摘 要：針對行政審批的分類改革以及替代性制度建設(shè)相關(guān)內(nèi)容，結(jié)合改革實踐現(xiàn)狀，做了簡單的論述。從行政審批的分類改革實際情況來說，雖然獲得了初步成效，但是改革舉措分散化和碎片化等問題依然存在。尤其是多頭多層審批和自制信息孤島以及重審批輕監(jiān)管問題，已經(jīng)成為行政審批制度改革面臨的主要問題?；诖?，深度研究替代性制度的建設(shè)，有著重要的意義。

關(guān)鍵詞：行政審批；分類改革；替代性；制度建設(shè)

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-7344（2018）29-0007-02

社會的發(fā)展，對行政審批工作，提出了新的要求，全面推行“最多跑一次”改革，成為了必然。為達(dá)到“最多跑一次”的目標(biāo)，積極開展分類改革以及替代性制度建設(shè)，有著重要的意義。在具體實踐中，各地區(qū)要結(jié)合自身實際情況，提出有效的手段，比如構(gòu)建“三位一體政務(wù)服務(wù)管理模式”，推動改革發(fā)展。

1 行政審批類型

從類型角度來說，主要如下：①資源配置類。在市場經(jīng)濟(jì)下，重要領(lǐng)域的資源，依然由國家控制，在資源配置時，必然會產(chǎn)生行政審批。國家基于整體發(fā)展，控制資源總量，進(jìn)而實現(xiàn)資源的連續(xù)使用以及優(yōu)化配置。②市場進(jìn)入類。從生產(chǎn)領(lǐng)域來說，計劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，國家是唯一投資主體。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，投資主體多元化，不過市場進(jìn)入審批制度延續(xù)，由各級政府和相關(guān)主管部門負(fù)責(zé)審批管理，規(guī)范企業(yè)進(jìn)入市場行為。③危害控制類。此類行政審批，主要是為了保障公共安全和公共以及他人健康等，進(jìn)而控制危害行為、危害物品等的審批。

2 行政審批制度改革面臨的難題分析

2.1 多頭多層審批

從行政審批改革實施實際情況來說，多頭多層審批問題依舊存在。具體表現(xiàn)為，同個項目通過了縣里審批后，還需要經(jīng)過市里審批和省里審批。整個審批過程中，項目負(fù)責(zé)方需要在縣里審核、通過市里論證和省里審批，輪回蓋章，使得形成審批明面減少暗地里增加。一些部門和地方，對審批事項，以各種形式，比如打包或拆分，把一項變成多項，或者多項壓縮為一項。多頭多層審批的存在，使得某些部門利用行政審批，不斷擴(kuò)充權(quán)利，變相構(gòu)建利益鏈條，影響著行政審批改革。

2.2 重視審批輕監(jiān)管

從本質(zhì)上來說，審批和監(jiān)管是密切聯(lián)系的共同體，缺一不可。進(jìn)行行政審批改革，在取消和下放權(quán)利的同時，還需要強(qiáng)化監(jiān)督管理，積極強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。從實際情況來說，多數(shù)地方都存在著只批不管或者該管不管等問題，成為行政審批的難題，阻礙著改革進(jìn)程。

2.3 固守信息孤島

信息化的發(fā)展，為行政審批改革提供了契機(jī)，借助網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，能夠提高行政審批工作效率。不過某些部門將系統(tǒng)信息平臺，作為其擴(kuò)大自身權(quán)利的平臺，死守信息，造成信息孤島問題，影響著聯(lián)動式審批的開展。表面上來說，信息孤島是擺在行政審批改革面前的技術(shù)問題，實際上需要解決思想問題，即部門本位主義思想。

3 行政審批的分類改革與替代性制度建設(shè)建議

3.1 改革建議

3.1.1 深化改革方向

實際上行政審批改革的推進(jìn)，要不斷朝向縱深方向發(fā)展。這需要在思想上達(dá)成共識，積極破除思想阻力。①要明確改革的出發(fā)點。開展行政審批的分類改革，目的是優(yōu)化區(qū)域發(fā)展環(huán)境，通過減少政府權(quán)利，來活化市場，推動改革發(fā)展。②要明確具體問題。改革的實施，要堅持問題導(dǎo)向。在行政審批的分類改革方面，重點把握群眾反映的問題，注重質(zhì)量，優(yōu)化審批程序，減少審批成本。③要樹立系統(tǒng)性思維。從行政審批的分類改革角度來說，其為系統(tǒng)工程，涉及的層級較多，因此要系統(tǒng)設(shè)計，以省為單位，統(tǒng)籌謀劃，整合各方力量，整體推進(jìn)。

3.1.2 全面落實改革

行政審批的分類改革，在大方向的引領(lǐng)下，要全面落實。以某市為例，在改革進(jìn)程中，獲得了不錯的成效，各行政審批部門運(yùn)行1a以來，總計辦理各類審批事項31970件，社會滿意程度較高，通過第三方測評，超過90%。其具體采取以下措施：①創(chuàng)新四分離運(yùn)行模式。推行受理、審查、勘驗、批準(zhǔn)相互分離的模式，設(shè)置了獨(dú)立運(yùn)行的統(tǒng)一受理科室以及勘驗科室，在具體運(yùn)行中，前臺負(fù)責(zé)綜合受理，后臺負(fù)責(zé)分類審批，實現(xiàn)了統(tǒng)一窗口出證，強(qiáng)化了對行政審批的把控。②優(yōu)化行政審批流程。開展分類改革，不斷優(yōu)化審批流程，提高審批效率。該城市實行主管局長審批終結(jié)制，下放審批權(quán)利，調(diào)整了內(nèi)部審批層級，合理的消減了29個簽批環(huán)節(jié)。③重新制定投資項目辦理流程。④實行行政審批標(biāo)準(zhǔn)化，規(guī)范行政審批。⑤積極開展網(wǎng)上政府建設(shè)，提高信息化水平。⑥同步推進(jìn)縣區(qū)改革[1]。

