【內(nèi)容提要】從國際體系因素能否充分解釋外交政策的問題出發(fā)，本文分析了“外交是內(nèi)政的延續(xù)”這一常見但又極端的觀點。本文指出，外交政策的解釋同時需要國際體系和國內(nèi)政治層次的要素，外交并不是內(nèi)政的簡單延續(xù)。在此基礎上，本文進一步指出，國內(nèi)政策的解釋同樣需要結(jié)合國際體系和國內(nèi)政治。那么，如何才能實現(xiàn)外交政策和國內(nèi)政策的有機統(tǒng)一，共同促進國家發(fā)展、提升國際地位？本文認為，外交政策和國內(nèi)政策都應該服務于國家的整體利益?；谖恢矛F(xiàn)實主義，國家尤其是大國的整體利益是謀求在國際體系中的合理位置。整體國家利益的界定，為外交和內(nèi)政的有機統(tǒng)一提供了基本依據(jù)。

【關鍵詞】外交內(nèi)政延續(xù)統(tǒng)一位置現(xiàn)實主義

一、 問題的提出： 外交與內(nèi)政如何統(tǒng)一

國際關系理論旨在解釋國家間互動的結(jié)果，例如戰(zhàn)爭為什么會反復出現(xiàn)。這些問題不是一個國家所能決定的，它們?nèi)Q于國際體系的無政府狀態(tài)、國家間的實力對比以及其他體系性的因素。當然，這并不意味著國內(nèi)政治和領導人的個人因素不起作用。諸如日本軍國主義、德國法西斯領導人希特勒這樣的因素都對于第二次世界大戰(zhàn)的發(fā)生與擴展起到了重要作

用。但是，就國家間互動的結(jié)果而言，顯然它們首先且直接地取決于結(jié)構性因素的制約。因此，國際關系的主流理論目前都是體系層次的理論，旨在提煉出國際體系層次的結(jié)構性因素，分析它們對于戰(zhàn)爭與和平、經(jīng)濟相互依賴、國家間軍事聯(lián)盟等國家間互動結(jié)果所能發(fā)揮的作用，建立相應的一系列因果機制。例如，結(jié)構現(xiàn)實主義就認為，國際體系的穩(wěn)定性取決于國家間的實力分配，而兩極結(jié)構能夠有效抑制國際沖突、增進國際體系的穩(wěn)定。

不過，當涉及外交政策的解釋時，到底是體系層次的因素更為重要，還是國內(nèi)層次和個人層次的因素更為重要，就成為一個很難說清楚的問題。原因在于，盡管國家面臨著國際體系的制約，但是在大多數(shù)情況下，國家還是有作出不同戰(zhàn)略選擇的空間。雖然國際體系限定了國家行為的基本前提，但對于國家行為來說，“并不是只有一個出口”。

盡管不同國家都會關注實力對比和國際制度的制約，但是著眼點不同——有的關注全球性的實力對比和國際制度，有的關注地區(qū)性的實力對比和國際制度。同時，大國雖然不能改變所面臨的實力結(jié)構和制度體系，但是可以選擇如何參與到后者中去。即便在兩極體系時期，中國或者南斯拉夫這樣的國家仍然有戰(zhàn)略選擇的空間。無論南斯拉夫從與蘇聯(lián)結(jié)盟走向不結(jié)盟，抑或中國從“兩個拳頭打人”變成聯(lián)合美國對抗蘇聯(lián)，戰(zhàn)略選擇的不同導致它們在同一時期的國際體系中面臨十分不同的處境。選擇不結(jié)盟的南斯拉夫在東西方陣營中左右逢源。在對其進行短暫的打壓之后，1953年上臺的蘇聯(lián)領導人赫魯曉夫向南斯拉夫伸出橄欖枝，而西方陣營更是以重炮、坦克、噴氣式飛機武裝南斯拉夫，美英甚至把1945年許諾給意大利的的里雅斯特的一部分歸還南斯拉夫。與之類似，當中國選擇走改革開放的道路之后，自由主義的國際經(jīng)濟制度體系對中國來說就是一個有利的因素，進一步增強了中國對內(nèi)改革和對外開放的動力。

正如肯尼思·沃爾茲（Kenneth N.Waltz）所言：“一種國際政治的新現(xiàn)實主義理論解釋了外部力量如何塑造國家的行為，但對內(nèi)部力量的影響則不予置評。在大多數(shù)情況下，對于外交政策的解釋，僅有一種國際政治的理論是不足夠的，而且也不可能是足夠的。只有在外部壓力主導了國家的內(nèi)部過程時，一種國

際政治的理論才能解釋國家的行為，但這種情況很少發(fā)生?！痹趪业膶ν庹叽嬖谧灾鬟x擇的空間這一背景下，外交政策的選擇就可能受到許多國內(nèi)政治因素的影響。

