王慧如 段孝翔

(1.上海市金山區(qū)生態(tài)環(huán)境局，上海 200540；2.交通運輸部東海航海保障中心上海航標處，上海 201208)

近年來，我國各地海洋經(jīng)濟迅猛發(fā)展，但隨之帶來的海洋環(huán)境污染問題也日益突出。加強海洋環(huán)境保護，提升海洋生態(tài)環(huán)境承載力迫在眉睫。2018 年3 月13 日，國務院公布機構改革方案，組建生態(tài)環(huán)境部，將國家海洋局的海洋環(huán)境保護職責整合在生態(tài)環(huán)境部職責范圍內(nèi)。機構改革后，作為承接更多海洋環(huán)境保護職責的生態(tài)環(huán)境主管部門，其在后續(xù)的海洋環(huán)境執(zhí)法中將面臨許多新的挑戰(zhàn)：執(zhí)法專業(yè)性不足、執(zhí)法權力邊界不清、監(jiān)管職責不明等，而且在執(zhí)法實踐中必然會遇到海洋環(huán)境污染事件損害公共利益，生態(tài)環(huán)境主管部門僅僅依靠行政處罰不能使得受侵害的公益得到保護，這些都不利于海洋環(huán)境的保護。然而遺憾的是，目前尚未有學者對新時期生態(tài)環(huán)境主管部門海洋環(huán)境執(zhí)法問題以及其能否提起海洋環(huán)境公益訴訟的問題進行研究，筆者結合自身的工作，提出幾點看法，以期拋磚引玉，為生態(tài)環(huán)境主管部門解決執(zhí)法問題提供參考。

一、生態(tài)環(huán)境主管部門對海洋環(huán)境保護職責的歷史發(fā)展

（一）生態(tài)環(huán)境主管部門關于海洋環(huán)境保護職責的最早確立

1982 年8 月23 日，第五屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過并發(fā)布實施《海洋環(huán)境保護法》，最早以法律的形式確立了生態(tài)環(huán)境主管部門對海洋環(huán)境保護的職責，該法第五條第一款明確了國務院環(huán)境保護部門主管全國海洋環(huán)境保護工作。但是該部法律中僅僅規(guī)定了國務院環(huán)境保護部門少量的職權，主要涉及到的是對確需進行的圍海造地或其他圍海工程，以及采挖砂石，需要提出工程的環(huán)境影響報告書；對開發(fā)海洋石油的企業(yè)或其主管單位，在編報計劃任務書前，應當提出海洋環(huán)境影響報告書的事項并報國務院環(huán)境保護部門審批。

（二）生態(tài)環(huán)境主管部門關于海洋環(huán)境保護職責的進一步發(fā)展和完善階段

1999 年12 月25 日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議修訂并公布《海洋環(huán)境保護法》，進一步發(fā)展和完善了生態(tài)環(huán)境主管部門關于海洋環(huán)境保護的職責。該部法律中第五條規(guī)定國務院環(huán)境保護行政主管部門作為對全國環(huán)境保護工作進行統(tǒng)一監(jiān)督管理的部門，對全國海洋環(huán)境保護工作實施指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，并負責全國防治陸源污染物和海岸工程建設項目對海洋污染損害的環(huán)境保護工作。進一步明確了國務院環(huán)境保護行政主管部門的法律地位和具體的工作職責。

國務院環(huán)境保護行政主管部門主要從事防治陸源污染物和海岸工程建設項目對海洋污染損害的環(huán)境保護工作，這也決定了地方各級環(huán)境保護主管部門對海洋環(huán)境保護的職責定位。該部法律還明確了生態(tài)環(huán)境主管部門的海洋環(huán)境監(jiān)督管理職責，如對全國海洋石油勘探開發(fā)重大海上溢油應急計劃的備案管理；在防治陸源污染物對海洋環(huán)境的污染損害中對入海排污口位置選擇的審查批準、對陸源污染物處理設施的監(jiān)督管理、海上危險廢物的跨境轉(zhuǎn)移；防治海岸工程建設項目對海洋環(huán)境的污染損害中對海岸工程建設項目三同時制度的執(zhí)行和實施情況的監(jiān)管；在防治傾倒廢棄物對海洋環(huán)境的污染損害中對臨時性海洋傾倒區(qū)的備案管理等等。

在隨后幾年該部法律也經(jīng)過了三次修正，但是針對生態(tài)環(huán)境主管部門對海洋環(huán)境保護的職責并無太多的改變。

（三）新時代生態(tài)環(huán)境主管部門關于海洋環(huán)境保護的新發(fā)展

1.習近平新時代生態(tài)文明思想的確立

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深刻回答了為什么建設生態(tài)文明、建設什么樣的生態(tài)文明、怎樣建設生態(tài)文明的重大理論和實踐問題，提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，形成了系統(tǒng)完整的習近平生態(tài)文明思想，為新時代生態(tài)文明建設提供了有力的思想武器。習近平生態(tài)文明思想應用于生態(tài)環(huán)境上，主要表現(xiàn)之一就是生態(tài)環(huán)境部門對“山水林田湖”的統(tǒng)一管理。海洋作為“山水林田湖”的重要一環(huán)，保護海洋生態(tài)環(huán)境就是踐行習近平生態(tài)文明思想的重要表現(xiàn)。

