽省人民政府關(guān)于實施林業(yè)增綠增效行動的意見》，提出要進(jìn)一步完善集體林權(quán)制度改革，深入推進(jìn)集體林地“三權(quán)”分置，統(tǒng)籌抓好林權(quán)抵押、森林保險、林權(quán)入股等工作。

（3）第三方治理市場

安徽省2015年公布了《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的實施意見》，在工作目標(biāo)、拓展第三方治理領(lǐng)域、營造良好市場環(huán)境、強(qiáng)化政策引導(dǎo)和支持等方面做出了明確要求。在第三方治理市場建設(shè)上，安徽省鼓勵擴(kuò)大社會資本的投入，重點領(lǐng)域為環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)企業(yè)污染治理等，同時引入環(huán)境污染責(zé)任保險機(jī)制，從而推動污染者付費、第三方治理、環(huán)境事故保險賠償?shù)闹挝坌聶C(jī)制的建立。2017年，安徽省探索將部分環(huán)境污染直接治理資金調(diào)整為第三方治理項目投資運營補(bǔ)貼或獎勵，同時落實相關(guān)稅收、獎補(bǔ)、人才、服務(wù)平臺建設(shè)等產(chǎn)業(yè)扶持政策，因此環(huán)境污染第三方治理將會作為生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的重要組成部分。

4.1.4 環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策

（1）產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策

安徽省的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策更多用在新興產(chǎn)業(yè)上面。2015年，安徽省先后發(fā)布《安徽省促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展條例》《關(guān)于推進(jìn)“三重一創(chuàng)”建設(shè)的實施意見》《關(guān)于加快建設(shè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展基地的意見》三項指導(dǎo)性文件，用以保持省內(nèi)原先產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢，同時加大對新興環(huán)保產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)入和支持力度。2017年8月，安徽省人民政府辦公廳發(fā)布《支持新能源汽車產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和推廣應(yīng)用若干政策》，其中提到落實新能源汽車企業(yè)準(zhǔn)入政策，貫徹落實國家新建新能源汽車生產(chǎn)企業(yè)投資項目準(zhǔn)入條件，支持社會資本和具有技術(shù)創(chuàng)新能力的企業(yè)在安徽省參與新能源汽車科研生產(chǎn)。

（2）產(chǎn)業(yè)扶持政策

產(chǎn)業(yè)扶持政策包括產(chǎn)業(yè)技術(shù)（創(chuàng)新）政策補(bǔ)貼、綠色消費等，安徽省環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策的一個重點對象就是安徽的秸稈環(huán)保產(chǎn)業(yè)扶持政策。2013年，中共安徽省委辦公廳、安徽省人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)作物秸稈禁燒和綜合利用工作的意見》，標(biāo)志著秸稈綜合利用進(jìn)程啟動；2014年5月和7月，省廳分別發(fā)布《安徽省農(nóng)作物秸稈禁燒獎補(bǔ)辦法》和《關(guān)于對農(nóng)作物秸稈發(fā)電實施財政獎補(bǔ)的意見》，制定具體實施的秸稈環(huán)保產(chǎn)業(yè)扶持措施；2015—2017年，秸稈環(huán)保產(chǎn)業(yè)進(jìn)入深入發(fā)展階段；2017年，秸稈進(jìn)入環(huán)保產(chǎn)業(yè)化階段；2017年發(fā)布《安徽省農(nóng)作物秸稈綜合利用現(xiàn)代環(huán)保產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)管理暫行辦法》，旨在通過建立示范園區(qū)的辦法產(chǎn)業(yè)化省內(nèi)秸稈工程。

（3）產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策

產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策在安徽省發(fā)展較為成熟，已基本成體系。2017年，由“三重一創(chuàng)”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)的《安徽省重大新興產(chǎn)業(yè)基地管理辦法》正式進(jìn)入實施階段，支持重大基地符合條件的項目申報重大新興產(chǎn)業(yè)工程和重大新興產(chǎn)業(yè)專項，形成梯次推進(jìn)、滾動發(fā)展的良好格局，不斷提升重大基地發(fā)展質(zhì)量和核心競爭力。

