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(安徽大學 經(jīng)濟學院，安徽 合肥 230601)

黨的十九大報告提出堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。這是黨中央做出的又一項重大戰(zhàn)略決策，并且為新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展指明了方向、明確了重點。對于這一戰(zhàn)略的必要性與重要性等相關問題，相關權(quán)威專家多有論述，對此本文不再加以繼續(xù)展開。而對于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所必須面對的利益協(xié)調(diào)與激勵兼容問題，則相對論證不足。以史為鑒，才可以更好地面對未來。本文擬從公共選擇視角，結(jié)合近代以來鄉(xiāng)村建設與農(nóng)村發(fā)展的成敗得失，討論當前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中需要注意的相關問題。

一、私人選擇與公共選擇

無論在什么制度條件下，在現(xiàn)實生活中人們經(jīng)常需要做出各種各樣的選擇，這些選擇可以區(qū)分為私人選擇和公共選擇[1]。前者如個人吃什么飯，穿什么樣的衣服等，后者如選舉投票、修建基礎設施等，二者在決策主體、決策涉及到的范圍、產(chǎn)權(quán)基礎、偏好、成本收益、實施過程以及委托代理關系等方面存在著極其明顯的區(qū)別。

就私人選擇而言，其一般由個人或者家庭層面做出，決策涉及范圍相對較小，其決策的產(chǎn)權(quán)基礎大多基于私人產(chǎn)權(quán)基礎上，并體現(xiàn)出了個人意志或者個人偏好。決策成本由個人或家庭承擔，收益也大多歸屬于個人或者家庭，成本收益相對清晰。就其實施過程而言，大多通過市場交易進行，當個人或者家庭對相關決策不滿時，可以通過市場機制行使退出權(quán)，如對購買到的衣服感覺到不滿時，可要求退貨或者尋求賠償。私人選擇中的代理人要受到市場契約和市場競爭的約束。與私人選擇不同的是，公共選擇體現(xiàn)的是公共偏好，并按照一定的規(guī)則或程序開展具體選擇，存在著強制性約束和自上而下的強制命令。私人無法退出，只能通過報怨投訴等來影響選擇。因不存在市場競爭約束，公共選擇下的委托代理問題較為復雜。

就農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展而言，由于農(nóng)業(yè)的外部性、農(nóng)村基礎設施和公共服務的公共產(chǎn)品屬性、信息的不完全和非對稱性、農(nóng)業(yè)在市場競爭中的不利地位、收入分配的不公平性等因素，政府通過經(jīng)濟、行政等手段進行干預有其必要性。但與人們近乎無限的公共需求相比，其能力也是有限的。不僅如此，由于有限理性、政府機構(gòu)具有壟斷性、利益矛盾導致的尋租活動、政策決策和執(zhí)行的滯后性以及政策決策實施過程中面臨的風險和不確定性等均有可能導致政府失靈，并且給社會帶來經(jīng)濟損失。尤其是當政府的目標與農(nóng)民的目標不一致，甚至發(fā)生沖突時，政府失靈可能會帶來巨大損失，阻礙農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展，這些在新農(nóng)村建設和新型城鎮(zhèn)化過程中均有所體現(xiàn)。據(jù)《新京報》2017年1月24日報道：截至2016年末，河南省有1 366個新型農(nóng)村社區(qū)停建，直接損失高達600多億元[2]。

二、近現(xiàn)代的農(nóng)業(yè)發(fā)展與鄉(xiāng)村建設

(一)傳統(tǒng)社會的重農(nóng)抑商與鄉(xiāng)村秩序的恢復

中國古代“大禹治水”的傳說表明，國家的產(chǎn)生與公共需求有著直接關系。鑒于治水、抗旱之于農(nóng)業(yè)社會穩(wěn)定的極端重要意義。歷代統(tǒng)治者盡管主觀上沒有為其臣民服務的意識，但仍會在財力許可的范圍內(nèi)，承擔起治水、社會治安、賑災等職能[3]。傳統(tǒng)社會下，由于社會經(jīng)濟活動涉及范圍相對較小，公共需求較為簡單，政府在相對規(guī)模較小的情況下就足以應對日常挑戰(zhàn)。公共選擇學派的創(chuàng)始人塔洛克認為中國古代的政府曾經(jīng)是最小最好的政府，5 000名縣官就可以有效地管理3億人，一個縣令和幾個屬員就可以有效管理一個縣[4]。