2.機構改革關于生態(tài)環(huán)境主管部門對海洋環(huán)境保護的新發(fā)展

與習近平生態(tài)文明思想相呼應，十九大以來，生態(tài)環(huán)境主管部門也進行了自上而下的改革。在中央層面，組建生態(tài)環(huán)境部，在原有環(huán)境保護部對海洋環(huán)境保護職責的基礎上，又將國家海洋局的海洋環(huán)境保護職責劃入到生態(tài)環(huán)境部，生態(tài)環(huán)境部有關海洋環(huán)境保護的職責得到空前加強。

在地方層面，各級生態(tài)環(huán)境主管部門參照中央改革思路，也將地方海洋環(huán)境保護職責整合到生態(tài)環(huán)境部門，并統(tǒng)籌推進了生態(tài)環(huán)境機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革以及生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革，地方生態(tài)環(huán)境機構職責得到了重新梳理。

二、生態(tài)環(huán)境主管部門在海洋環(huán)境執(zhí)法中遇到的問題

機構改革前，生態(tài)環(huán)境主管部門主要監(jiān)管陸源污染物和海岸工程建設項目對海洋污染損害的環(huán)境保護工作，海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法相對比較單一。機構改革后，海洋環(huán)境保護的執(zhí)法事項更多，由于各地在機構改革部門整合過程中存在只轉(zhuǎn)職責不轉(zhuǎn)人員或只劃轉(zhuǎn)少部分人員及設備的情況，生態(tài)環(huán)境主管部門不僅面臨專業(yè)海洋環(huán)境執(zhí)法人員缺少，執(zhí)法設備短缺的問題，而且還面臨海洋環(huán)境保護監(jiān)管權力不明晰，中央和地方生態(tài)環(huán)境主管部門海洋環(huán)境保護執(zhí)法權限和執(zhí)法的行政邊界無明確劃分等一系列問題，對此，筆者主要從以下幾點進行梳理。

（一）生態(tài)環(huán)境主管部門有關海洋環(huán)境的監(jiān)管職責無明確法律依據(jù)

為全面貫徹黨的十九大精神，深化黨和國家機構改革，著力推進重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的機構職能優(yōu)化和調(diào)整，2018 年3 月13 日，國務院公布機構改革方案，提出組建生態(tài)環(huán)境部，將國家海洋局的海洋環(huán)境保護職責整合進生態(tài)環(huán)境部職責范圍內(nèi)。地方各級政府也依照相關改革方案精神進行了相應調(diào)整和職能整合。但是機構改革方案終究只是黨和國家的綱領性文件，生態(tài)環(huán)境主管部門有關海洋環(huán)境保護監(jiān)管職責方面依然缺少明確的法律依據(jù)。如果要保障生態(tài)環(huán)境主管部門有關海洋環(huán)境保護執(zhí)法的職責和權力，還需建立和完善相關法律法規(guī)。

（二）生態(tài)環(huán)境主管部門關于海洋環(huán)境保護執(zhí)法監(jiān)管范圍不清晰

1.生態(tài)環(huán)境主管部門針對海洋環(huán)境執(zhí)法權力邊界不明確

機構改革中明確由生態(tài)環(huán)境部承接國家海洋局關于海洋環(huán)境保護的職責，但是在面臨具體的海洋環(huán)境保護執(zhí)法等工作中，生態(tài)環(huán)境部具體承接哪些職責并不明確。

2.國家生態(tài)環(huán)境主管部門和沿海地方生態(tài)環(huán)境主管部門在監(jiān)管海域范圍及責任范圍上不明確

《海洋環(huán)境保護法》第五條第二款規(guī)定：“國家海洋行政主管部門負責海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，組織海洋環(huán)境的調(diào)查、監(jiān)測、監(jiān)視、評價和科學研究，負責全國防治海洋工程建設項目和海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害的環(huán)境保護工作?！钡谖鍡l第六款規(guī)定：“沿?？h級以上地方人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門的職責，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本法及國務院有關規(guī)定確定。”這說明國家海洋行政主管部門和沿?？h級以上地方人民政府均屬于行使海洋監(jiān)督管理權的部門，但是在機構改革后，其在管轄海域以及各自的監(jiān)管職責上并無相應的法律或者規(guī)范性文件予以明確規(guī)范。

