徐順青，逯元堂，陳 鵬，高 軍，劉雙柳

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

引言

良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。政府作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，也是提供生態(tài)環(huán)境基本公共服務(wù)的主要責(zé)任人，而財(cái)政是實(shí)現(xiàn)這一職能的主要方式。由于早期我國(guó)的環(huán)境污染問(wèn)題并不明顯，不是財(cái)政保障的重點(diǎn)領(lǐng)域，因此，關(guān)于環(huán)境保護(hù)財(cái)政政策的研究于20世紀(jì)90年代初[1-3]逐漸興起。隨著環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)重，環(huán)境財(cái)政政策逐漸成為學(xué)術(shù)領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)。蘇明以公共財(cái)政支持環(huán)境保護(hù)的理論闡述為基礎(chǔ)，對(duì)環(huán)保財(cái)政支出進(jìn)行全面闡述，根據(jù)這些存在的問(wèn)題有針對(duì)性地提出了完善思路與政策建議[4,5]，吳洋等以211環(huán)境保護(hù)類(lèi)、款、項(xiàng)支出科目變化，分析了財(cái)政環(huán)境保護(hù)支出的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，并提出了相關(guān)建議[6,7]；金榮學(xué)、程承坪等以地方環(huán)境保護(hù)支出為研究對(duì)象，分析了省級(jí)政府環(huán)境保護(hù)支出效率[8,9]。本文基于以上學(xué)者的研究，整理近幾年財(cái)政數(shù)據(jù)，分析了中央財(cái)政生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出規(guī)模、支出結(jié)構(gòu)，指出了存在的問(wèn)題，并給出了優(yōu)化建議。

1 中央財(cái)政生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出口徑界定

在2007年公布的中國(guó)政府收支分類(lèi)科目中，環(huán)境保護(hù)被首次從原來(lái)嵌入在其他科目中的內(nèi)容分列出來(lái)，以“環(huán)境保護(hù)”類(lèi)（2011年更名為“節(jié)能環(huán)?！保┑男问絾为?dú)列支，除節(jié)能環(huán)保支出科目外，中央財(cái)政用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的支出還散落在城鄉(xiāng)社區(qū)支出（212類(lèi)）、農(nóng)林水利支出（213類(lèi)）、國(guó)土海洋氣象支出（220類(lèi)）三大類(lèi)中。根據(jù)以上支出類(lèi)別，中央財(cái)政生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出方向大致包括環(huán)境污染治理、生態(tài)建設(shè)和保護(hù)、能源資源節(jié)約利用三方面。其中，環(huán)境污染治理支出反映用于環(huán)境保護(hù)管理事務(wù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)察、污染防治、污染減排、監(jiān)管調(diào)查等方面的支出，生態(tài)建設(shè)和保護(hù)支出反映用于生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、生物多樣性保護(hù)、天然林資源保護(hù)、風(fēng)沙荒漠治理、森林保護(hù)等方面的支出，能源資源節(jié)約利用支出反映用于能源節(jié)約利用、可再生能源、循環(huán)經(jīng)濟(jì)（資源綜合利用）等方面的支出。根據(jù)收支分類(lèi)科目（211類(lèi)、212類(lèi)、213類(lèi)、220類(lèi)），以上三方面支出包含的財(cái)政支出款項(xiàng)及說(shuō)明如表1所示。

另外，2008年中央財(cái)政出臺(tái)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策，設(shè)立重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金，通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付方式支持國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所在地政府基本公共服務(wù)保障能力。鑒于一般性轉(zhuǎn)移支付不規(guī)定資金的具體用途，由地方按相關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌安排和使用，不能確定地方是否將重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，由此未將該資金納入研究范疇。

2 中央財(cái)政生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出規(guī)模分析

2012年以來(lái)，中央財(cái)政生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出規(guī)模呈波動(dòng)趨勢(shì)，無(wú)明顯增長(zhǎng)或下降，各年支出分別為2 208.4億元、2 151.4億元、2 577.8億元、2 869.6億元、2 571.2億元，五年支出均值為2 475.7億元。從增長(zhǎng)率方面看，波動(dòng)較大，年均增長(zhǎng)3.9%，其中2014年增長(zhǎng)率達(dá)到最高值19.8%，個(gè)別年份增長(zhǎng)幅度波動(dòng)較大，如2013年受污染減排和能源節(jié)約利用支出減少、2016年受能源節(jié)約利用支出減少，均呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，分別增長(zhǎng)-2.6%、-10.4%。支出規(guī)模及增長(zhǎng)率情況詳見(jiàn)圖1。①