中國傳統(tǒng)社會的經(jīng)濟基礎是自給自足的自然經(jīng)濟，擁有土地也就意味著擁有了巨額財富。在傳統(tǒng)社會條件下，統(tǒng)治者很早意識到農(nóng)業(yè)發(fā)展可以確保人民安居樂業(yè)，人丁興旺，確保國庫充盈，免于內(nèi)亂和外地侵擾之苦，關系到財稅收入和國家興衰。而工商業(yè)的豐厚利益回報卻會吸引部分農(nóng)民舍本趨末，從而大大削弱其統(tǒng)治基礎。歷代統(tǒng)治者大都采取“重農(nóng)抑商”政策，把農(nóng)業(yè)當作立國之本，而把商業(yè)和手工業(yè)當成末業(yè)來加以抑制。傳統(tǒng)社會下的統(tǒng)治者出于其統(tǒng)治需要而推行保護農(nóng)業(yè)的法令，放寬土地流轉(zhuǎn)限制、減輕田賦負擔，興修水利設施等重農(nóng)政策，鼓勵農(nóng)耕生產(chǎn)， 以便調(diào)動農(nóng)民積極性，進而增加國家財政收入，在歷史上也的確曾經(jīng)出現(xiàn)過諸如“文景之治”“貞觀之治”“康乾盛世”等多個農(nóng)民負擔較輕、國家強盛的時期。先秦時期的“獎耕戰(zhàn)”“抑商賈”，秦至隋唐時期“重農(nóng)抑商”“崇本抑末”等政策，以及宋元時期的專賣禁榷制度，乃至明清的“海禁”政策 ，均對工商業(yè)發(fā)展帶來了極其消極的影響。與重農(nóng)抑商政策相配套的戶籍制度、保甲制度等相關制度安排則有效限制了人口流動，疑犯覆蓋面大大降低了統(tǒng)治者的統(tǒng)治成本，另一方面也在很大程度上阻礙甚至是限制了社會經(jīng)濟發(fā)展。

在這種模式下，農(nóng)民除了為政府做出稅賦貢獻外，基本上被排除在公共決策之外。這一方面是在長期實行的“民可使由之，不可使知之”的愚民政策導向下，致使廣大農(nóng)村愚昧迷信盛行，農(nóng)民對于公共事務毫不關注，而只是成為王朝興衰的被動參與者。另一方面，在傳統(tǒng)社會下，農(nóng)民要獲得參與公共決策的機會，唯有通過讀書參加科舉考試的路子，對于收入較低的農(nóng)民而言，將自己的子女培養(yǎng)成為讀書人的成本同樣是很高的。因此，在傳統(tǒng)社會條件下，廣大農(nóng)民的公共需求以及公共選擇行為并不是通過投票與選舉等制度化的方式來表達，而是通過告狀、逃荒要飯，甚至是參加暴亂等非制度化方式來進行。在歷代治亂循環(huán)中，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村恢復大多是傳統(tǒng)社會條件下人口與生產(chǎn)資料鄉(xiāng)土調(diào)整，不斷平衡的結(jié)果，中國始終在小農(nóng)經(jīng)濟的泥潭中打轉(zhuǎn)，無法走出馬爾薩斯陷阱，這種傳統(tǒng)社會下的鄉(xiāng)村秩序重建并不是真正意義上的鄉(xiāng)村振興。

(二)近現(xiàn)代的社會動蕩與鄉(xiāng)村建設

近代以來，英國、法國、德國、美國等西方列強相繼完成工業(yè)革命，這一時期仍處于傳統(tǒng)社會的中國成為其侵略對象。清朝中后期人口迅速膨脹給社會秩序帶來了沉重壓力，而鴉片的大量輸入使得政府財政大大惡化，并激起民變。這一時期清王朝在應對外敵入侵、自然災害賑濟方面表現(xiàn)欠佳，并導致其統(tǒng)治合法性的流失。晚清末期，政府試圖通過推進地方自治以緩解社會危機，并頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》。1905年，清王朝廢除科舉制度使得其失去了農(nóng)村傳統(tǒng)士紳階層的支持，并成為導致其垮臺的重要原因。這一時期鄉(xiāng)村建設和鄉(xiāng)村振興根本無從談起。

