邱 成

四川省安全科學技術研究院

在物質生產領域，“應急管理”作為“安全管理”的重要組成部分，被置于前所未有的位置，并從行政管理上專門設立一個政府組成部門予以強化，將本涵括它的“安全管理”反被涵括其中，使許多安全同行疑惑不解。一時間眾說紛紜，諸如此舉是“重事后應急，輕事前預防”，顯然是本末倒置，使生產領域難得的安全現狀再度陷入“以事故為導向”的誤區(qū)；甚至為已經形成的、針對生產領域的、有近20年實踐檢驗的安全生產工作機制能否鞏固，以及因這一機制的作用而成效顯著的安全生產局面會否被打破而不無擔憂。鑒于此，本文嘗試著作如下討論。

1 安全管理與應急管理的內在聯(lián)系

1.1 廣義的安全管理包含應急管理

廣義的“安全管理”，同屬于管理學科與安全社會學科的一個重要分支，涉及社會生產生活各個領域，是政府以及包括企業(yè)、事業(yè)單位在內的社會機構為實現各自的安全目標而進行的決策、計劃、組織、防控等方面的活動。在安全管理實踐中，主要運用安全原理維護安全現狀，運用事故致因理論分析客觀存在的不安全因素及其可能引發(fā)的事故，從組織領導、監(jiān)督管理、工程技術、宣教培訓、社會參與、文化干預等方面采取措施，防止事故發(fā)生，抑制事故擴大。由此可見，廣義的安全管理不單是對正常運行的生產生活系統(tǒng)加以維護和保持；還要在其失常（事故發(fā)生）時進行處置，投放人力、物力、財力，將大事化小、小事化了，這后者就是所謂的“應急管理”。2002年出臺的《中華人民共和國安全生產法》（以下簡稱《安全生產法》）第五章的規(guī)定，無疑是權威注腳。作為“安全生產管理”的重要內容，該法明確規(guī)定：縣級以上各級地方政府及生產經營單位都應制定事故應急預案，建立應急體系。

1.2 狹義的安全管理與應急管理交叉

本文所說狹義的“安全管理”，是基于《安全生產法》的界定，特指“安全生產管理”，也可以理解為針對生產領域的安全管理。它是對生產系統(tǒng)形成前、系統(tǒng)常態(tài)運行中、系統(tǒng)運行失常后3個環(huán)節(jié)的管理。而“應急管理”也有3個環(huán)節(jié)，即針對系統(tǒng)可能發(fā)生的事故所做的預防預備、事故當中的應急響應（處置與救援）、事故平息后的系統(tǒng)恢復。

（1）安全管理——防止事故發(fā)生，止于事故終了。

“安全生產管理”側重于防止事故發(fā)生；一旦事故發(fā)生，須在第一時間進行應急處置；在事故平息后，按照“四不放過”原則進行事故管理。也就是說，安全生產管理不限于事前，還關聯(lián)事后。它由“事前、事中、事后”三個環(huán)節(jié)組成，一是在項目（或稱系統(tǒng)）的建設期間，要按照“三同時”原則，將項目的安全設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用，以確保項目的本質安全。二是項目投產后，即在生產過程中，決策層、管理層、操作層均要有風險意識，要結合生產經營特點，從工程技術和教育培訓等方面入手，在系統(tǒng)本質安全得到保持同時，提高員工的安全素質和操作技能，加強隱患排查治理，從源頭上預防事故發(fā)生。三是在事故當中，要及時報告事故并全力做好應急處置；待事故平息后，按照“四不放過”原則，及時認真進行查處，吸取事故教訓，其重點是根據事故原因提出防范措施，避免同類事故再度發(fā)生。

（2）應急管理——防止事故擴大，始于事故未發(fā)。

“應急管理”也有“事前、事中、事后”三個環(huán)節(jié)，其顯性目的是防止事故擴大，但這項工作卻開始于事故未發(fā)。如果對管理對象（風險或危險因素）固有的特性缺乏科學認識，且沒有對周邊關聯(lián)因素進行因果分析，沒有基于風險的客觀性以及致害物質的特性，做出可能引發(fā)事故及事故后果的準確判斷，也沒有采取相應的預防和應急準備，應急處置和救援就成為空談。

因此，應急管理的大量工作在事前，通過危險辨識、風險評估、預案編制、預案培訓與演練、應急物資準備等工作，為應對可能的突發(fā)事件做必要的準備，盡最大可能減少人員傷亡和財產損失，此即“應急準備”。這是應急管理的重心所在，是需要持續(xù)進行的工作和必須長期保持的狀態(tài)。其中，應急預案的編制、以預案為內容的培訓、檢驗預案有效性的演練、依據預案所作的物資準備，是這一環(huán)節(jié)的重中之重。此其一。