表1 中央財(cái)政生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出包括款項(xiàng)及說(shuō)明

中央財(cái)政生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出占GDP、占中央財(cái)政支出比例均較為穩(wěn)定（見(jiàn)圖2），占GDP比例變化范圍為0.35%～0.42%，平均值為0.39%。其中，2016年占比最低，為0.35%，2015年占比最高，為0.42%。占中央財(cái)政支出比例變化范圍為2.96%～3.56%，平均值為3.32%，其中，2016年占比2.96%，在3%以下，其余四年占比均在3%以上。

3 中央財(cái)政生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出結(jié)構(gòu)分析

2012—2016年，中央財(cái)政生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出中生態(tài)建設(shè)和保護(hù)支出最高，五年支出平均值為933.1億元；其次是環(huán)境污染治理支出，五年支出平均值為773.4億元；能源資源節(jié)約利用支出最低，五年支出平均值為769.2億元。

圖1 2012—2016年中央財(cái)政生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出規(guī)模及增長(zhǎng)率① 圖中數(shù)據(jù)均來(lái)源于2012—2016年全國(guó)財(cái)政決算，下同。

圖2 中央財(cái)政生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出占GDP、占中央財(cái)政支出比重情況

表2 2012—2016年中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出構(gòu)成單位：億元

伴隨著2013年、2015年、2016年大氣、水、土壤三大污染防治行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施，財(cái)政整合設(shè)立大氣、水、土壤污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金，環(huán)境污染治理在中央財(cái)政生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出中的比重也呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，從2012年的26.9%增長(zhǎng)至2016年的34.9%（見(jiàn)圖3），成為排名第二位的支出。

根據(jù)2012—2016年環(huán)境污染治理支出中各分項(xiàng)支出五年均值情況可知，環(huán)境污染治理支出額最大的為污染防治，平均支出560.9億元；其次是污染減排，平均支出190.4億元；環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)察、其他監(jiān)管調(diào)查及環(huán)境保護(hù)管理事務(wù)支出均較低，平均支出在10億元以下。各項(xiàng)支出規(guī)模見(jiàn)表3，支出結(jié)構(gòu)及占比詳情見(jiàn)圖4。

表3 2012—2016年環(huán)境污染治理支出結(jié)構(gòu)單位：億元

圖3 2012—2016年中央財(cái)政生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出結(jié)構(gòu)比例

圖4 2012—2016年環(huán)境污染治理支出結(jié)構(gòu)比例

根據(jù)2012—2016年生態(tài)建設(shè)和保護(hù)支出中各分項(xiàng)五年平均支出情況，退耕還林、農(nóng)業(yè)資源保護(hù)修復(fù)與利用、天然林保護(hù)三項(xiàng)支出較穩(wěn)定，且支出規(guī)模較大，各年支出均在150億元以上，三項(xiàng)支出合計(jì)占比超過(guò)80%，是生態(tài)建設(shè)和保護(hù)支出的主要方向。各項(xiàng)支出規(guī)模見(jiàn)表4，支出結(jié)構(gòu)及占比詳情見(jiàn)圖5。

根據(jù)2012—2016年能源資源節(jié)約利用支出中各分項(xiàng)五年平均支出情況，能源資源節(jié)約利用首要支出為能源節(jié)約利用，平均支出594.4億元；其次是可再生能源，平均支出131.6億元；資源綜合利用支出最低，平均支出43.3億元。各項(xiàng)支出規(guī)模見(jiàn)表5，支出結(jié)構(gòu)及占比詳情見(jiàn)圖6。

4 中央財(cái)政生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出存在的問(wèn)題分析

4.1 支出規(guī)模偏小、比重偏低

目前，生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出規(guī)?？傮w較為穩(wěn)定，在政府管理工作中已經(jīng)趨于常態(tài)化，但與其他領(lǐng)域相比，支出規(guī)模仍偏小。一方面，生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出占GDP的比例不高，2012—2016年占比均值僅為0.39%，不足0.5%；另一方面，生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出占財(cái)政支出的比重也較低，與教育、醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)政支出占比有一定差距。根據(jù)財(cái)政部2016年財(cái)政決算，中央教育、醫(yī)療衛(wèi)生支出占中央財(cái)政支出的比例分別為5%、4%，而生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出占比為2.96%，低于教育、醫(yī)療衛(wèi)生支出，與保障生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)所需投入有一定差距。

