王慧如 段孝翔

(1.上海市金山區(qū)生態(tài)環(huán)境局，上海 200540；2.交通運輸部東海航海保障中心上海航標處，上海 201208)

近年來，我國各地海洋經(jīng)濟迅猛發(fā)展，但隨之帶來的海洋環(huán)境污染問題也日益突出。加強海洋環(huán)境保護，提升海洋生態(tài)環(huán)境承載力迫在眉睫。2018 年3 月13 日，國務(wù)院公布機構(gòu)改革方案，組建生態(tài)環(huán)境部，將國家海洋局的海洋環(huán)境保護職責(zé)整合在生態(tài)環(huán)境部職責(zé)范圍內(nèi)。機構(gòu)改革后，作為承接更多海洋環(huán)境保護職責(zé)的生態(tài)環(huán)境主管部門，其在后續(xù)的海洋環(huán)境執(zhí)法中將面臨許多新的挑戰(zhàn)：執(zhí)法專業(yè)性不足、執(zhí)法權(quán)力邊界不清、監(jiān)管職責(zé)不明等，而且在執(zhí)法實踐中必然會遇到海洋環(huán)境污染事件損害公共利益，生態(tài)環(huán)境主管部門僅僅依靠行政處罰不能使得受侵害的公益得到保護，這些都不利于海洋環(huán)境的保護。然而遺憾的是，目前尚未有學(xué)者對新時期生態(tài)環(huán)境主管部門海洋環(huán)境執(zhí)法問題以及其能否提起海洋環(huán)境公益訴訟的問題進行研究，筆者結(jié)合自身的工作，提出幾點看法，以期拋磚引玉，為生態(tài)環(huán)境主管部門解決執(zhí)法問題提供參考。

一、生態(tài)環(huán)境主管部門對海洋環(huán)境保護職責(zé)的歷史發(fā)展

（一）生態(tài)環(huán)境主管部門關(guān)于海洋環(huán)境保護職責(zé)的最早確立

1982 年8 月23 日，第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議通過并發(fā)布實施《海洋環(huán)境保護法》，最早以法律的形式確立了生態(tài)環(huán)境主管部門對海洋環(huán)境保護的職責(zé)，該法第五條第一款明確了國務(wù)院環(huán)境保護部門主管全國海洋環(huán)境保護工作。但是該部法律中僅僅規(guī)定了國務(wù)院環(huán)境保護部門少量的職權(quán)，主要涉及到的是對確需進行的圍海造地或其他圍海工程，以及采挖砂石，需要提出工程的環(huán)境影響報告書；對開發(fā)海洋石油的企業(yè)或其主管單位，在編報計劃任務(wù)書前，應(yīng)當提出海洋環(huán)境影響報告書的事項并報國務(wù)院環(huán)境保護部門審批。

（二）生態(tài)環(huán)境主管部門關(guān)于海洋環(huán)境保護職責(zé)的進一步發(fā)展和完善階段

1999 年12 月25 日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議修訂并公布《海洋環(huán)境保護法》，進一步發(fā)展和完善了生態(tài)環(huán)境主管部門關(guān)于海洋環(huán)境保護的職責(zé)。該部法律中第五條規(guī)定國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門作為對全國環(huán)境保護工作進行統(tǒng)一監(jiān)督管理的部門，對全國海洋環(huán)境保護工作實施指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，并負責(zé)全國防治陸源污染物和海岸工程建設(shè)項目對海洋污染損害的環(huán)境保護工作。進一步明確了國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門的法律地位和具體的工作職責(zé)。

國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門主要從事防治陸源污染物和海岸工程建設(shè)項目對海洋污染損害的環(huán)境保護工作，這也決定了地方各級環(huán)境保護主管部門對海洋環(huán)境保護的職責(zé)定位。該部法律還明確了生態(tài)環(huán)境主管部門的海洋環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)，如對全國海洋石油勘探開發(fā)重大海上溢油應(yīng)急計劃的備案管理；在防治陸源污染物對海洋環(huán)境的污染損害中對入海排污口位置選擇的審查批準、對陸源污染物處理設(shè)施的監(jiān)督管理、海上危險廢物的跨境轉(zhuǎn)移；防治海岸工程建設(shè)項目對海洋環(huán)境的污染損害中對海岸工程建設(shè)項目三同時制度的執(zhí)行和實施情況的監(jiān)管；在防治傾倒廢棄物對海洋環(huán)境的污染損害中對臨時性海洋傾倒區(qū)的備案管理等等。