《海洋環(huán)境保護法》第九條第一款規(guī)定：“跨區(qū)域的海洋環(huán)境保護工作，由有關沿海地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級人民政府協(xié)調(diào)解決?！庇捎谘睾５胤胶Ｓ虮O(jiān)管范圍劃分和陸地按照行政區(qū)劃監(jiān)管范圍劃分不同，沿海地方生態(tài)環(huán)境主管部門針對附近海域如何監(jiān)管目前也不明晰。

（三）生態(tài)環(huán)境主管部門缺乏專門的海洋環(huán)境執(zhí)法隊伍

一直以來，生態(tài)環(huán)境部負責全國防治陸源污染物和海岸工程建設項目對海洋污染損害的環(huán)境保護工作，但未建立系統(tǒng)性、全國性的海洋執(zhí)法隊伍。機構改革后，生態(tài)環(huán)境部接收了國家海洋行政主管部門部分生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力量和裝備，但接收力量畢竟有限，并不能完全滿足新時期海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法需要。地方各級生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門在履行海洋監(jiān)管時，也同樣面臨監(jiān)管力量薄弱、裝備不足的問題。

（四）生態(tài)環(huán)境主管部門無提起海洋環(huán)境公益訴訟的法定依據(jù)

生態(tài)環(huán)境主管部門作為海洋環(huán)境保護的執(zhí)法部門，其地位舉足輕重，而且在具體的海洋環(huán)境執(zhí)法中積累了一定的經(jīng)驗，具有天然的優(yōu)勢，更清楚海洋環(huán)境污染的情況。但在實踐中，生態(tài)環(huán)境主管部門多數(shù)情況下只是實施行政處罰，對于公共利益的保護手段有限，雖然《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款規(guī)定：“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求?！钡牵瑩p害賠償請求可能會與法定的機關和組織提起的海洋環(huán)境公益訴訟有重疊之處，造成實踐中人力、物力等的浪費，而法律對于生態(tài)環(huán)境主管部門的公益訴訟權利并無明確的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境主管部門自身優(yōu)勢未得到充分發(fā)揮。

三、生態(tài)環(huán)境主管部門海洋環(huán)境保護執(zhí)法完善路徑

（一）以法律的形式確定生態(tài)環(huán)境主管部門有關海洋環(huán)境保護的職責范圍

無論是國務院的機構改革方案還是地方各級政府的改革方案，僅僅有綱領性文件是遠遠不夠的。部門的執(zhí)法活動還須有相應的法律或者行政法規(guī)為支撐，否則在執(zhí)法中就會因無法律依據(jù)而陷入尷尬的境地，筆者建議盡快修訂《海洋環(huán)境保護法》等相關的法律法規(guī)，將原有的屬于國家海洋環(huán)境行政主管部門行使的海洋環(huán)境保護職責或者地方人民政府行使的海洋環(huán)境監(jiān)督管理權修改為由生態(tài)環(huán)境主管部門行使，這樣生態(tài)環(huán)境主管部門在海洋環(huán)境執(zhí)法中便可遵循“法定職責必須為”的原則，保障黨和國家的有關意志能有效順利實施。

（二）明確生態(tài)環(huán)境主管部門關于海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管范圍

1.明確生態(tài)環(huán)境主管部門關于海洋環(huán)境保護權責清單

針對生態(tài)環(huán)境部海洋環(huán)境保護的職責，建議生態(tài)環(huán)境部有關部門重新梳理有關權責清單，明確與有關涉海監(jiān)管部門權利界限，加強信息公開，指導地方生態(tài)環(huán)境部門做好海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作。生態(tài)環(huán)境主管部門明確自身的職責就明確了與其他海上執(zhí)法機構的界限，從而避免出現(xiàn)權責不明或者權力交叉的問題。

2.劃分國家生態(tài)環(huán)境主管部門和沿海地方生態(tài)環(huán)境主管部門的海域監(jiān)管范圍和監(jiān)管責任

關于生態(tài)環(huán)境部和沿海地方生態(tài)環(huán)境主管部門各自的監(jiān)管范圍以及職權范圍，可由生態(tài)環(huán)境部出臺相應的規(guī)范性文件進行明確。沿海地方生態(tài)環(huán)境主管部門在行政區(qū)相鄰的海域監(jiān)管方面，可以先和毗鄰的沿海地方生態(tài)環(huán)境主管部門進行協(xié)商，協(xié)商不成的，報二者共同上級部門決定；也可以由生態(tài)環(huán)境部事先統(tǒng)一劃定執(zhí)法范圍。

（三）建立全國性的海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法隊伍

1.生態(tài)環(huán)境部下按海區(qū)設立分局，履行海洋環(huán)境保護職責

生態(tài)環(huán)境部可以結合原國家海洋局對海洋的監(jiān)管方式，以海域?qū)ξ覈Ｑ蟓h(huán)境進行監(jiān)管，成立相應的派出機構，由派出機構直接負責相應海域范圍內(nèi)海洋環(huán)境的監(jiān)管工作。