滿清王朝崩潰后，南北對峙和軍閥混戰(zhàn)的局面導致了政治上的極度混亂。1927年南京國民政府的成立雖在一定程度上結(jié)束了軍閥混戰(zhàn)的局面，但外敵入侵又使得農(nóng)村陷入更為艱難的境地。為應對內(nèi)外部挑戰(zhàn)，南京國民政府在農(nóng)村建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所，但因缺乏經(jīng)費保障，各種攤派款項隨之出現(xiàn)，不僅導致了農(nóng)民與政府關系的惡化，也使得鄉(xiāng)村矛盾進一步激化。以孫中山為首的國民黨人對這些問題有所認識。在孫中山看來，農(nóng)業(yè)是國計民生的關鍵，如果農(nóng)業(yè)發(fā)展不起來，社會也難有穩(wěn)定可言。孫中山積極倡導科學種田，鼓勵農(nóng)民進行糧食生產(chǎn)，保護農(nóng)民的正當權(quán)益。在鄉(xiāng)村建設方面，孫中山主張通過實行地方自治、發(fā)展農(nóng)村教育、安置土匪游民、改造農(nóng)民的社會意識等手段以改造和建設鄉(xiāng)村社會[5]。盡管孫中山也曾提出了“平均地權(quán)”“二五減租”，南京政府也曾于1930年通過了一部《土地法》。但總體上來看，國民政府在其存在的二十多年時間里，并沒有兌現(xiàn)其“保障農(nóng)工團體利益并扶助其發(fā)展”“平均地權(quán)”“二五減租”相關承諾，在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品方面同樣無所作為，農(nóng)民參與農(nóng)村公共事務的渠道和手段在這一時期并沒有得到多少改進。從民國期間旱澇災害頻發(fā)但救助無力以及民變多發(fā)的情況來看，民國期間的鄉(xiāng)村建設所取得的成績是不能令人滿意的。

基于鄉(xiāng)村衰敗的現(xiàn)實，以閻錫山為代表的地方軍閥，梁漱溟、晏陽初為代表的知識分子以及以沈云沛、盧作孚為代表的實業(yè)家通過各種形式參與鄉(xiāng)村建設, 并在學界引發(fā)了“以農(nóng)立國”還是“以工立國”的爭論。晏陽初、梁漱溟等希望通過平民教育、合作運動等方式, 實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟、社會組織和社會風氣的全面復興, 以實現(xiàn)“民族再造”或“民族自救”[6-7]。上世紀二三十年代，梁漱溟攜其弟子竇瑞生等人在軍閥韓復渠的支持下在山東開展鄉(xiāng)村建設實驗，并受到全國高度關注[8]。晏陽初領導下的中華平民教育促進會在河北定縣發(fā)起了鄉(xiāng)村教育和鄉(xiāng)村建設實驗[9]。著名實業(yè)家沈云沛等人倡導農(nóng)業(yè)改革，不僅把世界先進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和管理引進中國，還創(chuàng)立“犁戶制”，把土地承包給犁戶，輔之以以工代賑改良土壤，救濟貧困。著名實業(yè)家盧作孚選擇實業(yè)救國道路，白手起家創(chuàng)辦民生公司，并在北碚開展鄉(xiāng)村建設實驗[10]。在日本全面侵華戰(zhàn)爭的打擊下，這些努力基本上均以失敗告終。

新民主主義革命期間，以毛澤東為首的共產(chǎn)黨人通過認真仔細的說服動員，將農(nóng)民組織發(fā)動起來，并在改善農(nóng)民生活等方面取得很大成績。共產(chǎn)黨人還和群眾一起，通過競爭性選舉加強了候選人和選民的交流，創(chuàng)造了紅綠票法和豆選法等辦法，從而在農(nóng)村實現(xiàn)了真正的普選[11]。在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，共產(chǎn)黨人同樣成就斐然。共產(chǎn)黨人的這些做法不僅成功地將農(nóng)民組織起來，也在全國樹立起了清廉民主的形象，并為其在全國的勝利打下了堅實的組織基礎。

