石海佳，陳偉強，石 磊，溫曉晴，溫 勇，劉曉文

（1.生態(tài)環(huán)境部華南環(huán)境科學研究所，土壤環(huán)境研究中心，廣東廣州 610655；2.中國科學院城市環(huán)境研究所，中國科學院城市環(huán)境與健康重點實驗室，福建廈門 361021；3.清華大學環(huán)境學院，環(huán)境模擬與污染控制國家重點聯(lián)合實驗室，北京 100084）

引言

改革開放40年來，我國工業(yè)化進程日新月異、成就舉世矚目。作為國民經(jīng)濟的支柱行業(yè)之一，我國化學工業(yè)發(fā)展日益壯大，產(chǎn)業(yè)規(guī)模已躍居世界首位，這不僅對推動我國工業(yè)化和城填化進程、提高人民物質(zhì)生活水平意義非凡，而且對我國奠定“世界工廠”地位、主導世界工業(yè)生產(chǎn)格局舉足輕重。然而，化學工業(yè)的產(chǎn)品（即化學品）在創(chuàng)造物質(zhì)財富的同時，也從根本上改變了物質(zhì)創(chuàng)新、生產(chǎn)、流通、使用、排放和轉(zhuǎn)化的規(guī)律?；瘜W品引起的突發(fā)性環(huán)境事件屢見報端，造成的環(huán)境風險長期持續(xù)存在且不斷顯現(xiàn)。長期以來，化學品引發(fā)的環(huán)境問題已經(jīng)成為我國環(huán)境風險的重要源頭和環(huán)境管理工作面臨的重大挑戰(zhàn)。

為落實國務(wù)院《水污染防治行動計劃》對化學品的管控要求，原環(huán)保部會同工信部、衛(wèi)計委于2017年底聯(lián)合發(fā)布了《優(yōu)先控制化學品名錄（第一批）》[1]，并在其附錄中給出了化學品納入排污許可、限制使用、產(chǎn)品替代、清潔生產(chǎn)和信息公開等方面的管控要求。這是對以企業(yè)登記申報為核心的化學品登記管理制度的調(diào)整，標志著我國化學品環(huán)境管理制度變革的進步。

化學品環(huán)境管理本質(zhì)上屬于風險管理，是環(huán)境保護工作中除了傳統(tǒng)的污染防治工作之外的重要任務(wù)。相比化學工業(yè)蓬勃發(fā)展的形勢與龐大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，我國的化學品環(huán)境管理工作總體滯后，與日益迫切的化學品環(huán)境風險管理需求的脫節(jié)愈發(fā)明顯。本文在分析全球與我國化學品環(huán)境管理的現(xiàn)狀與趨勢的基礎(chǔ)上，梳理了當前管理工作面臨的主要問題，并對制定和建立適宜我國國情的化學品環(huán)境管理體系提出了建議，見圖1。

圖1 化學品環(huán)境管理的挑戰(zhàn)與建議研究框架圖

1 當前化學品環(huán)境管理面臨的形勢與挑戰(zhàn)

1.1 化學品種類的爆發(fā)式增長加大了環(huán)境管理的復雜性

相比公共安全與職業(yè)健康管理，我國的化學品環(huán)境管理剛剛起步，是化學品管理領(lǐng)域中啟動較晚、范圍最窄、力度最弱、滯后最明顯的分支。并且，在納入優(yōu)先控制清單的化學品數(shù)量方面，目前我國與發(fā)達國家相比有所落后。我國第一批優(yōu)控化學品目錄有22種/類[1]；美國《有毒物質(zhì)控制法》（TSCA）規(guī)定的第一批高優(yōu)先度風險評估物質(zhì)清單有10種[2]；日本《化學物質(zhì)審查及制造管理法》（CSCL）規(guī)定的第一類和第二類指定化學物質(zhì)共有56種，其中被列入優(yōu)先評估清單的化學品共有208種[3]；歐盟法規(guī)《化學品的注冊、評估、授權(quán)和限制》（REACH）中的高關(guān)注度化學品有181種[4]（2018年）。更為重要的是，主要發(fā)達國家和地區(qū)已經(jīng)形成了定期增補化學品管控清單的機制。以REACH為例，其高關(guān)注度清單每半年更新一次，至今已更新近20次。

與化學品造成的公共安全和職業(yè)健康影響不同，化學品在生產(chǎn)、流通、存儲、使用、消費、排放等全生命周期的各個環(huán)節(jié)均有可能產(chǎn)生環(huán)境風險和損害，因此需要通過環(huán)境管理來有效控制風險的化學品種類和環(huán)節(jié)非常多，然而實際情況恰恰相反（圖2）。相比商用化學品種類數(shù)以千萬計且持續(xù)高速增長的發(fā)展態(tài)勢，當前世界各國的化學品環(huán)境管理能力均存在明顯不足。我國化學品管理不同領(lǐng)域的管控范圍對比結(jié)果顯示：第一批優(yōu)控目錄中的化學品清單范圍要小于《中國嚴格限制的有毒化學品名錄》（162種）[5]，也小于工信部等部委發(fā)布的《國家鼓勵的有毒有害原料（產(chǎn)品）替代品目錄（2016年）》（74 種）[6]?！段ｋU化學品目錄（2015 版）》（2828 種）和《中國現(xiàn)有化學物質(zhì)名錄（2013版）》（45612種）中有多少種化學品應(yīng)當納入化學品環(huán)境管理范圍仍是亟待明確的重要議題。