因此，對于主流國際關系理論家來說，他們在解釋外交政策時是比較謙遜的。一般來說，外交政策是國際體系、國內(nèi)政治和領導人個人因素共同作用的結(jié)果。外交政策本質(zhì)上作為一個國內(nèi)政治進程，國際體系和領導人的因素都必須被輸入國內(nèi)政治進程之中，通過不同政治力量之間的博弈而得出最后的政策結(jié)果。除非面臨特別大的體系壓力（例如強敵入侵），國家還是有一定的自主選擇空間的。當然，國際關系理論家也指出，國際體系的進程也可以影響到國內(nèi)政治、政策的發(fā)展。例如，美國學者杰弗里·弗里登（Jeffry A.Frieden）和羅納德·羅戈斯基（Ronald Rogowski）分析了國際貿(mào)易大幅增長所帶來的國內(nèi)政治效應。他們認為，“更順暢的全球性貿(mào)易將導致國內(nèi)政治經(jīng)濟相似的‘國際化’”

國際體系和國內(nèi)層次如何統(tǒng)一的問題，與本文所要探討的外交和內(nèi)政如何統(tǒng)一的問題既有聯(lián)系也有區(qū)別。既然國際體系的因素并不一定是最重要的，那么外交政策和國內(nèi)政策（為便于討論，領導人因素也被包括在國內(nèi)政治之中）就不一定能夠有機統(tǒng)一起來了。相反，由于同時受到國際體系和國內(nèi)政治的影響，這兩個領域之間應該是相對獨立的關系。國內(nèi)政治會影響到外交政策的制定，而外交政策的實施因為涉及國際體系力量的介入以及國際資源在國內(nèi)的分配，也會影響到國內(nèi)政治的發(fā)展。因此，在現(xiàn)有的國際關系理論看來，外交政策和國內(nèi)政治是既相互獨立又相互影響的，但是沒有辦法實現(xiàn)兩者之間的有機統(tǒng)一，使它們共同服從于一種整體性的國家利益。

相比體系層次的國際關系理論家，許多從事外交史研究和外交政策分析的學者則偏向于另外一種觀點，即“外交是內(nèi)政的延續(xù)”。這種觀點其實很難找到系統(tǒng)的、理論性的論證，多數(shù)情況下人們是將其作為一種常識對待的。如果按照這種觀點，那么外交是服從于內(nèi)政的，自然外交和內(nèi)政本質(zhì)上是統(tǒng)一的，并不需要進行協(xié)調(diào)。但是，這種觀點的問題也在于此。雖然我們知道國內(nèi)政治對于外交政策制定有著強大的影響力，但并不清楚為什么國內(nèi)政治一定會主導外交政策，以及什么樣的國內(nèi)政治因素會主導外交政策的制定。政治體制、黨派斗爭、利益集團、官僚機構、領導人的性格等都很重要，但這些因素并不能告訴我們制定外交政策的基本依據(jù)——國家利益——應該如何界定，因為一國的國家利益目標和獲取途徑都與該國和其他國家之間的關系狀況是分不開的。

因此，雖然“外交是內(nèi)政的延續(xù)”普遍被當成一種常識，但仍然需要對它作一種系統(tǒng)的邏輯分析，考查其說服力和合理性。如果這種觀點所基于的論點和論證存在問題，那么我們就需要尋找一種新的路徑來實現(xiàn)外交和內(nèi)政的有機統(tǒng)一。具體而言，這里所說的外交和內(nèi)政指的是外交政策和國內(nèi)政策之間的有機統(tǒng)一，兩者之間互相協(xié)調(diào)、相互促進，共同實現(xiàn)國家整體利益的提升。既然國家是擁有主權的實體，擁有獨立自主處理對內(nèi)對外事務的權力，那么從理論上來說，實現(xiàn)外交政策和國內(nèi)政策之間的統(tǒng)一是可能的。盡管不同的國內(nèi)政治體制和政治勢力可能導致最終無法制定理性的外交政策和國內(nèi)政策，但是，至少從理論的角度來說，理想的狀態(tài)可以實現(xiàn)，即理性的外交政策和國內(nèi)政策相互促進，帶來國內(nèi)政治的改善、國內(nèi)社會的繁榮，也帶來國際環(huán)境的改善、國際地位的提升。

二、 “外交是內(nèi)政的延續(xù)”： 國內(nèi)社會制度的視角

持這一視角的學者往往認為，外交政策是由一國的社會制度所決定的。當然，馬克思主義者和自由主義者在這方面的看法還是有一些不同的。馬克思主義者認為，國家的社會制度首先是國體，即國家的階級性質(zhì);而自由主義者強調(diào)的國家的社會制度是政體，即國家政權的組織形式，例如代議制民主。