建議以原國家海洋局及其派出機構（國家海洋局北海分局、國家海洋局東海分局、國家海洋局南海分局）執(zhí)法模式、力量以及范圍為參照，整合現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境部海洋環(huán)境執(zhí)法力量，設置生態(tài)環(huán)境部派出機構：生態(tài)環(huán)境部北海分局、生態(tài)環(huán)境部東海分局、生態(tài)環(huán)境部南海分局；履行我國相關海域內(nèi)海洋生態(tài)環(huán)境保護工作。對其辦公設施、執(zhí)法人員、執(zhí)法裝備（船艇、碼頭）按照專業(yè)化、標準化、規(guī)范化統(tǒng)一進行規(guī)劃建設。

2.將生態(tài)環(huán)境部海洋環(huán)境保護的執(zhí)法權下放至沿海各省區(qū)市生態(tài)環(huán)境主管部門

按照國家簡政放權的政策要求，將不便于全國統(tǒng)一監(jiān)管的部分生態(tài)環(huán)境部海洋環(huán)境保護的職責下放至沿海各省、區(qū)、市生態(tài)環(huán)境主管部門。沿海各省區(qū)市可結合各地實際，開展海洋環(huán)境保護的執(zhí)法工作。如在具體的執(zhí)法實踐中遇到監(jiān)管職責或范圍有爭議的問題，可參考上述的解決機制。

3.整合現(xiàn)有的海洋執(zhí)法力量，實行共建、共享、聯(lián)合執(zhí)法模式

目前，我國海上執(zhí)法力量主要涉及國家海警和海事管理機構。要解決目前生態(tài)環(huán)境主管部門海洋環(huán)境執(zhí)法力量薄弱的問題，可以對一些執(zhí)法所需公共設備如船艇、碼頭、辦公設施、船員、執(zhí)法人員等在國家海警、海事管理機構、生態(tài)環(huán)境主管部門這三個部門之間實行共建、共享、聯(lián)合執(zhí)法。

具體可以進行如下操作：共建是指根據(jù)實際，對有關辦公設備、執(zhí)法船艇碼頭、三部門進行統(tǒng)一規(guī)劃、建設；共享是指執(zhí)法船舶、執(zhí)法人員由三部門聯(lián)合統(tǒng)一建設、使用、調(diào)度管理。執(zhí)法船舶船員隨船管理，不定部門，由三者根據(jù)自身不同工作情況，調(diào)度船舶出海執(zhí)行相關任務；執(zhí)法人員共享是指執(zhí)法人員既擁有海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法資格，又擁有國家海警和海事管理機構執(zhí)法資格。共享執(zhí)法人員隨執(zhí)法船舶出航可履行三部門的海洋執(zhí)法權限，對發(fā)現(xiàn)的海洋違法行為，享有調(diào)查、取證、執(zhí)法等權利，并根據(jù)涉案調(diào)查情況，將案件移交陸上歸屬部門進行處理；共享執(zhí)法人員編制可由三部門各出一部分執(zhí)法人員，商定統(tǒng)一管理。聯(lián)合執(zhí)法是指不改變現(xiàn)有各部門分管的模式，生態(tài)環(huán)境主管部門執(zhí)法人員可根據(jù)工作需要跟隨國家海警或海事執(zhí)法力量聯(lián)合進行執(zhí)法活動。

4.明確生態(tài)環(huán)境主管部門海洋環(huán)境公益訴訟的主體資格

生態(tài)環(huán)境主管部門在進行海洋環(huán)境執(zhí)法的過程中，經(jīng)常會遇到有關違法行為人對海洋生態(tài)環(huán)境造成損害等情況，僅僅依靠行政處罰手段不能充分保護海洋環(huán)境。雖然《海洋環(huán)境保護法》賦予生態(tài)環(huán)境主管部門可以提出損害賠償要求的權力，但是如針對某一污染事件提出損害賠償請求，并不能涵蓋其他的民事賠償，再由檢察機關或者其他組織提起環(huán)境民事公益訴訟，這樣會造成人力、物力、財力資源的浪費。而且，生態(tài)環(huán)境主管部門往往能夠清楚地掌握第一手資料，在證據(jù)收集和損害鑒定等方面更具有專業(yè)性，對損害的后果和侵權的情況認識更全面和完整。因此，建議考慮生態(tài)環(huán)境保護主管部門的上述優(yōu)勢，在立法方面明確其公益訴訟的主體資格，在執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)海洋環(huán)境污染侵權事件，可以作為公益訴訟原告提起訴訟。當然，考慮到行政權的謙抑性，生態(tài)環(huán)境主管部門在提起海洋環(huán)境公益訴訟時應以作出行政處罰為前提。