在隨后幾年該部法律也經(jīng)過了三次修正，但是針對生態(tài)環(huán)境主管部門對海洋環(huán)境保護的職責(zé)并無太多的改變。

（三）新時代生態(tài)環(huán)境主管部門關(guān)于海洋環(huán)境保護的新發(fā)展

1.習(xí)近平新時代生態(tài)文明思想的確立

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻回答了為什么建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)什么樣的生態(tài)文明、怎樣建設(shè)生態(tài)文明的重大理論和實踐問題，提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，形成了系統(tǒng)完整的習(xí)近平生態(tài)文明思想，為新時代生態(tài)文明建設(shè)提供了有力的思想武器。習(xí)近平生態(tài)文明思想應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境上，主要表現(xiàn)之一就是生態(tài)環(huán)境部門對“山水林田湖”的統(tǒng)一管理。海洋作為“山水林田湖”的重要一環(huán)，保護海洋生態(tài)環(huán)境就是踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要表現(xiàn)。

2.機構(gòu)改革關(guān)于生態(tài)環(huán)境主管部門對海洋環(huán)境保護的新發(fā)展

與習(xí)近平生態(tài)文明思想相呼應(yīng)，十九大以來，生態(tài)環(huán)境主管部門也進行了自上而下的改革。在中央層面，組建生態(tài)環(huán)境部，在原有環(huán)境保護部對海洋環(huán)境保護職責(zé)的基礎(chǔ)上，又將國家海洋局的海洋環(huán)境保護職責(zé)劃入到生態(tài)環(huán)境部，生態(tài)環(huán)境部有關(guān)海洋環(huán)境保護的職責(zé)得到空前加強。

在地方層面，各級生態(tài)環(huán)境主管部門參照中央改革思路，也將地方海洋環(huán)境保護職責(zé)整合到生態(tài)環(huán)境部門，并統(tǒng)籌推進了生態(tài)環(huán)境機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革以及生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革，地方生態(tài)環(huán)境機構(gòu)職責(zé)得到了重新梳理。

二、生態(tài)環(huán)境主管部門在海洋環(huán)境執(zhí)法中遇到的問題

機構(gòu)改革前，生態(tài)環(huán)境主管部門主要監(jiān)管陸源污染物和海岸工程建設(shè)項目對海洋污染損害的環(huán)境保護工作，海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法相對比較單一。機構(gòu)改革后，海洋環(huán)境保護的執(zhí)法事項更多，由于各地在機構(gòu)改革部門整合過程中存在只轉(zhuǎn)職責(zé)不轉(zhuǎn)人員或只劃轉(zhuǎn)少部分人員及設(shè)備的情況，生態(tài)環(huán)境主管部門不僅面臨專業(yè)海洋環(huán)境執(zhí)法人員缺少，執(zhí)法設(shè)備短缺的問題，而且還面臨海洋環(huán)境保護監(jiān)管權(quán)力不明晰，中央和地方生態(tài)環(huán)境主管部門海洋環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法的行政邊界無明確劃分等一系列問題，對此，筆者主要從以下幾點進行梳理。

（一）生態(tài)環(huán)境主管部門有關(guān)海洋環(huán)境的監(jiān)管職責(zé)無明確法律依據(jù)

為全面貫徹黨的十九大精神，深化黨和國家機構(gòu)改革，著力推進重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機構(gòu)職能優(yōu)化和調(diào)整，2018 年3 月13 日，國務(wù)院公布機構(gòu)改革方案，提出組建生態(tài)環(huán)境部，將國家海洋局的海洋環(huán)境保護職責(zé)整合進生態(tài)環(huán)境部職責(zé)范圍內(nèi)。地方各級政府也依照相關(guān)改革方案精神進行了相應(yīng)調(diào)整和職能整合。但是機構(gòu)改革方案終究只是黨和國家的綱領(lǐng)性文件，生態(tài)環(huán)境主管部門有關(guān)海洋環(huán)境保護監(jiān)管職責(zé)方面依然缺少明確的法律依據(jù)。如果要保障生態(tài)環(huán)境主管部門有關(guān)海洋環(huán)境保護執(zhí)法的職責(zé)和權(quán)力，還需建立和完善相關(guān)法律法規(guī)。