近現(xiàn)代的歷史變遷表明：在特定歷史條件下，滿清王朝、北洋政府以及國民黨南京政府均無法承擔起為歷史賦予它們的鄉(xiāng)村建設和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的歷史責任。盡管如此，這一時期知識分子、實業(yè)家關于鄉(xiāng)村建設的相關鄉(xiāng)村實踐以及學界關于“以農(nóng)立國”還是“以工立國”的相關討論[12]，盡管大多沒有從農(nóng)民的視角出發(fā),考察如何改善農(nóng)民的現(xiàn)實處境，但這一時期的相關研究仍可以在一定意義上有助于深化對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理解。

三、人民公社時期的農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展問題

近代積貧積弱的歷史證明了工業(yè)化之于國家安全和民族獨立何等重要！但要啟動工業(yè)化進程，仍需要解決工業(yè)化所需的資本原始積累問題。新中國成立后的農(nóng)村制度變遷，從合作化到集體化以及后來的人民公社化，均與工業(yè)化戰(zhàn)略密不可分，即便是農(nóng)村發(fā)展也要在一定程度上為國家工業(yè)化讓路。

(一)工業(yè)化戰(zhàn)略與人民公社化制度的形成

在1949年3月召開的中共七屆二中全會上，共產(chǎn)黨人決定在奪取政權(quán)后走工業(yè)化道路。走工業(yè)化道路需要解決資本原始積累的來源問題。由于長期戰(zhàn)亂破壞，新中國建立時的國民經(jīng)濟已經(jīng)千瘡百孔，資本和外匯均極為奇缺。特定的歷史條件要求政府必須在資本形成過程中發(fā)揮更大作用，將為數(shù)眾多的勞動力以及極為分散的農(nóng)業(yè)剩余動員起來服務于國家工業(yè)化戰(zhàn)略。

通過土地改革，共產(chǎn)黨人兌現(xiàn)了自己在新民主主義革命中對農(nóng)民做出的承諾，農(nóng)業(yè)剩余伴隨著土地改革被分給了農(nóng)民。而要推進工業(yè)化，就必須將農(nóng)業(yè)剩余集中起來，這種做法有可能遭到農(nóng)民的抵制，并通過出售土地的方式來行使對于自身權(quán)利的消極保護。因此，要動員農(nóng)業(yè)剩余解決工業(yè)化所面臨的資本原始積累問題，就必須對于農(nóng)民的交易權(quán)利進行限制。工業(yè)化進程的啟動帶來了城鎮(zhèn)人口快速增加，并由此導致了1953 年上半年全國各大城市糧食價格的普遍上漲。糧食價格的普遍上漲促使高層決策者決意推行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。為降低這一政策的實施成本，高層決策者借助于政治動員的方式，相繼發(fā)起了合作化運動、集體化運動和人民公社化運動，將農(nóng)民土地所有制轉(zhuǎn)變成土地的集體所有制，并且在農(nóng)村形成了政社合一的人民公社體制。借助于人民公社體制，國家通過維持工農(nóng)產(chǎn)品之間的價格剪刀差，借助于社會主義原始積累規(guī)律，成功解決了資本原始積累問題。中國農(nóng)民通過農(nóng)業(yè)稅和工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差機制向國家提供了數(shù)千億資本積累，從而奠定了維護國家安全和民族獨立所必需的工業(yè)基礎。