（一） 國體決定外交政策

一些馬克思主義者認為，國家由哪一個階級來統(tǒng)治，那么就會執(zhí)行相應的對內(nèi)對外政策。例如，曾經(jīng)盛行一時的“社會主義和平論”就認為，無產(chǎn)階級執(zhí)政的社會主義國家應該奉行無產(chǎn)階級國際主義，采取維護和平、支持民族解放這樣的對外政策，而壟斷資產(chǎn)階級執(zhí)政的帝國主義國家則會對外侵略擴張、爭奪殖民地和商品銷售市場以及原材料來源地等。列寧指出：“只有占領殖民地，才能充分保證壟斷組織自如地應付同競爭者的斗爭中的各種意外事件，包括對方打算用國家壟斷法來實行自衛(wèi)這樣的意外事件。資本主義愈發(fā)達，原料愈感缺乏，競爭和追逐全世界原料產(chǎn)地的斗爭愈尖銳，搶占殖民地的斗爭也就愈激烈。”毛澤東也認為：“我國和各社會主義國家都需要和平，世界各國的人民也都需要和平?？释麘?zhàn)爭，不要和平的，僅僅是少數(shù)帝國主義國家中的某些依靠侵略發(fā)財?shù)膲艛噘Y本集團。”

不過，盡管經(jīng)典馬克思主義理論家都認為國家的階級性質(zhì)決定了國家的對外政策，但是他們的論述強調(diào)的是外交政策的性質(zhì)，而不是具體的政策本身。具體的政策本身需要同時考察國際體系的制約因素。例如，列寧指出，具體的對外政策首先必須考慮到國際環(huán)境的制約因素，只有“首先考慮到各個時代的不同特征（而不是個別國家的個別歷史事件），我們才能夠正確地制定自己的策略;只有了解了這個時代的基本特征，才能在這一基礎上去考慮這個國家或那個國家的更具體的特點”。從這個角度出發(fā)，實行無產(chǎn)階級國際主義、推動世界革命、實現(xiàn)世界無產(chǎn)階級的解放或許是社會主義國家的根本外交戰(zhàn)略，但是如何推動、在什么時候推動則是需要具體考量的外交政策問題。

楊奎松在考察近代以來的中國外交之后指出，中國外交是內(nèi)政的延續(xù)。和民國時期北京政府的外交基本延續(xù)晚清外交格局、南京政府的外交班底大部分源自前北京政府不同，新中國在外交觀念、體制、機構、人員等所有方面全盤否定舊中國的一切，“另起爐灶”，或照搬蘇聯(lián)，或從穿西裝、吃西餐學起，其根本原因，就在于新政權自身的政治理念和政治訴求與舊政權全然不同。 例如，他認為，當年新中國之所以選擇向蘇聯(lián)“一邊倒”，根本上也是取決于兩個內(nèi)部原因：一是中共在意識形態(tài)上與蘇聯(lián)是一致的，在世界分成兩大敵對陣營的情況下，新中國因為自身的政治傾向性，只能選擇倒向蘇聯(lián)一邊;二是新中國建立伊始，經(jīng)濟上一窮二白，十分落后，面對“國外的帝國主義……我們需要有朋友”。

楊奎松的上述看法有部分值得商榷。誠然，新中國成立后中國政治制度的變化，非常深刻地影響到中國對外政策的進程和結(jié)果;但另一方面，中國的對外政策并不是簡單為政權生存服務的，或者說即便如此，也是與國際體系結(jié)構的制約相關的。正因為如此，所以楊奎松敏銳地觀察到，“在世界分成兩大敵對陣營的情況下”，“面對國外的帝國主義”，中國別無選擇。這些都是體系性的因素;“一邊倒”的政策并非完全是由政權自身特點所決定的。事實上，從事中國共產(chǎn)黨外交研究的學者都意識到，中國共產(chǎn)黨在延安的時候與美國政府的關系是相當不錯的。

此外，雖然列寧這樣的馬克思主義者認為國家階級性質(zhì)決定外交政策的性質(zhì)，但是簡單認為“外交是內(nèi)政的延續(xù)”還蘊含著與經(jīng)典馬克思主義相矛盾的潛在風險。主要表現(xiàn)在，馬克思并不認為國家是目的，國家只是階級統(tǒng)治的工具而已。無產(chǎn)階級掌權的社會主義國家本質(zhì)上已經(jīng)與一般性質(zhì)的國家不同，最終是要超越國家自身的。因此，從終極意義上來看，無產(chǎn)階級國家的內(nèi)政服從于某個最根本的階級目標或者說世界目標：“第一，要求一個國家的無產(chǎn)階級斗爭的利益服從全世界范圍的無產(chǎn)階級斗爭的利益;第二，要求正在戰(zhàn)勝資產(chǎn)階級的民族，有能力和決心為推翻國際資本而承擔最大的民族犧牲?！?/p>

因此，從這個角度來說，無產(chǎn)階級國家的外交和內(nèi)政最終都是服務于全人類的共產(chǎn)主義事業(yè)的，而不能簡單等同于“外交是內(nèi)政的延續(xù)”或者“外交服務于內(nèi)政”。