除了上述已經(jīng)進入各類名錄和清單的化學品之外，新化學物質(zhì)的種類數(shù)仍在以驚人的速度持續(xù)增長。作為全球最大的化學信息數(shù)據(jù)庫，美國化學文摘服務(wù)社（CAS）已登記的化學品達1.37億種（截至2017年底），每年新增超過千萬種，其中能商業(yè)化應(yīng)用的已超過4 000萬種[7]；國內(nèi)大型化學品交易門戶（如摩貝網(wǎng)）也具有千萬級的商用化學品供給能力（900萬）[8]。CAS的化學品管制清單數(shù)據(jù)庫（CHEMLIST）共收納了20多個國家和國際組織的150余份清單，包含38.8萬種化學品（存在部分重復），年更新量約4萬（2017年）[9]。與CAS數(shù)據(jù)庫新化學物質(zhì)研發(fā)及商業(yè)化應(yīng)用的基數(shù)及增速相比，CHEMLIST數(shù)據(jù)庫尚不及可商業(yè)化生產(chǎn)化學品數(shù)的1/100，更新速度不足新發(fā)明速度的1/200。由此觀之，當前世界各國的化學品管制范圍與實際管理需求之間仍然存在巨大的差距，并且這種差距有持續(xù)擴大的趨勢，見圖2。

圖2 不同口徑化學品的種類數(shù)量級差對比[1,6-9]

由圖2不同領(lǐng)域的對比可知，無論是管制化學品的更新速度，還是綠色化學品的研發(fā)應(yīng)用速度，在相當長一段時期內(nèi)都難以追趕非受控化學品爆發(fā)式增長的步伐。因此，當前化學品環(huán)境管制名錄更新嚴重滯后的問題普遍存在，世界各國的化學品環(huán)境管理均存在不同程度的盲區(qū)，并且這種盲區(qū)仍在持續(xù)擴大。

1.2 化學品大量生產(chǎn)使用對環(huán)境造成了突出的負面效應(yīng)

作為國民經(jīng)濟的支柱行業(yè)，化學工業(yè)的發(fā)展得到了世界所有工業(yè)強國的高度重視。近年來我國化學工業(yè)也取得了十分矚目的成就。但是，化學品生產(chǎn)、流通、使用、排放等過程造成環(huán)境影響的報道很多，特別是突發(fā)性環(huán)境事件屢見不鮮，這是我國當前化學品引發(fā)環(huán)境問題的突出表現(xiàn)形式。

自加入WTO以來，我國化學工業(yè)發(fā)展駛?cè)肟燔嚨溃a(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷壯大，先后于2004、2005和2009年超過德國、日本和美國三大傳統(tǒng)化工強國，逐漸成為世界化工產(chǎn)業(yè)中心[10]，見圖3（1）。2016年，我國化學工業(yè)總產(chǎn)值已達1.89萬億美元，銷售產(chǎn)值占全球的37.2%，分別是同期德國、日本、美國的8.7、8.7和2.3倍[11]。酸、堿、肥料等六類無機產(chǎn)品產(chǎn)量峰值（2005年）約為2.5億噸，約占全球總產(chǎn)量的30%，見圖3（2）；主要有機化工原料、合成材料等六類有機產(chǎn)品產(chǎn)量峰值（2012年）約為1.5億噸，約占全球總產(chǎn)量的1/4[12-21]，見圖3（3）。其中，長三角已成為全球最大的化工產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，2015年化學工業(yè)產(chǎn)值達5 542億美元，超過同年德日之和[16]。

我國不僅是全球最大的化學品生產(chǎn)中心，也是全球最大的化學品流通市場和消費市場，化學品生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)引發(fā)的環(huán)境問題十分突出。2008—2011年，涉及危險化學品的突發(fā)環(huán)境事件共287起，占突發(fā)環(huán)境事件總數(shù)的51%[22]。化學品引起的城市水源地環(huán)境突發(fā)事件數(shù)量較多、損害較大：1985—2005年，新聞媒體報道的由化學品造成的水污染事件達57起，占比55.9%，其中苯類、農(nóng)藥、硫酸類和氰化物分別引發(fā)15、8、7和6起[23]；2006—2012年略有好轉(zhuǎn)，媒體報道的63起突發(fā)環(huán)境事件中，由化學品引發(fā)的有13起（包含重金屬類），雖然頻次有所下降，但涉及化學品種類增多，包括硫酸、二甲基苯胺、苯醌、苯酚、三甲基一氯硅烷、氟化物以及砷、鎘、鉈、鉻等重金屬[24]。長三角化工產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)是化學品環(huán)境事件的高發(fā)區(qū)，其突發(fā)環(huán)境事件占全國比重超過1/4[23,24]。除了化學品造成的重大環(huán)境事故受人矚目之外，化工企業(yè)日常生產(chǎn)造成的環(huán)境影響也是民生關(guān)注焦點。自2013年“12369”環(huán)保舉報熱線開通以來，化工行業(yè)常年高居被投訴工業(yè)行業(yè)第一，僅2017年被舉報就將近8萬次，占總舉報次數(shù)近1/8[25]，見圖4。

雖然化學品造成的突發(fā)型環(huán)境污染事件尤其是生產(chǎn)安全的次生事件廣受關(guān)注，但化學品造成的長期的、隱性和累積性的環(huán)境與健康損害問題才是化學品環(huán)境管理亟需面對和解決的核心議題。由于此類問題觀測調(diào)查的實證難度很大，且“談化色變”的社會恐慌情緒普遍存在，目前尚未有官方權(quán)威數(shù)據(jù)定期發(fā)布。

1.3 對化學品損害特性認知滯后加劇了潛在環(huán)境風險

從古老的煉丹術(shù)，到近現(xiàn)代的化學理論與化學工業(yè)發(fā)展，人類對化學品特性的認知始終難稱全面，呈現(xiàn)出明顯的階梯式遞進特征。換言之，人類對使用化學品帶來的人體健康和自然環(huán)境的負面影響往往后知后覺。化學品的某些負面特性在其發(fā)現(xiàn)或發(fā)明之初往往并不易被察覺，人類甚至會因為其較高的經(jīng)濟價值和功能效用選擇性地掩蓋或忽視一些負面效應(yīng)，而直至嚴重的健康或環(huán)境損害事故爆發(fā)之后，這些負面效應(yīng)才能得到廣泛關(guān)注和重視。其中，DDT、PCBs、氟氯烴等化學品更是引發(fā)了全球的共同關(guān)注[26-28]。