人民公社同時具有政府和集體經(jīng)濟組織的功能，根據(jù)“三級所有，隊為基礎”原則，對公社范圍內(nèi)的經(jīng)濟活動進行統(tǒng)一指揮。公社可以禁止社員從事任何個體經(jīng)營活動，只給社員保留少量“自留地”以調(diào)節(jié)生活資料供應。人民公社制度是高層政治動員的結(jié)果，而不是農(nóng)民自發(fā)選擇的必然結(jié)果。在人民公社制度下，農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利和人身自由均受到極大限制，甚至就連趕集、走親戚之類的事情也要向生產(chǎn)隊請假。面對這種局面，農(nóng)民經(jīng)常通過偷懶、磨洋工、出工不出力、“瞞產(chǎn)私分”等進行消極抵抗。在集體生產(chǎn)中，大家踴躍去占集體的便宜，“大隊干部摟，小隊干部偷，社員縫個大兜兜”。即便有些干部去阻止這類行為，也往往遭到群眾責難。有的干部雖不允許農(nóng)民偷竊自己集體的東西，但對于偷竊其他集體東西則卻持默許態(tài)度。鄉(xiāng)村干部們也時常憑借其對于資源的控制權(quán)，以多分多占來侵占農(nóng)業(yè)剩余。這使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率極為低下。此外農(nóng)民還以減少在集體大田地上的勞動投入，轉(zhuǎn)而投入到以家庭經(jīng)營為主的自留地來表達自己的訴求。自留地產(chǎn)量通常為大田地產(chǎn)量的5倍到7倍。對此高層試圖通過宣傳先進典型、倡導義務勞動和集體主義精神、“農(nóng)業(yè)學大寨”、批判“封修資”等政治動員的辦法促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，但這種努力顯然沒有發(fā)揮作用。

(二)人民公社體制下的農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展

人民公社作為一種高層政治動員形成，而非農(nóng)民自發(fā)選擇的制度安排，何以能在中國存在四分之一世紀？人民公社的確在某些方面有著其強大優(yōu)勢：其一，人民公社使得農(nóng)村經(jīng)濟活動跨越了家庭界限，國家對于農(nóng)村的資源動員能力大為增強，這就使得組織農(nóng)民的大規(guī)模集體行動成為可能。其二，人民公社在農(nóng)村基礎設施建設方面具有較大優(yōu)勢，并能夠滿足農(nóng)民一些基本需求，并使得中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)盡管在歷經(jīng)了1959—1961年的大饑荒后，仍有所發(fā)展。其三，人民公社內(nèi)部建立了組織完整，功能齊全的農(nóng)村公共服務體系。其四，人民公社塑造了一種農(nóng)村內(nèi)部相對平等的理念，這種理念在農(nóng)村改革和村民自治發(fā)展過程中也發(fā)揮了不可替代的作用。其五，人民公社制度使得農(nóng)民負擔被扭曲和隱形化，從而避免了國家、集體與農(nóng)民之間發(fā)生直接而尖銳的矛盾。

人民公社體制賴以運行的機制是集權(quán)式鄉(xiāng)村動員體制，這一體制為通過計劃將國家和社會連接起來，為工業(yè)化提供了勞動力資源、強大的輿論氛圍和精神支持，并保證了國家戰(zhàn)略目標的實施，但它也壓抑了農(nóng)民的創(chuàng)造熱情，造成了十分突出的社會問題，是一種政治上高效率、經(jīng)濟上低效益的社會動員體制[13]。集權(quán)式鄉(xiāng)村動員體制具有如下特點：首先，集權(quán)式鄉(xiāng)村動員體制對于農(nóng)民具有掠奪性，它是中央及地方政府對于集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民進行掠奪的工具；其次，這一動員體制依靠戶籍制度與口糧制度實現(xiàn)了對農(nóng)民的控制；最后，集權(quán)式鄉(xiāng)村動員體制靠思想政治動員推行。盡管國家強調(diào)農(nóng)民的主人翁地位，并通過政治運動方式來維持農(nóng)民被激發(fā)出來的政治熱情，但農(nóng)民對于公共事務的參與具有明顯的被動員性。這一體制的控制能力和動員能力十分強大，但又存在著勞動監(jiān)督成本過高和勞動激勵過低、政治高效率和經(jīng)濟低效率之間的矛盾，它盡管維持了農(nóng)村社會穩(wěn)定，卻壓抑了農(nóng)民創(chuàng)造熱情，造成了極為嚴重的社會經(jīng)濟問題。

盡管人民公社在服務于工業(yè)化戰(zhàn)略方面成效卓著，在農(nóng)村基礎設施建設和公共服務提供方面成就斐然，但它卻是建立在通過農(nóng)業(yè)稅和剪刀差機制對于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民進行剝奪的基礎上的，它限制了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利和人身自由，并且極大地抑制了農(nóng)村發(fā)展。1957—1978年期間，農(nóng)民人均收入從73元增長到133.6元，年均增加2.88元。安徽省肥西縣山南公社小井莊個別年份人均口糧甚至不到100公斤[14]?！鞍a(chǎn)到戶”聲音一直不絕于耳。