（二） 政體決定外交政策

傾向于“外交是內(nèi)政的延續(xù)”觀點的自由主義者，其主要理論依據(jù)是民主和平論，即民主國家之間不會發(fā)生戰(zhàn)爭，并擁有相應的實證支持。例如，邁克爾·多伊爾（Michael Doyle）考察了近300年來世界上的主要戰(zhàn)爭，得出結(jié)論：“雖然自由國家卷入過無數(shù)次與非自由國家的戰(zhàn)爭，但憲政穩(wěn)定的自由國家彼此間沒有發(fā)生過戰(zhàn)爭?！卑凑胀跻葜鄣目偨Y(jié)，民主和平論的解釋大概分為兩個方面：一是自由民主制度的約束，二是相關的規(guī)范和文化造成的自律（或戒律）。 “制度的約束”主要是指政治制度的制衡性。戰(zhàn)爭將使公民（選民和納稅人）付出流血和財產(chǎn)的代價，如果政府一意孤行地發(fā)動戰(zhàn)爭，最終可能使自己在下一次選舉時遭到失敗。同時，制度約束的關鍵之處在于，民主政治的結(jié)構令包括外交在內(nèi)的各種事務相當透明，使國會和輿論等機制對掌握戰(zhàn)爭發(fā)動權的政府起著強有力的制約和監(jiān)督作用。

“民主的規(guī)范和文化”是指根據(jù)自由民主的價值觀念，人權受到重視，人們通過協(xié)商、選舉來決定國家事務，形成了民主協(xié)商、尊重他人的傳統(tǒng)，這種風氣和傳統(tǒng)自然會延伸到對待其他民主國家的人民。正如美國學者約翰·斯帕尼爾（John Spanier）在討論政治文化對外交政策的影響時提到的：“我們的政治領袖們反映了美國社會的價值觀念， 每當他們在執(zhí)行國家的外交政策中似乎要漠視這些價值觀念時， 他們總會受到政府行政部門、國會、反對派以及新聞界人士的批評。”同時，一個國家民主穩(wěn)定性的提升也會在外交事務上獲得更多其他國家的信賴。所有這些都有助于民主國家不對外發(fā)動戰(zhàn)爭和彼此之間不太會邁入戰(zhàn)爭，同時也有助于形成康德所說的“自由和平聯(lián)盟”。因此，如果民主國家的數(shù)量不斷增多，那么國際關系中戰(zhàn)爭就會越來越少，國際體系就會實現(xiàn)穩(wěn)定與和平。

雖然民主和平論的理論能夠在一定程度上說明民主的政治體制對于國家對外政策的制約作用，但是問題在于，民主和平論并不能為“外交是內(nèi)政的延續(xù)”提供足夠的支撐，因為在這一理論中，民主并不是帶來和平的充分必要條件。民主和平論強調(diào)的是民主國家之間不會打仗，但不足以說明民主國家會對非民主國家采取和平的政策。盡管民主和平論者含蓄地認為民主體制天然具有和平傾向，但是現(xiàn)實中，作為自由民主國家的一個典型，美國卻是對外發(fā)動戰(zhàn)爭最多的國家之一。因此，民主和平論并不足以支撐起“外交是內(nèi)政的延續(xù)”的論斷。此外，還有學者的研究表明，一國的民主化未必導致它和美國關系的好轉(zhuǎn)。如果美國之前就支持該國的民主化，那么民主化之后該國將會積極和美國發(fā)展關系;但是如果之前美國支持該國的非民主政權的話，民主化的轉(zhuǎn)型并不能保證該國和美國的繼續(xù)交好。

三、 “外交是內(nèi)政的延續(xù)”： 國內(nèi)政治進程的視角

“外交是內(nèi)政的延續(xù)”之所以聽起來具有相當?shù)暮侠硇?，也因為政黨、領導人的執(zhí)政地位所具有的特殊重要性，尤其是當某個國家的政權面臨合法性危機或者政權內(nèi)部激烈斗爭的時候。“外交是內(nèi)政的延續(xù)”的國內(nèi)政治進程視角基本上是將外交作為一個服務于內(nèi)政的工具，例如國內(nèi)面臨經(jīng)濟困難，需要通過外交來獲取國際援助和投資;或者出于國內(nèi)權力斗爭的需要，通過爭取國際支持來鞏固或者推翻某個現(xiàn)有的政權。但是，這一視角也存在明顯的缺陷，即它認為外交是沒有獨立性的，只是用來解決國內(nèi)問題的工具。前面已經(jīng)提到，外交政策的制定必然同時受到國際體系和國內(nèi)政治的影響，僅僅從國內(nèi)政治出發(fā)，顯然是不科學、不理性的。從理性決策的角度來說，外交政策應該是服務于國家利益而不是服務于國內(nèi)政治的。但是，在現(xiàn)實中，政黨、利益集團、領導人為了個人的執(zhí)政地位和其他私利，置國家利益于不顧的現(xiàn)象并不少見。因此，傳統(tǒng)的外交政策分析更多強調(diào)的是官僚機構、利益集團、政治黨派、領導人在外交決策過程中的作用。