其二，在事故發(fā)生時，第一時間作出積極響應，啟動預案，各司其職處置事故、控制事態(tài)，有序撤離和疏散可能受到波及的周邊人群、科學搜救被困與受傷人員，有效降低人員傷亡程度，這叫“應急響應”。這個環(huán)節(jié)是緊張而短暫的，但成功與否，或效果如何，是對應急準備諸項工作的檢驗。

其三是“應急恢復”，即事故平息后，對現場進行清理，解除警戒，恢復秩序，善后處理等。

（3）二者的相交之處。

由上述可見，狹義的安全管理可延展為4個環(huán)節(jié)，將應急管理3個環(huán)節(jié)全部包含進去。安全生產管理的事中，正好對應于應急管理的事前；安全生產管理的事后，正好對應于應急管理的事中，這就是二者的相交之處。至于應急管理的事后，則是狹義的安全管理的延伸，可順理成章地作為事故管理工作的組成部分。這不僅在事理上講得通，而且已被思維邏輯和過去的實踐所證明。

2 安全管理的內涵與機制

2.1 安全管理（風險管理）

安全與風險（危險）并存。安全是相對的，現實的安全狀態(tài)，始終與各種危險因素相伴，且存在于因此而產生的風險之中。風險是可能出現的危險，危險是對風險的一種語表，它的存在是絕對的，但危險不等于危害，只是存在著向危害轉化的可能。正因為有危險，才需要對其進行管理，而管理的目的是為了安全，所以又將其稱為“安全管理”。具體做法是，一方面維護安全現狀，使安全的狀態(tài)得以保持；另一方面阻止危險向著危害轉化，預防危害發(fā)生。安全與危險并非等量并存、靜態(tài)相處。隨著事物的運動，安全與危險每時每刻都在變化，進行著此消彼長的斗爭，其狀態(tài)始終向著斗爭的勝方傾斜。其中，安全只與人有關，是人基于自覺之需而引發(fā)的自覺之為所產生的身心感受的良性外化，具有很強的主觀色彩，充分體現了人的主觀能動性。而危險是客觀的，是可以被人們認識和控制的。所以，處于人們視野中、已被認知的危險，是很難轉化為危害的，要知道任何危害的發(fā)生都由多種原因所致，其機率是很小的。這就是安全管理（風險管理）之所以成為一項可為的社會實踐的基本原理。

安全管理的這一基本原理在企業(yè)生產中得到應用，與企業(yè)生產管理相結合，便成為既以生產為對象，又引導和超越生產管理，并具有法律意義的“安全生產管理”。安全生產管理是對生產過程中人、物，以及環(huán)境狀態(tài)的管理與控制，是一種動態(tài)管理。

安全生產管理針對生產過程中的人和物，以及由此而構成的人機系統(tǒng)。這個系統(tǒng)的常態(tài)表現是安全的，它必須滿足法律所規(guī)定（或市場約定）的安全生產條件，但它的存在又是相對的；因為物的不安全狀態(tài)、人的不安全行為不可能完全滅失。這就要求企業(yè)在安全生產管理實踐中做到以下兩點：

一是著眼于安全的肯定方面，首先抓住人這個要素，由員工去維護已經具備的安全生產條件，保持人機系統(tǒng)的安全運行。通過對員工的安全行為的肯定和表彰，既鼓勵其發(fā)揚成績更上一層樓，又為其他員工樹立安全榜樣。然后是加強生產系統(tǒng)的維護保養(yǎng)、檢測檢驗，使之長期保持可靠且有效的安全狀態(tài)。

二是要緊盯安全的否定方面，因為人的不安全行為和物的不安全狀態(tài)是客觀現象，不可能完全消除，即使舊的消除了，新的又會再來。所以必須兩手抓，首先通過不斷的宣教培訓使員工遵規(guī)守紀，做到“三不傷害”；并伴之以不斷的安全投入，消除生產設施設備及作業(yè)環(huán)境的不安全因素。再就是運用事故致因理論，通過嚴格而有效的管理，避免人的不安全行為和物的不安全狀態(tài)出現交集，使這兩條客觀存在的軌跡保持平行。

風險管理在企業(yè)生產經營活動中，通過識別客觀存在的危險因素，并運用定性或定量的統(tǒng)計分析方法，評估風險的嚴重程度，分辨多個風險的輕重緩急，進而確定風險控制的優(yōu)先順序，提出針對性強的風險控制措施，以維護和改善安全生產條件、促使生產得以安全順暢的進行。