3.2 替代性制度建設(shè)策略

3.2.1 資源配置類

在改革方面來說，關(guān)于國家資源的所有制度，需要加快改革，完善配置機(jī)制，實行市場化配置。對國家壟斷的資源，同樣實行市場化配置，同時要構(gòu)建科學(xué)合理的資源分配機(jī)制，提升資源管理的公平性。在替代性制度建設(shè)方面，由于才審批兼合同的出讓模式，使得國有資源使用權(quán)出讓環(huán)節(jié)，會形成許可法律關(guān)系和合同法律關(guān)系，造成了系列監(jiān)管問題。究其原因，資源出讓方面，混合運(yùn)用了審批方式以及競爭方式。出讓國有資源，當(dāng)事人通過公平競爭的方式，并且支付相應(yīng)的價款，獲得資源使用權(quán)，雖然此權(quán)利存在公私之爭，不過當(dāng)事人的權(quán)利合法，受到物權(quán)法保護(hù)。在替代性制度建設(shè)方面，采用公平競爭形式，替代以往的審批；運(yùn)用合同替代許可，具體執(zhí)行時，利用契約，發(fā)揮法律控制的作用。國有資源競爭出讓方面，應(yīng)該取締當(dāng)前的審批以及合同模式，用合同制，來完全取代審批制。

3.2.2 市場進(jìn)入類

對于市場進(jìn)入類行政審批改革，要從項目審批和市場進(jìn)入資質(zhì)審批等方面入手。在具體實行中，投資項目審批制度的落實，是由主管行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審查投資項目，確定是否允許投資。從實際情況來說，投資項目比較廣泛，而且數(shù)量很多。對于此情況，在進(jìn)行審批時，要從項目的具體情況出發(fā)，實行審核制度和備案制度。同時要明確政府核準(zhǔn)的具體范圍，實行目錄制度，對于不在目錄內(nèi)的項目，實行備案制度。廢除市場進(jìn)入資質(zhì)制度，實行事中和事后監(jiān)管制度，實現(xiàn)市場和資質(zhì)制度的相互分離。除此之外，放松登記條件，降低進(jìn)入門檻，推動社會和市場的健康發(fā)展。

關(guān)于替代性制度的建設(shè)，要積極推行備案制度，保證行政部門能夠獲得更多的投資以及生產(chǎn)經(jīng)營信息，保障市場監(jiān)管的有效實施。同時要推行黑名單制度，對失信單位和違法行為的不良生產(chǎn)單位，要加大監(jiān)管力度，及時清理不適合經(jīng)營的企業(yè)。除此之外，積極推行財政和稅收的調(diào)節(jié)制度，用作市場調(diào)節(jié)，比如產(chǎn)能過剩的調(diào)節(jié)等[2]。

3.2.3 危害控制類

在危害控制類行政審批制度的改革中，存在著以下問題：①傳統(tǒng)體制下，各類社會活動都在審批控制下。而且立法方面管控社會活動的思維沒有發(fā)生轉(zhuǎn)變，存在著一般性社會活動的審批立法。②監(jiān)管職能交叉重疊，增加了審批流程的繁雜性，影響著執(zhí)行效果。對于上述為例，在改革中，要重點對以管控社會活動為目的的審批制度改革。同時要按照相關(guān)法律規(guī)定，做好清理工作，規(guī)范審批事項。

替代性制度建設(shè)：在具體實踐中，要積極構(gòu)建市場和社會的自我規(guī)劃制度，避免出現(xiàn)重復(fù)檢驗的情況，便于進(jìn)入市場。實行此制度，國家放棄規(guī)定，企業(yè)放棄一部分經(jīng)濟(jì)活動，并且遵守自我限制協(xié)議，避免國家強(qiáng)制措施。除此之外，實行行業(yè)自治管理。在行業(yè)內(nèi)部自行制度標(biāo)準(zhǔn)以及審批事項，行業(yè)協(xié)會擁有標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)以及實施權(quán)。適當(dāng)利用行政手段指導(dǎo)權(quán)利，在一定程度上替代行政強(qiáng)制，同時適用審批制度沒有覆蓋到的領(lǐng)域，能夠發(fā)揮積極的作用[3]。

4 結(jié)束語

文中結(jié)合行政審批改革實踐，對改革的具體實施，提出了策略。同時分析了三種不同的行政審批，從改革方向和替代性制度的構(gòu)件方面入手，做了簡單的論述，提出了具體的建設(shè)建議。

參考文獻(xiàn)

[1]王華云.試析行政審批的分類改革與替代性制度建設(shè)[J].現(xiàn)代國企研究，2017（14）：163+165.

[2]沈滿洪.生態(tài)文明制度建設(shè)：一個研究框架[J].中共浙江省委黨校學(xué)報，2016，32（01）：81～86.

[3]王克穩(wěn).論行政審批的分類改革與替代性制度建設(shè)[J].中國法學(xué)，2015（02）：5～28.

收稿日期：2018-8-30

作者簡介：詹艷霞（1983-），女，助理工程師，本科，從事用地行政審批工作。