摘 要：土地利用總體規(guī)劃是一個(gè)有關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)、土地用途的重要綱領(lǐng)，它是我國(guó)進(jìn)行相關(guān)土地管理的基礎(chǔ)和依據(jù)。對(duì)于可持續(xù)發(fā)展來(lái)說(shuō)，不單單維持生態(tài)平衡，更主要的是對(duì)資源做好充分的使用。由于土地作為重要的資源之一，對(duì)土地是否可以實(shí)現(xiàn)科學(xué)利用，是值得相關(guān)人員深思的話題。本文淺析新形勢(shì)下土地利用總體規(guī)劃變革。

關(guān)鍵詞：土地利用；總體規(guī)劃；問(wèn)題剖析；變革思路

中圖分類號(hào)：F301.23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-7344（2018）35-0282-01

引 言

土地利用總體規(guī)劃（簡(jiǎn)稱“土地規(guī)劃”）是指導(dǎo)土地利用和管理的綱領(lǐng)性文件，是落實(shí)土地用途管制、引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)的重要依據(jù)。改革開放以來(lái)，經(jīng)過(guò)三輪土地規(guī)劃的探索實(shí)踐，逐步形成了層次分明、制度健全的規(guī)劃體系，成為我國(guó)重要的空間規(guī)劃之一，為我國(guó)的耕地保護(hù)和快速城鎮(zhèn)化起到了重要作用。

1 村土地利用規(guī)劃編制的重要性

開展村土地利用規(guī)劃，加強(qiáng)農(nóng)村土地利用供給的精細(xì)化管理，統(tǒng)籌合理安排農(nóng)村各項(xiàng)土地利用活動(dòng)，優(yōu)化農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)和布局，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展向綠色、生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變，對(duì)支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施具有深遠(yuǎn)的意義。目前，我國(guó)土地利用總體規(guī)劃分為國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)規(guī)劃，規(guī)劃比例尺較大，導(dǎo)致作為最小行政單位的村級(jí)缺乏詳細(xì)的規(guī)劃指導(dǎo)。同時(shí)，隨著增量空間的逐步減少，如何充分利用村莊的存量空間，整合農(nóng)村零星分散的宅基地，盤活低效用地，顯得尤為重要。2017年2月，原國(guó)土資源部《關(guān)于有序開展村土地利用規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見》正式發(fā)布，要求在全國(guó)有條件的地區(qū)開展村土地利用規(guī)劃編制工作。根據(jù)部署，要按照“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”的要求，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，統(tǒng)籌考慮村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等相關(guān)規(guī)劃，整體推進(jìn)山水林田湖村路綜合整治，發(fā)揮綜合效益，保障新形勢(shì)下農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展需求的各類用地，支持和服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。村土地利用規(guī)劃是農(nóng)村土地資源開發(fā)利用的主要依據(jù)，需根據(jù)村莊自然經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件和村民意愿，綜合研究確定土地利用目標(biāo)，統(tǒng)籌安排經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、耕地保護(hù)、村莊建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、環(huán)境整治以及文化傳承等各項(xiàng)用地，在村域空間內(nèi)統(tǒng)籌安排農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。從土地資源利用的角度看，在此過(guò)程中需要解決農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)，農(nóng)村土地利用布局以及土地重點(diǎn)保障方面等問(wèn)題，對(duì)農(nóng)村土地利用規(guī)劃中的發(fā)展方向、利用方向等制定正確的引導(dǎo)方案，這種方式能夠?qū)⑼恋匾?guī)劃的作用充分發(fā)揮出來(lái)。農(nóng)村土地是農(nóng)村發(fā)展的主要生命線，因此，對(duì)其進(jìn)行合理的利用和規(guī)劃，能夠?qū)r(nóng)村現(xiàn)有的土地資源進(jìn)行有效保護(hù)，同時(shí)還能對(duì)其中的農(nóng)村土地利用等問(wèn)題進(jìn)行有效解決。由此可以看出，新形勢(shì)下編制村土地利用規(guī)劃對(duì)農(nóng)村全面發(fā)展的重要性。