四、農(nóng)村改革后的農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展問題

農(nóng)村改革至今的40年時間里，政府和農(nóng)民的關系發(fā)生了很大變化，這些變化對于農(nóng)村發(fā)展帶來了巨大影響，并具體表現(xiàn)在如下方面：

(一)村民自治制度的建立

農(nóng)村改革使農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，這使得人民公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的職能與現(xiàn)實不再匹配。隨著農(nóng)村改革進程的推進，為在更大范圍內(nèi)管理好農(nóng)村經(jīng)濟社會事務，實現(xiàn)農(nóng)村有序發(fā)展，廣西壯族自治區(qū)宜州市何寨村果地屯的8個生產(chǎn)隊500余名群眾于1980年1月召開村民大會，選舉產(chǎn)生了村民自治組織，訂立《村規(guī)民約》，在執(zhí)政黨的領導下實行村民自治。村民自治制度賦予了農(nóng)民通過參加村民委員會選舉參與農(nóng)村公共事務的權(quán)利，也是我國政治民主化建設進程中的重要里程碑。按照《憲法》規(guī)定，村委會是村民自治組織。農(nóng)民可以通過村民自治制度進行公共選擇，表達其公共偏好。但任何制度的運行和實施均需要得到相應配套制度和相關社會治理資源的支持，否則也很難運轉(zhuǎn)良好。人民公社制度下的政治運動盡管成本較高，卻也抑制了農(nóng)民的搭便車行為。而在改革開放后，農(nóng)村公共事務和公共活動中，農(nóng)民搭便車行為不斷出現(xiàn)并逐漸蔓延，并且給農(nóng)村發(fā)展帶來消極影響。

農(nóng)村改革以后，隨著人民公社體制的解體，原來由生產(chǎn)隊繳納的各種款項轉(zhuǎn)由分得土地的農(nóng)民繳納。村集體(通常是村兩委)按照相關規(guī)定向農(nóng)民收取用于村一級維持或擴大再生產(chǎn)(公積金)、興辦公益事業(yè)(公益金)和日常管理開支費用(管理費)，加上向鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的教育附加、計劃生育費、民兵訓練費、民政優(yōu)撫費、民辦交通費等，一并被稱為“三提五統(tǒng)”。許多搭車收費項目也隨之應運而生。盡管國家明文規(guī)定“三提五統(tǒng)”不得超過上年農(nóng)民人均純收入的5%，但實際上很難做到。加之農(nóng)村村干部出現(xiàn)的自身經(jīng)濟問題，干群關系隨之急劇緊張起來，到了2000年前后甚至出現(xiàn)了著名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記李昌平上書總理時所說的“農(nóng)村真窮，農(nóng)民真苦，農(nóng)村真危險”的局面。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重建及其對農(nóng)村發(fā)展的影響

農(nóng)村改革后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式實現(xiàn)了向家庭的回歸，人民公社制度隨之走向了歷史的盡頭。農(nóng)機站、水利站等機構(gòu)向何處去也就因此成為亟待解決的現(xiàn)實問題。山東省人民政府以及中央編辦等部委1984年在山東萊蕪試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，將相關站所由條條管理轉(zhuǎn)為塊塊管理，并且對于相關事業(yè)經(jīng)費實行財政包干管理。相關站所和業(yè)務部門的關系由此漸行漸遠，并導致服務質(zhì)量的大幅度滑坡。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，計劃生育“一票否決”，農(nóng)業(yè)稅費征收直接關系到其切身利益，這些部門的工作人員也被抽調(diào)到計生工作隊抓計劃生育，或者被抽調(diào)去抓相關稅費征收等與原有業(yè)務不相干的工作。自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府恢復到農(nóng)村稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)歷過多次改革，財權(quán)事權(quán)也幾度收放。而在1994年推出分稅制改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政拮據(jù)的局面進一步加劇，并導致政府與農(nóng)民關系的緊張化。