圖3 1980—2015年我國與世界化學工業(yè)發(fā)展情況對比[11-21]

圖4 “12369”環(huán)保熱線舉報事件中化工行業(yè)占比[25]

對化學品損害特性認知的片面和局限，是化學品環(huán)境管理難題的根源之一。每兩年更新一次的《全球化學品統(tǒng)一分類和標簽制度》（GHS）[29]在一定程度上反映人類對化學品損害特性認知的進展：GHS第七版（2017年）中化學品損害特性包含物理損害、健康損害、環(huán)境損害3大類29小類，其中，化學品的環(huán)境損害特性包括對水生環(huán)境的危害和對臭氧層的危害，兩個特性分別于2005年（第一版）和2009年（第三版）被納入GHS環(huán)境損害類別。從GHS列舉的29種化學品損害特性的演變歷程來看，早在20世紀初，人類對化學品的物理損害特性已經(jīng)基本形成了較為完整的認知，只有“自燃性固體”（1943年）[30]最后被發(fā)現(xiàn)；對職業(yè)健康損害特性的認知盡管相對略晚，但是最晚發(fā)現(xiàn)的“生殖細胞突變性”（1964年）[31]也早在1964年就實現(xiàn)了。相較之下，人類對環(huán)境損害特性的認知進程則明顯遲緩，臭氧層危害特性于1985年才被發(fā)現(xiàn)[28]。圖5基于Google Scholar文獻檢索數(shù)據(jù)庫給出了各類化學品損害特性首次被報道的大致時間[26,28,29,32]。

實際上，化學品的環(huán)境損害特性類型遠不止GHS給出的2種，并且相關(guān)評價體系和方法十分復雜[33,34]。原環(huán)保部發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整〈新化學物質(zhì)申報登記指南〉數(shù)據(jù)要求的公告》列舉的環(huán)境損害特性中，僅生態(tài)毒理特性就包括生物功能抑制毒性[10]、生物急性毒性[35]、生物蓄積性[26]等近十類。其中，典型食物鏈中的生物蓄積性早在1970年關(guān)于DDT[26]的研究文獻中就已受到關(guān)注。

總體來看，化學品三類損害特性在反應(yīng)劇烈程度、影響作用時間與范圍、損害受體、損害觀測和評估難度等多個方面差異明顯，這必然帶來管制意愿和難度、管理部門分工、管控路線與策略等方面的顯著不同，詳見表1。

圖5 GHS對化學品三類損害特性研究認知的演進歷程[26,28-32]

表1 GHS三類化學品基本情況對比

2 我國化學品環(huán)境管理面臨的主要問題和挑戰(zhàn)

化學品環(huán)境管理本質(zhì)上屬于風險管理，如果將水、氣、土三大污染防治攻堅戰(zhàn)比作是正面戰(zhàn)場的陣地戰(zhàn)，那么化學品環(huán)境管理就是環(huán)境風險防控的反恐運動戰(zhàn)，是在解決三大基本環(huán)境要素的治理問題之后，進一步提升環(huán)境安全水平的進階任務(wù)。

盡管我國化學工業(yè)產(chǎn)值規(guī)模已超過全球第2～4名的總和[11]，但化學品環(huán)境管理相關(guān)能力建設(shè)尚處于初步探索階段。管理進展總體滯后并非因為其不重要，更多是因為化學品是公共安全管理、職業(yè)健康管理和環(huán)境管理的交匯點，涉及范圍廣、部門多、協(xié)調(diào)難度大、管理成本高，制度體系建設(shè)相對慢、技術(shù)支撐能力薄弱。具體而言，我國化學品環(huán)境管理面臨的問題和挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)為以下五個方面：

2.1 管理對象：基本概念界定不清

長期以來，學術(shù)界、管理部門、媒體和公眾對化學品環(huán)境管理的對象認識都存在不同程度的爭議或誤區(qū)。不能精準定位管理對象，導致管理對象泛化、管理戰(zhàn)略與路線曲折反復、管理能力脫節(jié)、部門職能交叉、管制效果不佳乃至貽誤時機等系列問題。當前化學品環(huán)境管理對象選擇與范圍的界定問題體現(xiàn)于三方面：

第一，“化學品”與“化學物質(zhì)”概念混淆?；瘜W品是商品，具有商品屬性，如以廢物形式進入環(huán)境引發(fā)污染，則商品屬性隨之消失，此污染過程的物質(zhì)存在前后直接對應(yīng)關(guān)系?；瘜W物質(zhì)的概念則更寬泛，既可以指商品形態(tài)的物質(zhì)，也可以指進入環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)中引發(fā)環(huán)境和健康損害的物質(zhì)形態(tài)。所有非物理類環(huán)境污染問題都可歸結(jié)到特定的化學物質(zhì)，環(huán)境問題的解決可視作這些化學物質(zhì)的濃度降低或被轉(zhuǎn)化分解的過程。化學品的環(huán)境管理側(cè)重于通過對化學物質(zhì)商品形態(tài)的管理從而解決對應(yīng)后端的環(huán)境污染和風險問題，但卻無法解決所有由化學物質(zhì)引發(fā)的環(huán)境問題。

第二，“危險化學品”不等同于“有毒有害化學品”?！段ｋU化學品目錄（2015版）》將危險化學品定義為：具有毒害、腐蝕、爆炸、燃燒、助燃等性質(zhì)，對人體、設(shè)施、環(huán)境具有損害的劇毒化學品和其他化學品。該定義列舉的主要性質(zhì)雖然涵蓋了GHS化學品三大類的損害特性，但更側(cè)重于損害較明顯且易于觀察的物理和人體健康損害類特性，其僅包含兩類環(huán)境損害特性，遠不足以代表對環(huán)境造成損害的所有“有毒有害化學品”種類。反之，具備爆炸、燃燒、助燃等特性的化學品并不一定會形成環(huán)境和健康風險，二者存在交集但并不完全重疊，概念上無法完全相互替代使用。