2 土地規(guī)劃如何變革

2.1 構(gòu)建“國(guó)土規(guī)劃+空間規(guī)劃+功能區(qū)規(guī)劃”三層次土地規(guī)劃編制體系

處理好與城鄉(xiāng)規(guī)劃的關(guān)系，土地規(guī)劃應(yīng)弱化建設(shè)用地布局，強(qiáng)化土地用途管制，通過(guò)用途管制，優(yōu)化國(guó)土空間格局。研究提出建立“國(guó)土規(guī)劃+空間規(guī)劃+功能區(qū)規(guī)劃”的層次分明、傳導(dǎo)清晰的土地規(guī)劃編制體系，國(guó)家層面編制國(guó)土規(guī)劃，省、市級(jí)層面編制空間規(guī)劃，縣、鄉(xiāng)級(jí)層面編制土地利用功能區(qū)規(guī)劃。國(guó)土規(guī)劃以政策性、宏觀性為主，重在對(duì)國(guó)土空間開發(fā)、資源環(huán)境保護(hù)、國(guó)土綜合整治和保障體系建設(shè)等做出總體部署與統(tǒng)籌安排，確定耕地保有量、基本農(nóng)田、國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度等主要指標(biāo)?？臻g規(guī)劃統(tǒng)籌各類規(guī)劃，明確城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間，落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（即“三區(qū)三線”）。省級(jí)空間規(guī)劃落實(shí)全國(guó)國(guó)土規(guī)劃分解的主要指標(biāo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)市級(jí)空間規(guī)劃。市級(jí)空間規(guī)劃與省級(jí)空間規(guī)劃聯(lián)動(dòng)編制，重在落實(shí)省級(jí)空間規(guī)劃分解的主要指標(biāo)，落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，確定永久基本農(nóng)田集中區(qū)。縣、鄉(xiāng)級(jí)土地利用功能區(qū)規(guī)劃深化落實(shí)市級(jí)空間規(guī)劃“三區(qū)三線”，統(tǒng)籌銜接相關(guān)規(guī)劃，劃定土地利用功能區(qū)，引導(dǎo)各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展向?qū)?yīng)的功能區(qū)聚集。功能區(qū)實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入和功能區(qū)兼容性管理。

2.2 讓公眾參與到規(guī)劃的整個(gè)運(yùn)行過(guò)程之中

各級(jí)政府應(yīng)該積極引導(dǎo)公眾參與到土地利用總體規(guī)劃的編制、實(shí)行和監(jiān)管之中，從而為政府的規(guī)劃增加了一個(gè)思考維度，有助于實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策，并且這也順應(yīng)民主發(fā)展潮流，讓民眾意見和建議能夠有效的表達(dá)和傳遞，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。此外，從土地利用總體規(guī)劃自身的來(lái)講，公眾參與也有助于其自身的地位的穩(wěn)固和提升。

2.3 明確不同層級(jí)規(guī)劃編制深度，加強(qiáng)強(qiáng)制性內(nèi)容傳導(dǎo)

不同層級(jí)的規(guī)劃定位、不同的比例尺決定了規(guī)劃編制深度不一樣。其中省、市級(jí)規(guī)劃均涉及劃定“三區(qū)三線”，但劃定的深度有所差異，省級(jí)空間規(guī)劃主要是明確劃定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，制定“三線”管理規(guī)定，在省域?qū)用孀龊媒y(tǒng)籌，確保市級(jí)空間規(guī)劃匯總后“三區(qū)三線”結(jié)構(gòu)合理性；市級(jí)空間規(guī)劃固化生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和基本農(nóng)田紅線。區(qū)級(jí)規(guī)劃劃定一級(jí)功能區(qū)，鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃在一級(jí)功能區(qū)基礎(chǔ)上劃定二級(jí)功能區(qū)。耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)用地總規(guī)模、國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度、生態(tài)用地比例等作為約束性指標(biāo)逐級(jí)傳導(dǎo)至區(qū)級(jí)規(guī)劃；基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)用地、生態(tài)空間面積、城鎮(zhèn)生活污水集中處理率、生活垃圾無(wú)害化處理率等作為鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃約束性指標(biāo)，預(yù)期性指標(biāo)由各級(jí)規(guī)劃根據(jù)需要自行確定。

3 結(jié) 語(yǔ)

總之，規(guī)劃不是在紙上隨意的勾畫，也不是只在墻上掛著，規(guī)劃要具有未來(lái)導(dǎo)向性，土地利用總體規(guī)劃能有效解決市場(chǎng)中的各種問(wèn)題，是以后進(jìn)行土地利用實(shí)踐的基礎(chǔ)；因此，一定要樹立科學(xué)的規(guī)劃理念，全面提高規(guī)劃的實(shí)用性，加強(qiáng)土地監(jiān)管，確保各項(xiàng)規(guī)劃都能執(zhí)行到位，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快的發(fā)展。

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收稿日期：2018-11-3