（二）生態(tài)環(huán)境主管部門關(guān)于海洋環(huán)境保護執(zhí)法監(jiān)管范圍不清晰

1.生態(tài)環(huán)境主管部門針對海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)力邊界不明確

機構(gòu)改革中明確由生態(tài)環(huán)境部承接國家海洋局關(guān)于海洋環(huán)境保護的職責(zé)，但是在面臨具體的海洋環(huán)境保護執(zhí)法等工作中，生態(tài)環(huán)境部具體承接哪些職責(zé)并不明確。

2.國家生態(tài)環(huán)境主管部門和沿海地方生態(tài)環(huán)境主管部門在監(jiān)管海域范圍及責(zé)任范圍上不明確

《海洋環(huán)境保護法》第五條第二款規(guī)定：“國家海洋行政主管部門負責(zé)海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，組織海洋環(huán)境的調(diào)查、監(jiān)測、監(jiān)視、評價和科學(xué)研究，負責(zé)全國防治海洋工程建設(shè)項目和海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害的環(huán)境保護工作?！钡谖鍡l第六款規(guī)定：“沿海縣級以上地方人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門的職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本法及國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定?！边@說明國家海洋行政主管部門和沿?？h級以上地方人民政府均屬于行使海洋監(jiān)督管理權(quán)的部門，但是在機構(gòu)改革后，其在管轄海域以及各自的監(jiān)管職責(zé)上并無相應(yīng)的法律或者規(guī)范性文件予以明確規(guī)范。

《海洋環(huán)境保護法》第九條第一款規(guī)定：“跨區(qū)域的海洋環(huán)境保護工作，由有關(guān)沿海地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級人民政府協(xié)調(diào)解決?！庇捎谘睾５胤胶Ｓ虮O(jiān)管范圍劃分和陸地按照行政區(qū)劃監(jiān)管范圍劃分不同，沿海地方生態(tài)環(huán)境主管部門針對附近海域如何監(jiān)管目前也不明晰。

（三）生態(tài)環(huán)境主管部門缺乏專門的海洋環(huán)境執(zhí)法隊伍

一直以來，生態(tài)環(huán)境部負責(zé)全國防治陸源污染物和海岸工程建設(shè)項目對海洋污染損害的環(huán)境保護工作，但未建立系統(tǒng)性、全國性的海洋執(zhí)法隊伍。機構(gòu)改革后，生態(tài)環(huán)境部接收了國家海洋行政主管部門部分生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力量和裝備，但接收力量畢竟有限，并不能完全滿足新時期海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法需要。地方各級生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門在履行海洋監(jiān)管時，也同樣面臨監(jiān)管力量薄弱、裝備不足的問題。

（四）生態(tài)環(huán)境主管部門無提起海洋環(huán)境公益訴訟的法定依據(jù)

生態(tài)環(huán)境主管部門作為海洋環(huán)境保護的執(zhí)法部門，其地位舉足輕重，而且在具體的海洋環(huán)境執(zhí)法中積累了一定的經(jīng)驗，具有天然的優(yōu)勢，更清楚海洋環(huán)境污染的情況。但在實踐中，生態(tài)環(huán)境主管部門多數(shù)情況下只是實施行政處罰，對于公共利益的保護手段有限，雖然《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款規(guī)定：“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。”但是，損害賠償請求可能會與法定的機關(guān)和組織提起的海洋環(huán)境公益訴訟有重疊之處，造成實踐中人力、物力等的浪費，而法律對于生態(tài)環(huán)境主管部門的公益訴訟權(quán)利并無明確的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境主管部門自身優(yōu)勢未得到充分發(fā)揮。