第三，“化學品環(huán)境管理”和“化學品管理”界定不清?；瘜W品環(huán)境管理是化學品管理的重要組成，二者是包含與被包含的關(guān)系?；瘜W品公共安全管理和職業(yè)健康管理是化學品管理的兩個先行領(lǐng)域，化學品環(huán)境管理在特征問題、對象范圍、管理難度等多個方面和前兩者相比均存在明顯差異，相關(guān)比較可參見表1。

2.2 行業(yè)管理：對化學工業(yè)的發(fā)展規(guī)律與趨勢認知不足

（1）化學品環(huán)境管理政策的制定未能充分考慮化學工業(yè)的發(fā)展規(guī)律。

風險管理是化學品環(huán)境管理的本質(zhì)，因此源頭控制是第一要務(wù)。作為化學品研發(fā)、生產(chǎn)、流通、消費、處置、排放全生命周期過程的源頭，化學工業(yè)必然是化學品環(huán)境管理的主要出發(fā)點和最終落腳點。發(fā)達國家化學品環(huán)境管理制度的演變歷程就是環(huán)境管理與化學工業(yè)發(fā)展不斷博弈、相互妥協(xié)的過程。環(huán)境管理政策的制定既要考慮防范環(huán)境風險的客觀要求，也要尊重發(fā)展化學工業(yè)創(chuàng)造物質(zhì)財富的巨大需求。因此，對于化學工業(yè)發(fā)展規(guī)律的認知水平，會在很大程度上影響化學品環(huán)境管理政策實施的實際成效。

（2）對化學品生產(chǎn)供給體系的認知和把握不足。

化學工業(yè)屬于典型的流程工業(yè)，不同子行業(yè)和企業(yè)的生產(chǎn)過程相互銜接，形成了十分復雜的關(guān)聯(lián)關(guān)系。這種復雜的關(guān)系集合是化學工業(yè)的發(fā)展規(guī)律，也是化學品環(huán)境管理的難點，更是化學品環(huán)境管理政策的制定過程必須考慮的重要前提。其中，化學品的反應(yīng)關(guān)系集合是底層的科學邏輯，生產(chǎn)供給關(guān)系集合是表層的物質(zhì)流動邏輯和經(jīng)濟規(guī)律，而化學品管理政策的實施則可視為控制邏輯?；瘜W工業(yè)的子行業(yè)門類眾多，各自分工不同，在供給體系中所占據(jù)的位置也不同?；ば袠I(yè)供給體系可分為國內(nèi)化學品供應(yīng)鏈和國際化學品貿(mào)易兩部分。以國內(nèi)供應(yīng)鏈為例，《中國化工產(chǎn)品目錄2008》包含了22 000余種化學品和15 000余家企業(yè)。其中，僅基礎(chǔ)有機化工原料生產(chǎn)行業(yè)就涉及5 244種化學品和7 261家企業(yè)，分別占總量的近1/4和1/2，全國供應(yīng)鏈體系上下游達14級[36,37]?；A(chǔ)有機化工原料生產(chǎn)行業(yè)僅是化學工業(yè)的上游有機部分，實際上化工全行業(yè)的供給體系必然更加復雜?；瘜W品環(huán)境管理如不能充分考慮這種復雜性，尤其是在此背景下開展政策設(shè)計并進行定期的政策實施成效評估，決策的科學性和適用性很可能會大打折扣。

（3）化學工業(yè)的不合理布局加大了化學品環(huán)境管理的難度。

我國化學工業(yè)高度集聚在沿海、沿江地區(qū)，總體呈現(xiàn)面上集聚、點上分散的空間布局特征。其中，僅山東、江蘇、廣東、浙江四省化學工業(yè)企業(yè)數(shù)就分別達到4 647、4 499、2 327和2 018家（2014年），占全國總數(shù)的46.3%[16]。由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃科學性不足、規(guī)劃實施過程約束乏力、環(huán)保監(jiān)管缺位等多種原因，“小、散、亂、污”的化工企業(yè)數(shù)量龐大，入園率嚴重偏低，缺乏有效監(jiān)管，安全隱患和環(huán)境風險較為突出，化學工業(yè)已成為部分工業(yè)發(fā)達地區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境安全保障的重大制約[38,39]。其中江蘇省最為典型，據(jù)統(tǒng)計，全省化工生產(chǎn)企業(yè)6 300余家，各地市平均入園率僅約30%，個別地市僅有10%。連云港、鹽城等地曾大量違規(guī)上馬國家明令禁止、限制或嚴格控制的農(nóng)藥、染料、醫(yī)藥、中間體類項目，致使周邊地表水嚴重污染，水生態(tài)環(huán)境明顯惡化，飲用水水質(zhì)安全保障形勢嚴峻[39]。原環(huán)保部2010年對近18 000家化工企業(yè)開展了化學品風險的專項調(diào)查。結(jié)果表明，對水體、大氣環(huán)境保護目標以及人體健康安全構(gòu)成威脅的化工企業(yè)數(shù)占調(diào)查總數(shù)的比重分別為23.0%、51.7%和83.3%[22]。與此同時，由于污染密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“污染避難所”效應(yīng)，部分化學工業(yè)企業(yè)極有可能向環(huán)境監(jiān)管較弱、產(chǎn)業(yè)準入門檻較低的中西部欠發(fā)達地區(qū)尤其是大江大河的中上游地區(qū)轉(zhuǎn)移，這極有可能進一步加劇區(qū)域和流域?qū)用娴目傮w環(huán)境風險[40,41]。

2.3 管理制度：點上國際同步，面上總體滯后

我國與化學品相關(guān)的各行政部門在制度體系建設(shè)和職能分工中存在管理真空和職能交叉并存的現(xiàn)象，化學品管理的頂層制度設(shè)計統(tǒng)籌不足，總體上呈現(xiàn)“點上先行”和“面上滯后”的特征。