（一） 政權利益決定外交政策

需要承認，不管在民主國家還是非民主國家，“外交是內(nèi)政的延續(xù)”往往延續(xù)的是執(zhí)政黨的政策和執(zhí)政黨與其他黨派間的政黨政治。對于政黨和政治精英來說，維護自己的執(zhí)政地位和政權是最重要的利益考量。例如，胡宗山認為：“中國共產(chǎn)黨一直以反帝反封建作為合法性源泉，堅持獨立自主是這一合法性在外交領域的深刻體現(xiàn)。與蘇聯(lián)的分裂盡管與意識形態(tài)和領袖個人氣質(zhì)性格不無關系， 但根本上還是因為蘇聯(lián)的諸多行為，如試圖在中國建立長波電臺和聯(lián)合艦隊，指責中國炮擊金門，在中印沖突中偏袒印度等嚴重挑戰(zhàn)了中國作為主權國家的獨立自主地位。如果聽任蘇聯(lián)所為，共產(chǎn)黨的統(tǒng)治合法性就會受到挑戰(zhàn)。”“新中國六十年外交基本經(jīng)驗在更深的層次上是由國內(nèi)政治屬性建構的。”

當然，不同的政治體制下，圍繞執(zhí)政地位的斗爭激烈程度有所不同。相比非民主國家而言，在民主國家，由于每隔幾年都有重新執(zhí)政的可能性，是否取得執(zhí)政地位不足以決定政黨的生死存亡。即便如此，也不意味著民主國家的政黨不重視執(zhí)政地位的獲取。一位學者研究了1954年到1956年之間美國國務院與農(nóng)業(yè)部就從古巴進口糖的爭論。國務院支持擴大從古巴的進口，以維護美古關系，而農(nóng)業(yè)部出于部門利益則反對。最終，總統(tǒng)出面指示國務院：“由于國內(nèi)的政治考慮，必須要對國內(nèi)的糖業(yè)生產(chǎn)者做出讓步?！笔聦嵣?，從美國當前的國內(nèi)政治來看，圍繞著非法移民、貧富差距等問題，共和黨和民主黨之間、社會各階層之間出現(xiàn)了激烈的矛盾和斗爭，并直接影響到了美國的對外政策。特朗普當局發(fā)動對華貿(mào)易戰(zhàn)，除了打壓中國實力增長外，也是為2018年的國會中期選舉爭取選票。

不過，如果說外交政策就是為了維護現(xiàn)政權的利益，那么外交政策就純粹是國內(nèi)權力斗爭的反映和延伸。例如委內(nèi)瑞拉查韋斯時期的反美、構建美洲玻利瓦爾聯(lián)盟的政策，就旨在鞏固本國左翼政權的地位并形成拉美左翼聯(lián)盟。一般來說，不管在民主國家還是在非民主國家，通過某種特定的對外政策，爭取國內(nèi)的支持，增強現(xiàn)政權、某一派領導人的合法性，這種情況并不少見，但它不能與國家利益背離太遠、太久。這種思路本質(zhì)上是用政權、派別利益來取代國家利益，“剝奪了國家的整體性”，也損害了大多數(shù)人的長期利益。

外交政策如果與政權生存和領導人的執(zhí)政利益高度一致，同時與國家利益相背離，那么或許可以說“外交是內(nèi)政的延續(xù)”，但是這種情況非常少見，一般只出現(xiàn)在國內(nèi)政治斗爭十分激烈的國家。對于這些國家的領導人來說，國家利益必須屈從于他們的權力利益。例如，慈禧太后一直是近代中國較早認識到需要向西方學習的統(tǒng)治者，但是，在戊戌變法之后，出于自身的權力利益考慮，她對西方的看法也發(fā)生變化，“大清王朝已明白宣示康有為、梁啟超犯上作亂，而西方國家不僅不幫助中國將康梁緝拿歸案，反而協(xié)助他們出逃，予以庇護，拒絕引渡，甚至允許他們成立什么‘保皇會’，發(fā)行報刊，招搖撞騙，蠱惑人心，肆意攻擊詆毀天朝，最可惡的是列強允許康梁肆意攻擊她本人……”慈禧態(tài)度的變化是清王朝在義和團運動初期支持排外主義的主要原因。

不過，即便是非民主國家，如果領導人長期為了自身的權力利益而罔顧國家利益，那么其政治合法性的根基也會受到根本性的損害。在現(xiàn)實中，外交政策如果純粹是國內(nèi)權力斗爭的產(chǎn)物，那么說明這個國家內(nèi)部缺乏穩(wěn)定性和安全。如果一個專制政權或者民主國家的領導人對自己的地位充滿信心，那么他就會傾向于從國家的長遠利益出發(fā)來制定對外政策，而不是簡單為自己的短期政治斗爭服務。因此，外交完全服從于國內(nèi)政治斗爭的案例并不多見。新古典現(xiàn)實主義者蘭德爾·施韋勒（Randall L.Schweller）指出：“令人不解的地方在于，大國和小國一樣，并不總是、甚至常常不是按照勢力均衡理論所預言的方式行事。除了美蘇的兩極競爭以外，從非殖民化創(chuàng)造一個真正的全球體系以來，在過去的50年中，對各國行為的調(diào)查表明，很少有制衡行為的例子或者謀求地區(qū)霸權的嘗試，尤其是在歐洲以外的地區(qū)?！卑凑帐╉f勒的說法，原因常常在于這些國家內(nèi)部：它們許多實際上正面臨著嚴重的國內(nèi)問題。但是，如果是19世紀的法國和德國，或者二戰(zhàn)后的美國和蘇聯(lián)這樣的大國，并不需要過多擔心它們的國內(nèi)局勢。因此，施韋勒謹慎地“排斥了美蘇之間的兩極競爭”。