4.1.5 其他的配套與監(jiān)督措施

（1）環(huán)境資本核算

安徽省環(huán)境資本核算起步較晚，在近兩年才開始開展相關(guān)工作。2016年5月，安徽省將蚌埠市、宣城市、青陽縣三個地方確定為編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的試點，期望為建立健全科學(xué)、規(guī)范的自然資源統(tǒng)計調(diào)查制度打下基礎(chǔ)。試點的核算內(nèi)容主要包括土地資源、林木資源和水資源。

（2）環(huán)境信用和信息

安徽省自2013年起就開始開展企業(yè)環(huán)境信用評價工作，后來由于環(huán)保法律法規(guī)發(fā)生重大調(diào)整，環(huán)境信用評價工作方式方法發(fā)生根本變化，因此于2017年3月對《安徽省企業(yè)環(huán)境信用評價實施方案》進(jìn)行了修訂完善。安徽省每年度會將企業(yè)環(huán)境信用的評價結(jié)果進(jìn)行公示，評價結(jié)果可以在“信用安徽”政府網(wǎng)站上進(jìn)行查詢。由圖4可知，隨著安徽省企業(yè)環(huán)境信用評價工作的開展，全省每年參評的企業(yè)數(shù)量呈上升趨勢，環(huán)境信用良好以上的企業(yè)占比從2014年的84.6%提高到2016年的90.0%，說明安徽省企業(yè)環(huán)境信用評價制度取得了一定成效。安徽省的下一步工作是制定《安徽省環(huán)境違法黑名單管理辦法》《環(huán)境信用評價與信貸管理辦法》等配套制度，同時啟動環(huán)境信息資源共享中心建設(shè)，建立環(huán)境信息評價和信貸聯(lián)動機(jī)制，進(jìn)一步激勵和約束企業(yè)主動落實環(huán)保責(zé)任。

在環(huán)境信息公開方面，安徽省在近三年取得了較好的建設(shè)成果。為了更好地提供政府信息公開服務(wù)，安徽省環(huán)保廳于2014年出臺了《安徽省環(huán)境保護(hù)廳信息公開指南》，以指導(dǎo)公眾更加高效、準(zhǔn)確地獲得相關(guān)信息。信息公開形式主要為網(wǎng)上公開和受理點公開兩種，此外其他的輔助性公開方式包括新聞發(fā)布會、政府公報、報紙、宣傳欄、便民資料等，信息公開內(nèi)容包括領(lǐng)導(dǎo)活動、業(yè)務(wù)文件、行政執(zhí)法、部門動態(tài)、部門預(yù)決算、環(huán)境質(zhì)量和污染源監(jiān)管等。

（3）環(huán)境獎懲

安徽省在環(huán)境獎懲上做了較多工作，主要集中在獎勵機(jī)制的建立方面。在公眾激勵上，早在2013年，安徽省便出臺了《安徽省環(huán)境違法行為有獎舉報暫行規(guī)定》，積極鼓勵公眾參與環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理，并在2016年頒布了正式的環(huán)境違法行為有獎舉報辦法和實施細(xì)則。在地方環(huán)保工作的激勵上，安徽省在2017年出臺了《安徽省環(huán)保專項資金激勵措施實施規(guī)定》，明確了對環(huán)境改善的地區(qū)在分配污染防治專項資金時，給予相應(yīng)獎勵；同時還給予各市一定的自主性，可統(tǒng)籌安排一定的額度對所轄縣區(qū)給予獎勵。例如，2017年6月，安徽省環(huán)保廳對因大氣環(huán)境質(zhì)量明顯改善而受到省政府激勵表揚的六安市，在大氣污染防治綜合獎補(bǔ)資金1 948萬元的基礎(chǔ)上，又額外安排支持600萬元的激勵資金。