三、生態(tài)環(huán)境主管部門海洋環(huán)境保護執(zhí)法完善路徑

（一）以法律的形式確定生態(tài)環(huán)境主管部門有關(guān)海洋環(huán)境保護的職責(zé)范圍

無論是國務(wù)院的機構(gòu)改革方案還是地方各級政府的改革方案，僅僅有綱領(lǐng)性文件是遠遠不夠的。部門的執(zhí)法活動還須有相應(yīng)的法律或者行政法規(guī)為支撐，否則在執(zhí)法中就會因無法律依據(jù)而陷入尷尬的境地，筆者建議盡快修訂《海洋環(huán)境保護法》等相關(guān)的法律法規(guī)，將原有的屬于國家海洋環(huán)境行政主管部門行使的海洋環(huán)境保護職責(zé)或者地方人民政府行使的海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)修改為由生態(tài)環(huán)境主管部門行使，這樣生態(tài)環(huán)境主管部門在海洋環(huán)境執(zhí)法中便可遵循“法定職責(zé)必須為”的原則，保障黨和國家的有關(guān)意志能有效順利實施。

（二）明確生態(tài)環(huán)境主管部門關(guān)于海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管范圍

1.明確生態(tài)環(huán)境主管部門關(guān)于海洋環(huán)境保護權(quán)責(zé)清單

針對生態(tài)環(huán)境部海洋環(huán)境保護的職責(zé)，建議生態(tài)環(huán)境部有關(guān)部門重新梳理有關(guān)權(quán)責(zé)清單，明確與有關(guān)涉海監(jiān)管部門權(quán)利界限，加強信息公開，指導(dǎo)地方生態(tài)環(huán)境部門做好海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作。生態(tài)環(huán)境主管部門明確自身的職責(zé)就明確了與其他海上執(zhí)法機構(gòu)的界限，從而避免出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明或者權(quán)力交叉的問題。

2.劃分國家生態(tài)環(huán)境主管部門和沿海地方生態(tài)環(huán)境主管部門的海域監(jiān)管范圍和監(jiān)管責(zé)任

關(guān)于生態(tài)環(huán)境部和沿海地方生態(tài)環(huán)境主管部門各自的監(jiān)管范圍以及職權(quán)范圍，可由生態(tài)環(huán)境部出臺相應(yīng)的規(guī)范性文件進行明確。沿海地方生態(tài)環(huán)境主管部門在行政區(qū)相鄰的海域監(jiān)管方面，可以先和毗鄰的沿海地方生態(tài)環(huán)境主管部門進行協(xié)商，協(xié)商不成的，報二者共同上級部門決定；也可以由生態(tài)環(huán)境部事先統(tǒng)一劃定執(zhí)法范圍。

（三）建立全國性的海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法隊伍

1.生態(tài)環(huán)境部下按海區(qū)設(shè)立分局，履行海洋環(huán)境保護職責(zé)

生態(tài)環(huán)境部可以結(jié)合原國家海洋局對海洋的監(jiān)管方式，以海域?qū)ξ覈Ｑ蟓h(huán)境進行監(jiān)管，成立相應(yīng)的派出機構(gòu)，由派出機構(gòu)直接負責(zé)相應(yīng)海域范圍內(nèi)海洋環(huán)境的監(jiān)管工作。

建議以原國家海洋局及其派出機構(gòu)（國家海洋局北海分局、國家海洋局東海分局、國家海洋局南海分局）執(zhí)法模式、力量以及范圍為參照，整合現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境部海洋環(huán)境執(zhí)法力量，設(shè)置生態(tài)環(huán)境部派出機構(gòu)：生態(tài)環(huán)境部北海分局、生態(tài)環(huán)境部東海分局、生態(tài)環(huán)境部南海分局；履行我國相關(guān)海域內(nèi)海洋生態(tài)環(huán)境保護工作。對其辦公設(shè)施、執(zhí)法人員、執(zhí)法裝備（船艇、碼頭）按照專業(yè)化、標準化、規(guī)范化統(tǒng)一進行規(guī)劃建設(shè)。