（二） 國內(nèi)政治進程決定外交政策

美國歷史學家查爾斯·比爾德（Charles Build）在《美國外交政策》一書中寫道：“無論怎樣按照世界的面貌制定外交政策，它始終是國內(nèi)政策的一個方面，而且是無可回避的一個方面?！蓖饨徽唠m然是對外的政策，但其制定本質(zhì)上是國內(nèi)政治博弈的過程。在這一過程中，國內(nèi)形勢、政治領導人、官僚機構、利益集團和決策過程都會對外交政策的最終內(nèi)容與形態(tài)不可避免地產(chǎn)生影響。同時，外交政策的制定雖然形式上是一個國內(nèi)政治的進程，但是受到國際體系的深刻影響，例如對國際環(huán)境（時代主題）、地緣政治局勢以及國際結(jié)構和國際制度規(guī)范的判斷。外交政策的制定，絕大多數(shù)情況下都是國際體系因素和國內(nèi)政治因素同時發(fā)揮作用的結(jié)果。

事實上，國內(nèi)政策的制定和國內(nèi)政治的發(fā)展不僅僅取決于國內(nèi)進程，同樣受到國際因素的影響。一位學者在探討美國是否應該支持戈爾巴喬夫的自由化改革時指出，國際環(huán)境常常對一國的國內(nèi)制度和派別斗爭結(jié)果有著決定性的影響。戈爾巴喬夫初步自由化的政權可以被敵對的國際勢力所推翻，也可以因為美國的仁慈而成功生長。那美國應該如何做呢？“支持蘇聯(lián)的消費產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有利于美國的安全，至少是無害的。即便這些措施沒有能促進蘇聯(lián)的國內(nèi)改革，它們也不會對西方的安全造成顯著的風險?！眴栴}是，盡管認識到對內(nèi)對外的政策制定最終都是一種國內(nèi)的政治進程，但如何將國際體系的因素和國內(nèi)政治因素結(jié)合起來呢？二者哪個又更為重要呢？

傳統(tǒng)的外交決策分析只是強調(diào)了國內(nèi)政治的重要性，而缺乏把國際體系和國內(nèi)政治結(jié)合起來的努力。例如，查爾斯·比爾德認為，美國的海軍建設是和工業(yè)擴張以及工業(yè)資產(chǎn)階級的崛起聯(lián)系在一起的。但與之相比，海軍部發(fā)揮了首要作用，而這完全出自于部門利益而非經(jīng)濟利益。支持擴張海軍的人運用國際危機來煽動公眾的熱情和獲取國會的財政支持。

觀眾成本的理論探討了媒體和輿論對于政策制定的重要性，“媒體可以給民眾提供各種信息，即便這些信息本身可能存在偏見。在存在自由媒體的條件下，利益集團或者政府操縱外交政策的難度上升了。因此，民主制度可以增加外交政策制定的觀眾成本”。其他一些自由主義學者強調(diào)各國的中層官員對于全球治理的重要性，較之領導人，“這些隸屬于各部門的官員有固定的財政支持，被廣泛認可的合法權威，與國內(nèi)和國際商業(yè)管理者之間密切的工作聯(lián)系，以及對跨國資源流動的日常管理經(jīng)驗”?！斑@些官員通過跨國政府和政府內(nèi)非正式網(wǎng)絡進行信息共享和管理協(xié)調(diào)。他們成為國際公共管理中的一支重要力量。”但顯然，這些研究都只是單方面強調(diào)國內(nèi)政治進程的重要性，并未說明國內(nèi)進程為何比國際體系更為重要。

雙重博弈論者試圖回答這個問題。他們認為，政策尤其是對外政策的制定包含國內(nèi)層面的博弈和國際層面的博弈，因此對外政策最終取決于國內(nèi)政治進程。國內(nèi)政治因素發(fā)揮影響的過程可以分為兩個階段：一是協(xié)議形成過程，即對協(xié)議內(nèi)容進行討論;二是協(xié)議批準過程，即一國批準最終的協(xié)定。談判代表所面臨的國內(nèi)制約，取決于他們在國內(nèi)討價還價中所擁有的政治權力。而談判者的政治權力，首先來自于國內(nèi)政治制度的規(guī)定?！皣鴥?nèi)政治特征的差異決定了在對不同國家對外政策的制定中也存在著不同，其中一國的基本政治制度總體上決定了國家對外政策制定的參與力量、決策機制、運作過程等，而參與力量、決策機制、運作過程和政治氣候、政治議程等則具體影響并塑造對外政策的制定和實施?！?/p>