圖4 安徽省環(huán)境信用評價情況

圖5 安徽省各項環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策評價

4.2 績效評估結(jié)果

結(jié)合文中3.1的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策績效分析，本文根據(jù)專家打分匯總得到了2016—2017年度安徽省環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的績效評估結(jié)果。從圖5可以看出，安徽省五大類環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策分值都較為接近，處于3.0～4.0的分值區(qū)間，其中綠色金融的相關(guān)政策評分較低，做得比較好的是公共財政政策。公共財政政策由于起步早，目前的環(huán)保設(shè)施建設(shè)已經(jīng)較為成熟，并且制定規(guī)劃經(jīng)驗豐富，所以無論是在政策的完整性、成果性、明確性、協(xié)調(diào)性還是可執(zhí)行性上分?jǐn)?shù)都領(lǐng)先于其他四項環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策?？傮w績效評估排在第二位的是其他配套措施，之后才是排放權(quán)交易、綠色貿(mào)易及市場政策、環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策和綠色金融政策。這一排序的形成與安徽省環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展的歷程有著密切聯(lián)系，起步早的有關(guān)政策相較新的政策更為系統(tǒng)、完善。當(dāng)然，新的政策也有自身的優(yōu)勢，如綠色金融政策和排放權(quán)交易政策由于是統(tǒng)籌全局，構(gòu)建平臺進(jìn)行治理，其政策協(xié)調(diào)性就會與老牌的公共財政政策不相上下。綜合來說，安徽省的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在各個方面發(fā)展的層次很清晰、側(cè)重點明顯，評分較低的兩個新興政策領(lǐng)域在未來還有較大的提升空間。

5 結(jié)論與建議

5.1 結(jié)論

從總體上看，安徽省已經(jīng)基本建立了環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系框架，在與國家相關(guān)政策聯(lián)系緊密的同時，也根據(jù)自身優(yōu)勢大力推動具有地方特色的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，當(dāng)前在許多新領(lǐng)域仍處于進(jìn)一步完善階段。

圖6 安徽省環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策總體評價

安徽省環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的優(yōu)勢體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償與轉(zhuǎn)移支付、環(huán)保產(chǎn)業(yè)扶持以及相關(guān)的配套和監(jiān)督政策上，而在綠色金融政策方面則相對薄弱，尤其是綠色金融政策中的金融市場制度的建設(shè)與完善。另外，環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策中有關(guān)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策的完整性還有待提升。從政策績效來看，安徽省環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策績效的五個方面中，政策的完整性、可執(zhí)行性和成果性相對薄弱，可以看出安徽省環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策整體來說是不夠系統(tǒng)和完整的，且不同政策之間的數(shù)量差異較大，發(fā)展不夠平衡；政策制定的細(xì)節(jié)把握不夠，部分政策的可執(zhí)行性較差，如環(huán)境金融政策和排放權(quán)交易制度等；由于政策的實施細(xì)則不完善，部分政策難以落實，同時政策實施進(jìn)展和結(jié)果公開程度不夠，因此政策的成果性難以體現(xiàn)。

2016—2017年，我國在綠色金融、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、環(huán)境保護(hù)稅、排污權(quán)有償使用與交易、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域PPP等方面取得了階段性突破[15,16]。其中，安徽省在水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)上發(fā)揮了重要作用，新安江流域、大別山等水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償試點在補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)方面開展了一系列有意義的實踐與探索。而在綠色金融和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域PPP制度建設(shè)上，安徽省政府也在積極推進(jìn)當(dāng)中，在過去的兩年內(nèi)取得了較快的發(fā)展。目前針對排污權(quán)有償使用與交易，國家正在繼續(xù)深化有關(guān)的試點工作，由于安徽省為非國家排污權(quán)交易試點地區(qū)，在該方面的制度建設(shè)還存在很大的空白，因此未來根據(jù)國家戰(zhàn)略部署以及地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，安徽省可以循序漸進(jìn)地加強(qiáng)對該領(lǐng)域的建設(shè)。