圖5 2012—2016年生態(tài)建設(shè)和保護(hù)支出結(jié)構(gòu)比例

圖6 2012—2016年能源資源節(jié)約利用支出結(jié)構(gòu)比例

表4 2012—2016年生態(tài)建設(shè)和保護(hù)支出結(jié)構(gòu) 單位：億元

表5 2012—2016年能源資源節(jié)約利用支出結(jié)構(gòu) 單位：億元

4.2 支出增長(zhǎng)的穩(wěn)定性不足

從數(shù)據(jù)分析可知，中央財(cái)政生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出增長(zhǎng)率起伏較大，2012—2016年每年的增長(zhǎng)率分別為5.1%、- 2.6%、19.8%、11.3%、-10.4%。2013年受污染減排和能源節(jié)約利用下降的影響，支出略有下降，2014年、2015年受環(huán)境污染治理支出增加的影響，支出有一定增長(zhǎng)，而2016年受生態(tài)建設(shè)和保護(hù)支出下降的影響，支出又有較大幅度下降。增長(zhǎng)率的波動(dòng)起伏顯示了中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出尚未形成穩(wěn)定的增長(zhǎng)機(jī)制，在一定程度上依然帶有應(yīng)急導(dǎo)向，受?chē)?guó)家政策和投資大環(huán)境的影響，尚未從根本上做到有渠有水。

4.3 支出結(jié)構(gòu)不盡合理

通過(guò)對(duì)支出結(jié)構(gòu)的分析發(fā)現(xiàn)，中央財(cái)政對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出的重點(diǎn)是生態(tài)建設(shè)和保護(hù)、能源資源節(jié)約利用，用于以上兩方面的支出比例在70%以上，而環(huán)境污染治理支出比例盡管近兩年有所提升，但占比仍然偏低。具體來(lái)看，隨著三大污染防治行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施，環(huán)境污染治理重點(diǎn)相對(duì)聚焦，水、大氣、土等方面的支出已較好地保障了相關(guān)工程投入，然而除水、大氣、土壤污染防治領(lǐng)域外，固體廢棄物治理、核與輻射安全保障、環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境治理等領(lǐng)域支出相對(duì)投資需求，仍存在較大資金缺口。在目前環(huán)保歷史欠賬多、投入明顯不足的情況下，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的不盡合理進(jìn)一步加劇了環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)壓力。

4.4 使用方式不夠靈活

目前，中央財(cái)政生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出使用方式以固定資產(chǎn)投資為主，強(qiáng)化前期投入，補(bǔ)助方式多以投資補(bǔ)貼、財(cái)政貼息為主。部分生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)維護(hù)資金是保障設(shè)施長(zhǎng)久穩(wěn)定運(yùn)行的關(guān)鍵，而中央財(cái)政用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資金大部分用于支持項(xiàng)目建設(shè)，未明確可用于項(xiàng)目前期費(fèi)用或后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)，由此造成地方政府沒(méi)有足夠的資金來(lái)維持環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施正常運(yùn)行的現(xiàn)象較為普遍，大量設(shè)施閑置和浪費(fèi)。另外，資金使用方式不靈活，對(duì)當(dāng)前政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的支持力度有限，對(duì)社會(huì)資本投入的引導(dǎo)力度也較小。

4.5 支出效率不高

長(zhǎng)期以來(lái)，重投資、輕效益的項(xiàng)目實(shí)施與管理方式，導(dǎo)致許多財(cái)政支持的項(xiàng)目雖然有固定資產(chǎn)形成，但后期運(yùn)行維護(hù)資金缺乏，不能有效發(fā)揮投資效益。中央財(cái)政對(duì)地方補(bǔ)助多采用項(xiàng)目申報(bào)方式，補(bǔ)助只與立項(xiàng)掛鉤，沒(méi)有與投產(chǎn)后的成效掛鉤，地方為爭(zhēng)取補(bǔ)助資金，往往重項(xiàng)目立項(xiàng)建設(shè)、輕項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)行，造成環(huán)保設(shè)施建好后的實(shí)際使用率很低，造成資金浪費(fèi)。另外，目前對(duì)于財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)估體系不健全，盡管《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》及相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法規(guī)定對(duì)財(cái)政支出情況開(kāi)展了績(jī)效評(píng)價(jià)，但多屬原則性規(guī)定，缺乏配套的執(zhí)行細(xì)則，操作性不強(qiáng)。