既然協(xié)議最終必須得到國內(nèi)的批準，那么國內(nèi)因素的壓力就是硬性的，國際體系的壓力則可以通過談判獲得一些空間。所以，雙重博弈論者的判斷是：“比較而言， 國內(nèi)層次的博弈更為重要， 因為決策者關于國際談判的立場是由其對國內(nèi)能否批準的考量決定的。” 雙重博弈論的一些推論包括：“小國、經(jīng)濟更開放的國家、對外依賴性強的國家支持國際合作的力量比自足性強的國家大。因為在自足性強的國家，對大多數(shù)投票者來說，達不成協(xié)議的成本低，獲勝集合小，談判立場強硬，達成的國際協(xié)議少?！薄皩Ｖ茋业恼勁写肀让裰鲊业恼勁写碜屓讼嘈胚_成不利協(xié)議的阻力和壓力小。”

強調(diào)國內(nèi)政治進程決定對內(nèi)對外政策的思路，會推導出外交政策的不穩(wěn)定，國家利益事實上只是部門利益，也意味著無法制定一以貫之的對外戰(zhàn)略。對于同一個國家，一些利益集團支持和對方發(fā)展友好的戰(zhàn)略關系，而另外一些利益集團反對，外交政策的結(jié)果最終取決于利益集團之間的力量對比。這樣的外交政策結(jié)果存在理性和非理性兩種可能。自由主義大師哈耶克（F.A.Hayek）對此提出了尖銳的批評：“在本世紀的發(fā)展過程中還生成出了一種由行會、工會和專業(yè)性組織構成的龐大且極其浪費的準政府機構;在很大程度上講，所有這些機構都旨在實現(xiàn)這樣一個目的，亦就是如何把政府所能給出的優(yōu)惠待遇盡可能地搞到它們各自成員的腰包里。……在這些情勢中，政治派系事實上已經(jīng)蛻變成了有組織的利益群體之同盟，而這些同盟的行動則是由它們各自機制的內(nèi)在邏輯所決定的，而不是由它們所認同的任何一般性原則或理想所決定的?！?/p>

強調(diào)國內(nèi)政治進程決定對內(nèi)對外政策的思路，還意味著國家失去了本應該有的“整體性”和“自主性”，已經(jīng)淪為了不同利益集團討價還價的場所。斯蒂芬·克拉斯納（Stephen D.Krasner）認為，國家利益應該是社會的整體利益，而不是某一部分人、集團的利益;國家利益應該在一個較長時間里保持相對的穩(wěn)定性?！皣依娴谋憩F(xiàn)形式可以因國家而異，但是所有國家對國家利益的理解和追求都必須以客觀國家利益為基礎和前提，客觀國家利益限定了一個國家的對外行為，國家若忽視其客觀利益最終將會失去其國家的屬性?！?盡管國內(nèi)政治進程中各部分的力量對比影響到國家間協(xié)議的最終內(nèi)容，但并不意味著國內(nèi)進程中的行為者們可以隨心所欲。在經(jīng)濟全球化、各國間相互依賴的背景下，無論是對內(nèi)政策還是對外政策，國內(nèi)政治中各個行為者更多是在國際體系的結(jié)構性制約下進行選擇和妥協(xié)的。這談不上外交服務于內(nèi)政，也談不上內(nèi)政服務于外交。雙重博弈理論對國內(nèi)進程重要性的探討仍然證明不了“外交是內(nèi)政的延續(xù)”。

四、 內(nèi)政與外交如何統(tǒng)一： 位置現(xiàn)實主義的視角

對“外交是內(nèi)政的延續(xù)”這一論點的系統(tǒng)分析表明，無論是國內(nèi)政策還是外交政策，都同時受到國際體系和國內(nèi)政治的影響。既不能簡單說外交政策服務于國內(nèi)政治，也不能說國際體系決定了外交政策、國內(nèi)政治和國內(nèi)政策。國內(nèi)政治、國內(nèi)政策和外交政策之間是相互獨立又互相影響的兩個領域。雙重博弈模式意識到了國際體系和國內(nèi)政治的互動，但仍然認為國內(nèi)政治更重要，因為最終的決策是在國內(nèi)進程中作出的。本文認為，這一理由并不充分。在現(xiàn)實的決策進程中，何種因素更重要，本質(zhì)上不存在一個普遍性的判斷，而是需要具體問題具體分析。“外交是內(nèi)政的延續(xù)”這一論點把外交政策和國內(nèi)政策都統(tǒng)一于國內(nèi)政治（社會制度視角或國內(nèi)政治進程視角）的解釋，顯得說服力不足。因此，我們需要發(fā)現(xiàn)一種新的方式，將外交政策和國內(nèi)政策有機統(tǒng)一起來，就如中國在1978年的十一屆三中全會后的改革開放戰(zhàn)略，改革和開放互相促進，帶來了中國經(jīng)濟40年的高速增長和中國國際地位的提升、國際環(huán)境的改善。