“點上先行”主要體現(xiàn)在：一是在危險化學品公共安全和農(nóng)藥、藥品、食品添加劑、化妝品等重點領(lǐng)域內(nèi)，我國相關(guān)法律法規(guī)和管理制度體系較為完善，相關(guān)問題基本得到解決。二是為控制CFCs、POPs和Hg等可在全球范圍內(nèi)遷移轉(zhuǎn)化的有毒有害化學品，我國積極參與并認真履行了《關(guān)于耗損臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》《關(guān)于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》《關(guān)于汞的水俁公約》等國際公約，制定了嚴格的停產(chǎn)、限產(chǎn)、減排等管理規(guī)定和階段目標，基本實現(xiàn)與國際接軌。三是優(yōu)先加強了管控效費比最高的國際貿(mào)易環(huán)節(jié)的化學品管理。我國于1994和1999年先后發(fā)布了《化學品首次進口及有毒化學品進出口環(huán)境管理規(guī)定》和《中國禁止或嚴格限制的有毒化學品目錄》，重點加強了有毒化學品的進出口環(huán)境管理，有力執(zhí)行了化學品國際貿(mào)易中的事先知情同意程序。

“面上滯后”主要體現(xiàn)在：一是化學品環(huán)境管理的制度體系建設(shè)滯后發(fā)達國家近30年。早在20世紀70年代，發(fā)達國家便已先后開展化學品環(huán)境管理立法工作，國際公約是國內(nèi)化學品環(huán)境管理的延續(xù)和補充。而在我國，參與制訂和履行國際公約則是化學品環(huán)境管理的先行領(lǐng)域。直到2003年，原環(huán)?？偩植蓬C發(fā)了《新化學物質(zhì)環(huán)境管理辦法》。這個管理辦法屬于行政管理部門的管理規(guī)章，在法律條文體系中位階較低，既不是國務(wù)院管理條例，更不是人大頒發(fā)的法律，因此對化學品的實際管理約束力度較為有限，其中對于違規(guī)的法律責任處罰上限僅為三萬元。二是該管理辦法的核心制度是“新化學物質(zhì)環(huán)境管理登記證”，這個登記管理制度尚不足以支撐全面、有效的化學品環(huán)境管理體系。其一，“實施申報登記”

為企業(yè)自主自愿行為，行政部門無法確保企業(yè)嚴格對照《中國現(xiàn)有化學物質(zhì)名錄》開展化學品生產(chǎn)使用情況的排查。尤其對于環(huán)境危害較大、管理要求較高、治理成本高昂的化學品或者是商業(yè)機密類化學品的供應(yīng)信息，在監(jiān)管乏力的前提條件下，企業(yè)有充分的動機掩蓋部分敏感信息以逃避監(jiān)管，管理部門也很難直接獲取準確完整的信息，因此必然存在監(jiān)管死角。其二，“跟蹤控制制度”的后期監(jiān)管難度很大，管理成本和技術(shù)門檻都很高，具體實施的操作性不強，難以形成有效監(jiān)管。三是管理部門存在職能交叉。當前安監(jiān)等部門負責監(jiān)管的“危險化學品”中，部分包含了應(yīng)有環(huán)保部門負責監(jiān)管的有毒有害化學品。比如《危險化學品目錄（2015年）》不僅包含了《鹿特丹公約》和《斯德哥爾摩公約》涉及的40種化學品，還收納了《優(yōu)先控制化學品名錄》（第一批，共22種/類）中除N,N’-二甲苯基-對苯二胺、十溴二苯醚以外的20種/類化學品[1]。因此，如不加快厘清部門職能分工和協(xié)調(diào)機制、構(gòu)建出清晰完整的化學品管理制度體系，當前安監(jiān)部門主導的危險化學品管理未必能夠滿足化學品環(huán)境管理的實際需求，環(huán)保部門也難以完全按照環(huán)境安全保障的職能要求全面開展有毒有害類化學品的管理，化學品的科學管理、系統(tǒng)管理、分類管理、精細管理必然受阻。

2.4 管理能力：專業(yè)化的管理手段和隊伍較為匱乏

第一，傳統(tǒng)環(huán)境管理的政策工具和手段很難湊效。有毒有害化學品的種類繁多且增長極快，沿用制定排放標準、建立監(jiān)測體系等傳統(tǒng)的污染防控路線，可能極大增加管理成本，而且實際效果未必能夠達到預期。在時間、經(jīng)費和人力資源有限和管理需求日益急迫的形勢下，很難在環(huán)境影響評價、環(huán)保驗收、環(huán)境監(jiān)測、污染排放控制等常規(guī)污染控制環(huán)節(jié)提出全面、明確、科學、合理的標準要求，即便有，也難以確保企業(yè)能夠執(zhí)行到位。

第二，專業(yè)隊伍奇缺，支撐能力單薄。國家和省級管理機構(gòu)專業(yè)隊伍和能力建設(shè)滯后，難以滿足實際管理需求。市縣一級能力基本空白，難以有效支撐起化學品的環(huán)境和健康風險防控管理體系?；瘜W品損害鑒定、風險評估等專業(yè)領(lǐng)域技術(shù)性強、門檻高，現(xiàn)有化學品專業(yè)測試實驗室的體系建設(shè)和認定尚處于起步階段，相關(guān)專業(yè)技術(shù)隊伍十分單薄，對化學品環(huán)境管理的支持力度較為有限。

第三，監(jiān)管盲區(qū)不清，責任追究困難。相當比例的化學品仍處于監(jiān)管盲區(qū)，其中部分是剛剛投入商業(yè)化應(yīng)用的小批量生產(chǎn)的新化學物質(zhì)，而并非大宗化學品。實際上，不僅是我國，世界各國均不同程度存在這種化學品監(jiān)管盲區(qū)?，F(xiàn)狀不清的管理缺陷始終未有根本改觀。此外，即便發(fā)現(xiàn)某些化學品逃避監(jiān)管，其環(huán)境影響也很難通過已有知識和信息進行迅速準確的分析判斷，因而難以追溯追責到相關(guān)生產(chǎn)、運輸?shù)钠髽I(yè)，同時可能導致明顯的監(jiān)管漏洞乃至對象誤判，最終的環(huán)境損害只能由政府和公眾來買單。