當(dāng)然，不管是安徽省還是國家層面，在環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策某些方面確實還存在很多不足。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、自然資源負(fù)債表、領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境離任審計等很多環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策還處在試點階段，環(huán)境與經(jīng)濟(jì)綜合評價政策尚未完全建立，綠色投融資政策不完善，環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的市場體系尚未真正形成。除了政策的結(jié)構(gòu)性短缺，當(dāng)前環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的作用空間、調(diào)控范圍和力度都比較有限，激勵強(qiáng)度不夠，這都是未來發(fā)展中亟需解決的問題[15]。

5.2 建議

打造內(nèi)陸開放高地是國家新一輪對外開放的重大戰(zhàn)略部署，在這一新的開放戰(zhàn)略部署中，安徽省迎來了前所未有的機(jī)遇。作為長江流域承東啟西的重要戰(zhàn)略節(jié)點，安徽與東、西部地區(qū)將在產(chǎn)業(yè)分工、市場共建、生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域的合作上發(fā)揮更大的作用。同時，“中部崛起戰(zhàn)略”的實施也為安徽省提供了新的政策資源、商業(yè)機(jī)會以及戰(zhàn)略地位的提升。安徽省在充分利用“后發(fā)優(yōu)勢”時，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策將有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型以及環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

事實上，盡管我國在國家層面對環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策建設(shè)進(jìn)行了系統(tǒng)部署，然而由于各地的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境狀況具有很大的差異，實施環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策需要因地制宜。

首先，與中部的其他省份相比，安徽省的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，城鎮(zhèn)化水平偏低，市場化程度也較低，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象比較突出[17]，所以在發(fā)展過程中更要注重可持續(xù)性。當(dāng)前，安徽省積極融入長江三角洲經(jīng)濟(jì)圈，大力推動皖江城市承接長江三角洲發(fā)達(dá)城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以加快皖南城市經(jīng)濟(jì)增長。然而承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時要注意，不能以環(huán)境、資源的犧牲為代價來換取經(jīng)濟(jì)利益，嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策是非常有必要的，這樣才能配合產(chǎn)業(yè)扶持政策發(fā)揮更大的作用。同時，要引導(dǎo)技術(shù)、人才、資金等各類要素向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)聚集，落實好節(jié)能環(huán)保和新能源產(chǎn)業(yè)政策的實施。

其次，安徽省的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策具有較好的協(xié)調(diào)性和明確性，但在政策的完整性和可執(zhí)行性上還有待加強(qiáng)。針對我國目前重點發(fā)展的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，建議安徽省加強(qiáng)對以下政策的建設(shè)：第一，完善綠色金融政策。綠色金融產(chǎn)品的建設(shè)與創(chuàng)新、金融市場制度的建設(shè)與完善是未來發(fā)展的重點，例如，統(tǒng)一銀行業(yè)的綠色信貸標(biāo)準(zhǔn)，完善綠色信貸信息溝通和共享機(jī)制，加強(qiáng)銀行業(yè)綠色信貸風(fēng)險管理能力建設(shè)等。第二，加強(qiáng)排污權(quán)有償使用和交易制度的建設(shè)。碳排放交易市場的建立是首要目標(biāo)，建議盡快出臺相關(guān)的管理辦法、實施方案，落實好中央的安排和部署。在提高政策的可執(zhí)行性上，需要加強(qiáng)部分政策制定的及時性，如安徽省環(huán)保稅標(biāo)準(zhǔn)的制定遠(yuǎn)遲于我國的其他省份，不利于政策的公眾參與和企業(yè)的適應(yīng)緩沖。