同期政府運行機制和政績考核機制也對農(nóng)村發(fā)展帶來了強烈沖擊。農(nóng)村改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行和工作機制具有壓力型政治承包制的性質(zhì)。壓力型政治承包制是指黨委政府為實現(xiàn)工作目標而采取的數(shù)量化任務層層分解，承包落實到本級黨委政府部門和下級黨委政府，并責令其在規(guī)定期限完成，然后根據(jù)完成狀況進行相關獎懲的目標管理機制[15]。在壓力型政治承包制下，越到基層壓力越大。在任務或目標形成過程中，地方和部門領導或通過強調(diào)地方特殊情況，或通過統(tǒng)計手段搞浮夸，在簽署目標責任狀時與上級討價還價爭取降低指標，并形成各方都能接受的指標。但對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，它已屬于行政體系最底層，很難再轉(zhuǎn)嫁壓力或逃避責任，往往成了各種指標和任務的最終承擔者。對于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展而言，壓力型政治承包制的消極作用主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)模的擴張、農(nóng)民負擔的加重以及領導行為的短期化。一些被列入考核的項目，地方即便財力有限，或加重農(nóng)民負擔，或大肆舉債，也要按期達標完成。而對于諸如環(huán)境治理等公共產(chǎn)品，則缺乏實施動力。如在“普九”驗收的強大壓力下，義務教育建設因未充分考慮計劃生育以及農(nóng)民工外出因素而造成巨大浪費[16]。這些基礎設施和公共服務的供給雖然和農(nóng)民的生產(chǎn)生活息息相關，但在其所涉及到的公共決策過程中，既沒有考慮到社會經(jīng)濟發(fā)展的相關趨勢性變化，也沒有很好地考慮到農(nóng)民的公共需要、公共偏好和公共選擇，而僅僅是行政力量強行推動的結(jié)果，具體供給過程效率低下，服務農(nóng)民的最終目標也沒有得到很好的實現(xiàn)。

(三)農(nóng)村稅費改革、廢除農(nóng)業(yè)稅與農(nóng)村發(fā)展

進入20 世紀90 年代，農(nóng)民負擔問題日益嚴重，并引發(fā)了多起群體性事件。針對農(nóng)民負擔重，稅費負擔分配不合理，農(nóng)村干群關系緊張等尖銳問題，為緩解農(nóng)民與政府的緊張關系，一些地方通過農(nóng)村稅費改革力圖減輕農(nóng)民負擔。農(nóng)村稅費改革最早應歸功于1992年安徽省渦陽縣新興鎮(zhèn)的試點，在這之后安徽太和、河北魏縣、湖南武岡等地均結(jié)合當?shù)貙嶋H開展了不同形式的探索，均取得了較好效果。在此基礎上，2000 年3月國務院授權(quán)安徽省開展了以并稅制改革為主要內(nèi)容的全省農(nóng)村稅費改革試點。在全省試點中，安徽不僅取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性集資、屠宰稅以及勞動積累工和勞動義務工，并對于集體生產(chǎn)和公共事業(yè)“一事一議”，年人均不超過15 元。農(nóng)村稅費改革后，安徽農(nóng)民人均現(xiàn)金負擔大幅度下降，全國實行改革的農(nóng)民稅費負擔也均有不同程度的下降?？傮w上來看，這一改革對于減輕農(nóng)民負擔起到了較好效果。但這種改革在很大程度上也沒有涉及到農(nóng)民的公共需要、公共偏好和公共選擇問題，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面同樣有諸多需要改進之處。

鑒于農(nóng)村稅費改革后農(nóng)業(yè)稅的重要性已大大下降，2004年3月溫家寶總理表態(tài)將在5年內(nèi)逐步取消農(nóng)業(yè)稅。2005年12月29日全國人民代表大會決定于2006年1月1日起正式廢除農(nóng)業(yè)稅條例，在中國歷史上存在了2 673年的“皇糧國稅”正式退出歷史舞臺。在這前后，為了推進社會主義新農(nóng)村建設，中央陸續(xù)出臺了多項惠農(nóng)政策，如糧食直補、良種補貼、免費義務教育、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展由此均呈現(xiàn)出了較好局面。2005年至2016年期間，全國有23 086萬人從農(nóng)村進入城鎮(zhèn)，城市化率從43%增至57.35%，提高了14.35個百分點。與其同時，全國糧食產(chǎn)量從48 401萬噸增至61 624萬噸，凈增27.32%，人均糧食產(chǎn)量從370.12公斤增至445.68公斤，凈增20.42%，國家糧食安全水平進一步提高。同期農(nóng)民收入也呈現(xiàn)出快速增長的局面，城鄉(xiāng)居民收入差距有所縮小。