2.5 科技支撐：亟需加強學科之間的分工協(xié)作與系統(tǒng)整合

化學品環(huán)境管理屬于典型綜合交叉領(lǐng)域，涉及專業(yè)門類多。當前相關(guān)科技領(lǐng)域的支撐和協(xié)作程度不高，并且存在系統(tǒng)性短板。問題主要集中于以下四方面：

第一，各領(lǐng)域科研力量與管理需求不相匹配。化學品環(huán)境管理涉及的領(lǐng)域包括產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、清潔生產(chǎn)、企業(yè)管理、環(huán)境暴露、生態(tài)毒理、人體健康、風險評估、風險防控、污染治理、管理政策等多個專業(yè)。當前各相關(guān)領(lǐng)域科研隊伍力量差異懸殊，相關(guān)研究進展參差不齊，與化學品環(huán)境管理的實際需求不相匹配。比如，對于特定化學物質(zhì)的污染防治技術(shù)研究極多，但對化工行業(yè)發(fā)展規(guī)律、化學品環(huán)境和健康風險預警體系、化學品產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)影響、化學品管理政策的實施成效評估方法與應(yīng)用等研究較為匱乏。

第二，領(lǐng)域之間銜接不足，多學科交叉研究的整合不夠?；瘜W品環(huán)境管理涉及化學品研發(fā)、生產(chǎn)、流通、存儲、使用、消費、排放、暴露、毒害、防治、評估的生命周期全過程，目前絕大部分研究僅能關(guān)注于其中某個或某幾個領(lǐng)域。不同領(lǐng)域之間，尤其是生產(chǎn)與使用之間、產(chǎn)業(yè)與管理之間、技術(shù)與管理之間跨界研究的學科交叉和整合明顯不夠。當前，我國化學品環(huán)境管理的研究團隊大致形成了兩大空間集群，一是圍繞長三角化工產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的學術(shù)集群，側(cè)重于中、微觀化工園區(qū)管理和化學品污染防治和風險防控技術(shù)；二是圍繞首都行政管理中心的學術(shù)集群，側(cè)重于環(huán)境和行業(yè)的宏觀管理政策與微觀科學技術(shù)。不同系統(tǒng)、不同層面、不同領(lǐng)域的研究聯(lián)動與整合亟待大幅加強。

第三，對已有行業(yè)研究的資源挖掘利用不充分。原化工部下屬化工信息中心和安監(jiān)總局、檢驗檢疫總局的相關(guān)直屬單位等關(guān)于化學品的整體或特定領(lǐng)域已有相對成熟的知識體系和信息與管理平臺。此外，化工行業(yè)大型門戶網(wǎng)站、石化化工行業(yè)協(xié)會、行業(yè)研究商業(yè)咨詢機構(gòu)等組織對于化工行業(yè)發(fā)展趨勢的理解和把握明顯優(yōu)于一般的科研院所和政府機構(gòu)，如能有效挖掘和整合此類資源，勢必能夠為進一步筑牢化學品環(huán)境管理基礎(chǔ)形成良好補充，加快形成服務(wù)于管理需求的多方合力。

第四，環(huán)境和健康風險相關(guān)檢測、建模和評估等技術(shù)方法亟待大力發(fā)展。環(huán)境和生物體內(nèi)微量、痕量化學品檢測難度大、成本高，可推廣的方法空缺多，大規(guī)模商業(yè)化應(yīng)用能力尚未形成?？焖?、準確、廉價的環(huán)境化學物質(zhì)檢測技術(shù)發(fā)展需求極其迫切?；瘜W品暴露場景的場景模擬計算、模擬模型開發(fā)、風險評估理論和技術(shù)方法和手段都有待大力發(fā)展。

3 加強化學品環(huán)境管理的對策建議

面對我國當前化學工業(yè)蓬勃發(fā)展的形勢和化學品環(huán)境管理愈發(fā)嚴峻的挑戰(zhàn)，建議從五個方面重點加強化學品環(huán)境管理：

3.1 盡快明確化學品環(huán)境管理的對象和路線

一要厘清化學品管理各分支領(lǐng)域的范圍，理順政府部門的內(nèi)部職能分工與協(xié)作機制。合理界定危險化學品和有毒有害化學品的范圍，重點明確化學品環(huán)境管理的對象、范圍、重點環(huán)節(jié)和主要手段。理順化學品公共安全、職業(yè)健康和環(huán)境風險管理各相關(guān)部門的職能分工和協(xié)作方式與機制，通過加快化學品環(huán)境管理的制度建設(shè)，推動化學品管理制度體系的不斷完善。

二要加快探索和制定適合我國國情的化學品環(huán)境管理戰(zhàn)略和路線?；瘜W工業(yè)作為國民經(jīng)濟支柱工業(yè)門類，仍將長期為人類提供豐富的物質(zhì)文明，我國作為世界化學工業(yè)生產(chǎn)、流通、消費中心，更應(yīng)充分意識到這一點。制定環(huán)境管理戰(zhàn)略和實施路線時應(yīng)充分考慮化學工業(yè)發(fā)展的規(guī)律和趨勢，充分借鑒發(fā)達國家的先進管理經(jīng)驗，結(jié)合我國已有的管理基礎(chǔ)與現(xiàn)實需求及其他國情，擬定具有針對性、操作性和拓展性的化學品環(huán)境管理路線，合理確定總體目標和階段目標。