2.將生態(tài)環(huán)境部海洋環(huán)境保護的執(zhí)法權(quán)下放至沿海各省區(qū)市生態(tài)環(huán)境主管部門

按照國家簡政放權(quán)的政策要求，將不便于全國統(tǒng)一監(jiān)管的部分生態(tài)環(huán)境部海洋環(huán)境保護的職責(zé)下放至沿海各省、區(qū)、市生態(tài)環(huán)境主管部門。沿海各省區(qū)市可結(jié)合各地實際，開展海洋環(huán)境保護的執(zhí)法工作。如在具體的執(zhí)法實踐中遇到監(jiān)管職責(zé)或范圍有爭議的問題，可參考上述的解決機制。

3.整合現(xiàn)有的海洋執(zhí)法力量，實行共建、共享、聯(lián)合執(zhí)法模式

目前，我國海上執(zhí)法力量主要涉及國家海警和海事管理機構(gòu)。要解決目前生態(tài)環(huán)境主管部門海洋環(huán)境執(zhí)法力量薄弱的問題，可以對一些執(zhí)法所需公共設(shè)備如船艇、碼頭、辦公設(shè)施、船員、執(zhí)法人員等在國家海警、海事管理機構(gòu)、生態(tài)環(huán)境主管部門這三個部門之間實行共建、共享、聯(lián)合執(zhí)法。

具體可以進行如下操作：共建是指根據(jù)實際，對有關(guān)辦公設(shè)備、執(zhí)法船艇碼頭、三部門進行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)；共享是指執(zhí)法船舶、執(zhí)法人員由三部門聯(lián)合統(tǒng)一建設(shè)、使用、調(diào)度管理。執(zhí)法船舶船員隨船管理，不定部門，由三者根據(jù)自身不同工作情況，調(diào)度船舶出海執(zhí)行相關(guān)任務(wù)；執(zhí)法人員共享是指執(zhí)法人員既擁有海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法資格，又擁有國家海警和海事管理機構(gòu)執(zhí)法資格。共享執(zhí)法人員隨執(zhí)法船舶出航可履行三部門的海洋執(zhí)法權(quán)限，對發(fā)現(xiàn)的海洋違法行為，享有調(diào)查、取證、執(zhí)法等權(quán)利，并根據(jù)涉案調(diào)查情況，將案件移交陸上歸屬部門進行處理；共享執(zhí)法人員編制可由三部門各出一部分執(zhí)法人員，商定統(tǒng)一管理。聯(lián)合執(zhí)法是指不改變現(xiàn)有各部門分管的模式，生態(tài)環(huán)境主管部門執(zhí)法人員可根據(jù)工作需要跟隨國家海警或海事執(zhí)法力量聯(lián)合進行執(zhí)法活動。

4.明確生態(tài)環(huán)境主管部門海洋環(huán)境公益訴訟的主體資格

生態(tài)環(huán)境主管部門在進行海洋環(huán)境執(zhí)法的過程中，經(jīng)常會遇到有關(guān)違法行為人對海洋生態(tài)環(huán)境造成損害等情況，僅僅依靠行政處罰手段不能充分保護海洋環(huán)境。雖然《海洋環(huán)境保護法》賦予生態(tài)環(huán)境主管部門可以提出損害賠償要求的權(quán)力，但是如針對某一污染事件提出損害賠償請求，并不能涵蓋其他的民事賠償，再由檢察機關(guān)或者其他組織提起環(huán)境民事公益訴訟，這樣會造成人力、物力、財力資源的浪費。而且，生態(tài)環(huán)境主管部門往往能夠清楚地掌握第一手資料，在證據(jù)收集和損害鑒定等方面更具有專業(yè)性，對損害的后果和侵權(quán)的情況認識更全面和完整。因此，建議考慮生態(tài)環(huán)境保護主管部門的上述優(yōu)勢，在立法方面明確其公益訴訟的主體資格，在執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)海洋環(huán)境污染侵權(quán)事件，可以作為公益訴訟原告提起訴訟。當然，考慮到行政權(quán)的謙抑性，生態(tài)環(huán)境主管部門在提起海洋環(huán)境公益訴訟時應(yīng)以作出行政處罰為前提。