5 優(yōu)化建議

為保障生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高中央財(cái)政對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的保障力度，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善，本文對(duì)當(dāng)前中央財(cái)政生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出提出如下政策建議：

5.1 增強(qiáng)支出的穩(wěn)定性和持續(xù)性

建立常態(tài)化的財(cái)政資金來(lái)源渠道，提高中央財(cái)政生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出保障能力，建議將成品油消費(fèi)稅增量的一定比例用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)。加大中央財(cái)政生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出規(guī)模和引導(dǎo)力度，增加大氣、水、土壤、農(nóng)村環(huán)境治理等專(zhuān)項(xiàng)資金規(guī)模。加大中央環(huán)保督察和環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)督察力度，推進(jìn)地方落實(shí)環(huán)保投入責(zé)任。完善環(huán)保投資統(tǒng)計(jì)制度，對(duì)各省（區(qū)、市）環(huán)境質(zhì)量改善情況、環(huán)保投資占GDP的比例、政府生態(tài)環(huán)保支出占財(cái)政支出比例等進(jìn)行排名，對(duì)各地區(qū)環(huán)保投資情況進(jìn)行信息公開(kāi)，倒逼地方政府加大環(huán)保投入。

5.2 優(yōu)化支出方向和結(jié)構(gòu)

發(fā)揮中央政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的宏觀調(diào)控職能，加強(qiáng)對(duì)跨區(qū)域、跨流域等重大規(guī)劃實(shí)施、重大項(xiàng)目建設(shè)、重大政策實(shí)施、環(huán)境保護(hù)薄弱環(huán)節(jié)和領(lǐng)域等方面的引導(dǎo)，確保資金投向與未來(lái)階段環(huán)境短板攻堅(jiān)重點(diǎn)任務(wù)的一致性。加大環(huán)境污染治理資金投入，特別是落實(shí)大氣、水、土壤三大污染防治行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施，加大對(duì)霧霾、黑臭水體、地下水、近岸海域、土壤污染治理以及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等的支持力度。重點(diǎn)加強(qiáng)京津冀及周邊地區(qū)、長(zhǎng)三角、珠三角、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、南水北調(diào)沿線(xiàn)、6個(gè)土壤污染綜合防治先行區(qū)、國(guó)家重點(diǎn)貧困與生態(tài)脆弱地區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域的資金投入，保障重大工程項(xiàng)目實(shí)施與環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

5.3 逐步轉(zhuǎn)變專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用方式

在保障補(bǔ)助項(xiàng)目建設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)的補(bǔ)貼補(bǔ)助，以確保項(xiàng)目建成后能夠穩(wěn)定運(yùn)行。在資金的使用方式方面，為確保發(fā)揮財(cái)政資金的最大效益，最大限度地發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，拓寬融資渠道，制定優(yōu)惠政策，調(diào)動(dòng)企業(yè)、個(gè)人、公益組織投資生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的積極性，適應(yīng)當(dāng)前政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式要求，允許生態(tài)環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金用于運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助，推動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)資金由：“買(mǎi)工程”向“買(mǎi)成效”轉(zhuǎn)變。

5.4 加強(qiáng)財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)與結(jié)果應(yīng)用

明確并固化中央財(cái)政生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出口徑，整合散落在不同科目的生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出歸類(lèi)，建立和完善各專(zhuān)項(xiàng)資金支出績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，規(guī)范績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法的設(shè)定與選擇，強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)營(yíng)的效果評(píng)價(jià)，除評(píng)價(jià)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)，將影響居民健康、收入、幸福感和獲得感的環(huán)境質(zhì)量因素納入評(píng)價(jià)指標(biāo)，更加強(qiáng)調(diào)支出在社會(huì)方面的綜合效益。開(kāi)展各專(zhuān)項(xiàng)資金年度支出績(jī)效評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)結(jié)果與后期資金分配和獎(jiǎng)懲進(jìn)行掛鉤，加大對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較好地區(qū)的支持力度，減少對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果較差、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題較突出地區(qū)的支持。