三要積極開展關(guān)鍵行業(yè)和重點區(qū)域流域試點，逐步優(yōu)化科學合理的管理手段與模式。優(yōu)先推動人口稠密、經(jīng)濟發(fā)展的長三角世界級化工產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的化學品環(huán)境管理制度體系試點建設(shè)。大力整治“小、散、亂、污”化工企業(yè)，不斷提升化工企業(yè)入園比例，重點加強關(guān)鍵石化化工園區(qū)、基礎(chǔ)化工原料生產(chǎn)園區(qū)、精細化工園區(qū)的等各類產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的環(huán)境管理。積極探索長江經(jīng)濟帶、主要城市群、近岸海域航線密集區(qū)、特征疾病高發(fā)區(qū)等重點流域和區(qū)域的化學品環(huán)境管理模式。

3.2 把握化工行業(yè)發(fā)展規(guī)律，政產(chǎn)學研聯(lián)動引導產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型

一要不斷提升對化學工業(yè)發(fā)展規(guī)律與趨勢的認知水平。科學研判化學工業(yè)的發(fā)展規(guī)律與趨勢，將實施化學品環(huán)境管理戰(zhàn)略作為加快化學工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型進程的重要驅(qū)動力?；瘜W品環(huán)境管理部門應(yīng)加強與石油、紡織、電子等化學工業(yè)上下游相關(guān)行業(yè)的協(xié)會等組織的溝通，充分考慮和綜合權(quán)衡各方利益訴求，在加快形成化學工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型各方共識的基礎(chǔ)上，保障化學品管理戰(zhàn)略的有效持續(xù)推進。

二要積極引導化學工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。環(huán)保和工信等管理部門應(yīng)盡快制定禁止、限制、優(yōu)先鼓勵、強制替代的化學品清單，加強對禁止和限制類化學品的監(jiān)管，定期開展政策實施的綜合成效評估?；瘜W工業(yè)學會、協(xié)會等機構(gòu)應(yīng)積極引導化工企業(yè)加快有毒有害化學品的替代綠色產(chǎn)品的研發(fā)和應(yīng)用創(chuàng)新。制定綠色發(fā)展導向型的行業(yè)發(fā)展政策，鼓勵發(fā)展綠色化學供應(yīng)鏈，通過核心企業(yè)、龍頭骨干企業(yè)引導、帶動上下游企業(yè)同步轉(zhuǎn)型。加強對子行業(yè)化學品環(huán)境管理成效的評估，通過“行業(yè)領(lǐng)跑者”等評選活動不斷提升同行業(yè)綠色發(fā)展水平。

三要深化政產(chǎn)學研聯(lián)動與協(xié)作。進一步聚焦化學品環(huán)境管理的關(guān)鍵需求，圍繞化學品多渠道信息共享、評估清單建立、毒害風險評估、風險防控措施和行業(yè)管理政策制度等議題，建立政產(chǎn)學研聯(lián)動與協(xié)作模式，形成政府引導、多方參與的協(xié)作合力，不斷提升化學品環(huán)境管理的科學性和前瞻性。深化化學品生產(chǎn)、流通、存儲、使用、消費、排放、暴露、毒害、防治、評估生命周期全過程的研究，加強各領(lǐng)域的關(guān)聯(lián)研究、跨界研究和全過程系統(tǒng)集成。充分挖掘和整合相關(guān)專業(yè)學會、行業(yè)協(xié)會、行業(yè)門戶、專業(yè)咨詢公司等機構(gòu)和組織的已有資源，探索建立多方共建、利益共享的化學品全生命周期管理信息平臺系統(tǒng)，不斷提升化學品環(huán)境管理的完備性和準確性。

3.3 建立管理政策實施過程的跟蹤評估與調(diào)整完善機制

化學品環(huán)境管理的對象和手段是需要動態(tài)更新和不斷發(fā)展的，管理評估也需要及時跟進。通過定期跟蹤評估，可及時調(diào)整管理政策，進行查漏補缺，避免重大失誤，增強決策的科學性和適應(yīng)性。

一要建立跟蹤評估政策實施效果的方法流程。及時了解發(fā)達國家和地區(qū)化學品環(huán)境管理制度演變，借鑒其先進經(jīng)驗，為制定適應(yīng)我國國情的化學品環(huán)境管理策略提供思路和方案指引。結(jié)合已有化學品的管理制度體系和化學工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，加快建立和完善化學品環(huán)境管理制度實施成效的評估方法，形成規(guī)范的政策調(diào)整機制和流程。通過定期跟蹤評估，精準識別政策實施的階段性問題和亟待加強管理的重點難點，不斷完善管理制度體系。

二要加強對化學品全生命周期重點環(huán)節(jié)的管理成效評估。加強對化學品生產(chǎn)、流通、存儲、消費和排放等過程暴露路徑的系統(tǒng)排查識別和綜合評估，加強對環(huán)境和健康風險集中的特征路徑、區(qū)域和場景的識別，建立清單并定期更新。針對重點監(jiān)管的化學品，建立源、匯、庫、流的系統(tǒng)模型，為我國制定相關(guān)專項環(huán)境管理政策和參與全球環(huán)境治理提供評估方法和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的支撐。

三要加強對重點行業(yè)、重點區(qū)域和典型對象的管控成效評估。重點評估的行業(yè)可包括禁止類和限制類化學品生產(chǎn)和原料供給體系、有機化工原料行業(yè)、專用化學品生產(chǎn)行業(yè)等。重點評估的區(qū)域包括石化和化工園區(qū)及其周邊的人口密集區(qū)、特征疾病高發(fā)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、給排水通道、生態(tài)功能區(qū)、近岸海域以及其他類型的環(huán)境風險防控區(qū)等。重點評估的對象包括化學品殘留、富集及其毒害效應(yīng)和健康風險突出的再生水、農(nóng)產(chǎn)品、食物鏈和裝飾裝修材料等。