從上述“風險管理”的內涵來看，它與“安全生產管理”是意義很近的概念，只是它的著眼點在客觀存在的物的不安全狀態(tài)及人的不安全行為，以及受此影響表現于人機系統(tǒng)的隱患方面，其工作重心是確保那些對安全可能產生否定作用的各種因素不出現或少出現。因此，圍繞它而做出的所有規(guī)定和采取的一系列措施，以及這些規(guī)定和措施的推行，又被一些安全論者和實際工作者稱之為“安全風險管理”。

2.2 應急管理（危機管理）

應急，指應付緊急情況與迫切的需要；換言之，就是應對突發(fā)事件。而一有突發(fā)事件，便形成危機；因為危機的內涵是“嚴重困難的關頭”“生死成敗的緊要關頭”。此時，應急的必要性就突顯出來；但應急是需要提前準備的，即“不打無準備之仗”。這就是應急管理提出的理由。

應急管理是以前述可能發(fā)生的突發(fā)事件（危機）為對象的、以多學科跨部門聯(lián)動為表征的社會管理措施，是政府及有關公共機構針對突發(fā)事件，在事前預防、事中處置、善后恢復等環(huán)節(jié)所建立的應對機制，應用科學、技術、規(guī)劃與管理等手段，保障公眾生命安全和財產安全的全部活動。由此可見，應急管理也可稱之為“危機管理”。

危機管理是應對危機的有關機制，它是為對應突發(fā)的危機事件，抗拒突發(fā)的災難事變，盡量使損害降至最低而事先建立的防范、處理體系和應對措施。從某種意義上講，凡是消除危機產生、防止危機發(fā)生、緩解危機影響程度或“轉危為機”的措施，都應當叫做危機管理。因此，2014年上海辭書出版社出版的《100年漢語新詞新語大辭典（1912-2011）》將危機管理定義為“對一個時期內最有可能發(fā)生的危機進行研究，商討詳細對策。”

綜上所述，無論是應急管理還是危機管理，所針對的都是可能的突發(fā)事件，它們是應對突發(fā)事件的不同說法。而這個可能的突發(fā)事件，在當今社會是無處不在的，包括來自于自然力和社會生產力所隱藏的風險、潛在的危機。于是應急管理（危機管理）便提到各級政府和各類企業(yè)的議事日程之中。

3 應急管理的本質是安全管理

當今復雜的社會生產格局，無論是高度科技化的業(yè)態(tài)還是相對落后的傳統(tǒng)業(yè)態(tài)，多以園區(qū)的形式向城市周邊集中，成為城市的組成部分或相對獨立的生產性新城；還有以物的集裝、人的密集為形式穿梭于城市之間或城市地面地下的運輸工具，成為速度空前、容量超大的空間移動載體。它們的共同特點，要么是能量（含有害物質）、信息的超規(guī)模聚集，要么是同業(yè)的或不同業(yè)的從業(yè)人口的混雜其間。如此一來，任何單位因能量或信息的失控而發(fā)生事故，其影響都不再是局部的、企業(yè)圍墻之內的；而是廣泛殃及的，破壞性的，靠事故單位自身履行“安全生產管理”的主體責任是無法化解的。例如天津濱海新區(qū)“8·12”爆炸事故、吉林吉化公司雙苯廠“11.13”爆炸事故所產生的影響。于是，依賴政府的可調集社會資源予以應對的，且屬于政府責任的“應急管理”便提了出來。但是，“應急管理”的目的卻并非“應急”，而是作為“安全生產管理”的一個重要環(huán)節(jié)或全新切入點，一方面監(jiān)督、鼓勵并支持企業(yè)做好預防事故；另一方面應對企業(yè)可能出現的、企業(yè)處置失效或處置不了的事故，以阻止其擴大，雙管齊下，最大限度地保障人民群眾生命和財產安全。

因此，“應急管理”依然是“以安全為目的”的管理。正如應急管理部副部長鄭國光在汶川“5.12”地震10周年紀念活動期間接受央視“焦點訪談”采訪時所說：防災減災和應急管理，就是要讓人民群眾有安全感；沒有安全，哪來美好生活。

另外，突出強調以政府為主體的“應急管理”，有利于強化以企業(yè)為主體的“安全生產管理”，這是基于兩類責任主體在同一領域的管轄權限的不同，在面對事故所引發(fā)的對應急資源的調集能力存在差異所做的科學安排。未來，安全生產是企業(yè)自己的事，企業(yè)必須依法去做，無須政府的領導和部門的管理（國家通過立法進行領導，政府、企業(yè)、公民均受法律約束）。政府及行政部門對企業(yè)是否存在不具備安全條件的生產行為，依法實施監(jiān)察，并對照法律法規(guī)和標準進行評判，有問題零容忍；如果企業(yè)因非法違法生產而引發(fā)事故，依法查處；如果企業(yè)對事故處置失效致事故升級，政府實施救援，遏制事故擴大，消除事故影響，事故平息后再嚴厲查處。