五、結(jié)論與政策含義

綜上所述，本文可以得出如下結(jié)論：基于公共選擇視角，在農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展中，必須注意政府與農(nóng)民的良性互動，注意解決二者的利益協(xié)調(diào)和激勵兼容問題。當這種協(xié)調(diào)和兼容問題解決較好時，政府與農(nóng)民的關系也較為和諧，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展就會呈現(xiàn)出良好態(tài)勢。反之，當這種協(xié)調(diào)和兼容問題解決的不好時，政府和農(nóng)民關系也往往較為緊張，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展也將不得不面對很多困難。結(jié)合我國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展的客觀現(xiàn)實，這一結(jié)論的政策含義如下：

首先，應注意并設法解決公共財政投入與急劇變化中的農(nóng)民公共需求之間的相互匹配問題。農(nóng)村公共產(chǎn)品投入之于鄉(xiāng)村振興必不可少。政府介入可以提供強有力的財政支持，克服“搭便車”問題。在當前社會結(jié)構(gòu)快速變化的大背景下，通過村民自治制度的有序發(fā)展，使其更好地反映農(nóng)民的公共需要和公共偏好，發(fā)揮出公共選擇的職能。政府只有真正把握住農(nóng)村居民的公共需求，才能更好地提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。就當前來說，在進一步加大對于三農(nóng)投入的同時，應根據(jù)各級政府和相關部門的比較優(yōu)勢，并通過公共資源的整合和相關功能的進一步優(yōu)化，進一步提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供效率。使公共資源更為有效地轉(zhuǎn)化為農(nóng)村公共產(chǎn)品，為農(nóng)民帶來更多福祉。也可考慮借鑒其他發(fā)達國家經(jīng)驗，推出家鄉(xiāng)納稅制度，鼓勵外出的農(nóng)村居民支持家鄉(xiāng)建設。

其次，應將強化鄉(xiāng)村治理的組織資源作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎性工作。就當前農(nóng)村而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村黨支部、村委會仍是當前農(nóng)村功能最為健全，最強有力的合法性組織，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略宏偉藍圖的最終落實離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委和村干部的扎實工作。近年來農(nóng)民工大規(guī)模外出不僅對鄉(xiāng)村治理機制帶來了嚴重沖擊，也使得村兩委缺乏合適的候選人。留守群體的身體素質(zhì)、知識結(jié)構(gòu)和組織能力很難適應社會經(jīng)濟發(fā)展需要。結(jié)合農(nóng)村黨建工作，進一步轉(zhuǎn)變后進村和癱瘓村。不斷提高鄉(xiāng)村干部待遇，結(jié)合大學生村官計劃等，培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的優(yōu)秀干部隊伍。鼓勵那些責任心強、外出有成的新型鄉(xiāng)賢群體投資家鄉(xiāng)建設。進一步發(fā)揮農(nóng)村專業(yè)合作組織、宗族組織等在農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展方面的積極作用。

最后，應積極培育鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的文化資源。中國傳統(tǒng)文化博大精深，儒家對于“仁”“禮”的倡導以及對于社會公共事務的積極參與態(tài)度，道家對于個性自由的崇尚，佛家思想對于生命的熱愛等相關理念，均可以為當前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供文化資源支持，而社會主義核心價值觀對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更是不可或缺的基石。當前應結(jié)合社會主義法治建設，完善家規(guī)家訓與村規(guī)民約，在尊重個人權(quán)利的同時，引導廣大農(nóng)民群眾樹立新型利義觀。充分發(fā)揮老干部、老黨員、老勞模、老退伍軍人、老教師的作用，也同樣有助于為鄉(xiāng)村振興奠定堅實的文化基礎。

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