3.4 加強對相關(guān)領(lǐng)域成熟經(jīng)驗的總結(jié)和借鑒

一要深入加強挖掘和學習發(fā)達國家和地區(qū)已有的先進經(jīng)驗和成果。及時總結(jié)發(fā)達國家和地區(qū)化學品環(huán)境政策制定和調(diào)整過程的經(jīng)驗和教訓，降低我國管理實踐的試錯成本。充分利用國內(nèi)外化學品研究的已有成果和信息資源，深化新化學物質(zhì)環(huán)境和健康風險信息互利共享的國際合作機制，加強國際分工與協(xié)作，減少不必要的重復工作，進一步降低信息獲取成本，推動建立健全全球化學品環(huán)境與健康風險防控的制度體系與技術(shù)支撐體系。

二要加強對國內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域成熟經(jīng)驗的學習和借鑒。加強對公共安全、職業(yè)健康尤其是農(nóng)藥、醫(yī)藥、食品添加劑、化妝品等化學品管理較為成熟領(lǐng)域的經(jīng)驗學習和借鑒。在登記、生產(chǎn)、運輸和存儲等環(huán)節(jié)已有的許可管理制度基礎(chǔ)之上，提高化學品環(huán)境管理的制度設(shè)計和運行水平。積極探索建設(shè)多方參與、多部門共享、全過程覆蓋的化學品綜合管理信息平臺，推動形成部門職能分工明確、協(xié)作機制完善順暢的化學品管理格局。

3.5 大力開發(fā)和應(yīng)用檢測、模擬、評估的新技術(shù)、新方法

一是加強信息技術(shù)在化學品環(huán)境管理中的應(yīng)用。充分利用現(xiàn)有平臺和資源建立商業(yè)化學品的反應(yīng)體系、供給體系、國內(nèi)外貿(mào)易流通體系。加快實現(xiàn)禁止類和限制類化學品生產(chǎn)、流通、儲存過程的信息化管理，逐步消除管理盲區(qū)。通過對重點有毒有害化學品的生產(chǎn)和流通路徑的監(jiān)管，逐步提升其生產(chǎn)、供給和貿(mào)易流通體系的受控水平。加強信息技術(shù)在化學品環(huán)境風險較高的重點行業(yè)、區(qū)域、場景和高關(guān)注對象中的物質(zhì)流動代謝過程的模擬、評估、防控等方面的應(yīng)用。

二是大力研發(fā)快速、可靠、低廉的化學品檢測和風險評估技術(shù)。促進分子探針、生物傳感、計算模擬等高新技術(shù)在化學品環(huán)境暴露、毒理分析、風險評估等領(lǐng)域的應(yīng)用，不斷創(chuàng)新和完善快速方法。逐步提升相關(guān)科技服務(wù)的商業(yè)化應(yīng)用水平，推動相關(guān)檢測和評估工作的標準化、流程化、產(chǎn)業(yè)化，不斷降低經(jīng)濟、時間與人力成本和專業(yè)門檻，提升專業(yè)化管理效能。

4 總結(jié)和建議

化學品環(huán)境管理既是我國環(huán)境管理的新興領(lǐng)域，也是全球可持續(xù)發(fā)展的重大議題。人類已經(jīng)發(fā)現(xiàn)和發(fā)明的化學物質(zhì)數(shù)以億計，全球每年生產(chǎn)使用的化學品也以億噸計，新的化學品環(huán)境損害特性層出不窮，環(huán)境事件屢見報端。化學工業(yè)作為工業(yè)強國必不可少的支柱產(chǎn)業(yè)，在創(chuàng)造了巨大物質(zhì)財富的同時，也給世界各國帶來了巨大的環(huán)境管理挑戰(zhàn)。我國作為全球第一化工大國，面臨的壓力尤其巨大。

面對化學品環(huán)境管理日益凸顯的現(xiàn)實需求，我國當前相關(guān)管理制度體系總體滯后，尚有諸多短板亟待補強，突出表現(xiàn)為：①化學品環(huán)境管理的范圍和邊界不清晰；②未能在充分把握化學工業(yè)發(fā)展規(guī)律和趨勢的基礎(chǔ)之上制定相關(guān)管理政策；③化學品管理制度體系設(shè)計頂層統(tǒng)籌不足，管理部門分工與協(xié)調(diào)機制不健全；④專業(yè)化管理隊伍與手段十分緊缺；⑤相關(guān)學科領(lǐng)域的跨界研究與系統(tǒng)整合不足，難以滿足管理決策的支撐需求。

為此，在管理層面，我國應(yīng)及時跟進和充分借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的先進經(jīng)驗和重大教訓，同時進一步提升對化學工業(yè)發(fā)展規(guī)律和趨勢的認識水平。在此基礎(chǔ)之上，加快明確化學品環(huán)境管理的對象和范圍，研究制定適應(yīng)我國國情的專業(yè)化管理戰(zhàn)略和路線。加強國家化學品管理政策的宏觀統(tǒng)籌與頂層設(shè)計，建立和完善化學品環(huán)境管理制度體系，厘清化學品管理各相關(guān)部門的職能分工與協(xié)作機制。定期開展管理政策實施過程的跟蹤評估，建立并完善優(yōu)化調(diào)整機制。化學品環(huán)境管理負責部門應(yīng)積極調(diào)動政界、學術(shù)界、產(chǎn)業(yè)界、商業(yè)界等相關(guān)組織和機構(gòu)的力量和積極性，溝通對接管理需求，匯總整合各方資源，逐步消除管理盲區(qū)，加快形成化學工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的普遍共識和行動指南。

在科技支撐層面，應(yīng)深化化學品生產(chǎn)、流通、存儲、使用、消費、排放、暴露、毒害、防治、評估全方位的研究，加強管理、經(jīng)濟、技術(shù)、工程多學科領(lǐng)域的關(guān)聯(lián)研究、跨界研究和系統(tǒng)集成。大力開發(fā)信息、生物、材料等現(xiàn)代新興科學技術(shù)手段并加強其在化學品環(huán)境管理領(lǐng)域的應(yīng)用，推動相關(guān)支撐能力建設(shè)的標準化、流程化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，有效降低經(jīng)濟、時間與人力成本和專業(yè)門檻，不斷提升化學品環(huán)境風險的管理效能與防控水平。