（一） 客觀國家利益是統(tǒng)一內(nèi)外政策的根本依據(jù)

外交和內(nèi)政的有機統(tǒng)一，意味著不再強調(diào)國際體系和國內(nèi)政治何者更為重要，而是找到一種辦法，使國際體系和國內(nèi)政治、外交政策和國內(nèi)政策能夠有機結(jié)合、互相促進。具體來說，外交方面能夠適應國際體系的要求，改善本國的國際環(huán)境，推動國內(nèi)政治的進步，制定更加合理的國內(nèi)政策;而內(nèi)政方面則能夠通過改善國內(nèi)的政治環(huán)境，推動國家經(jīng)濟發(fā)展，提升本國實力和形象，為融入國際體系、改善本國國際環(huán)境創(chuàng)造更好的國內(nèi)基礎。而外交和內(nèi)政達到有機統(tǒng)一的前提是認識到主權的存在，能夠讓國家具有強大的凝聚力和自組織性，從而具有一種整體性的利益。如果國家是四分五裂的利益集團的集合，那么就處于無政府狀態(tài)，遲早會失去其國家屬性。

如果國家本身不再是一個具有自組織性的實體，而僅僅是一個論壇性質(zhì)的機構，那么事實上不會有任何中長期意義的國家戰(zhàn)略，國家作為一個主權實體所帶來的共同空間和共同利益就完全消失了?！安还芤粐鴩鴥?nèi)社會中的不同次國家群體之間存在什么樣的差異，這些群體之間比它們和其他國家的社會群體之間擁有更多的共同利益?！奔热粐沂且粋€具有主權和基本理性、可以獨自延續(xù)的行為體，那么它應該具有某種自身的整體利益，這種整體利益不是僅僅依賴于某個領域或者國內(nèi)政治斗爭，還要考慮到自身所處的國際地位等因素。國家具有整體性利益意味著，在一定時期內(nèi)，國內(nèi)社會各階層共享著某種最重要的利益，這種利益壓倒了部門利益和集團利益。就此，一國有可能把外交政策和國內(nèi)政策有機統(tǒng)一起來。

不過，要準確界定國家利益并非易事，通常存在兩種路徑。一種路徑認為，并不存在客觀的國家利益，國家利益是由領導人的認識或者國內(nèi)政治進程的博弈來最終確定的。因此，由于利益的差異、信息的不充分以及不同的社會文化背景，最終的國家利益界定不可避免摻雜了私利和誤解。例如，清華大學邢悅指出，不同國家對國家利益具體內(nèi)容的界定主要與這個國家的文化價值觀有關。持不同文化價值觀的國家對客觀國家利益的追求和實現(xiàn)方式不同。 這一路徑的合理性在于，它認識到了在界定國家利益的過程中不可避免存在的主觀因素，而正是這種界定塑造了國家的對外政策行為。當主觀性因素偏離客觀的國家利益較少時，外交政策就是理性的;當偏離較多時，外交政策就是非理性的。

但這樣做的結(jié)果就是主觀性壓倒客觀性，無法對于國家利益的客觀內(nèi)容有一個清楚的認識，從而不能為制定理性的外交政策提供直接的幫助。在解釋和分析對外政策時，我們可以從其政策本身去“倒推”當時領導人眼中的國家利益是什么，卻無法得知當時的國家利益應該是什么，應該制定什么樣的對外政策。國家利益自有其客觀的內(nèi)容，可以依據(jù)客觀的標準而得以認識。鑒于此，最難的并不是認識到其他因素對國家利益界定的扭曲，而是如何通過客觀、合理的標準和方法來界定其客觀的內(nèi)容，從而為外交和內(nèi)政的有機統(tǒng)一提供準確依據(jù)。

理性的國內(nèi)政策和對外政策是基于對客觀國家利益的合理界定而作出的，而國家利益的范圍和獲取途徑都不僅僅依賴一國自身。例如，即便領土對于所有的國家來說都是十分重要的利益，但是，領土利益的重要性仍然取決于一國的整體國家利益以及與爭端方的戰(zhàn)略利益關系。如果兩國是盟友關系，那么領土問題并不難以解決。盡管國家實力的發(fā)展狀況構成了外交政策的基礎，但是真正起作用的是國家間的相對實力或者說實力對比，而不是國家自身的絕對實力。如果能合理界定一定時期國家最重要的客觀利益是什么，那么國內(nèi)政治、政策和對外政策都必須服從于這一客觀利益的實現(xiàn)，也就自然能夠?qū)崿F(xiàn)外交和內(nèi)政的有機統(tǒng)一。因此，本文所采取的是第二種界定國家利益的路徑，即考查國家具有哪些客觀性的利益，以及不同時期、不同條件下哪些是最重要的國家利益，以此作為對內(nèi)對外政策統(tǒng)一的基本依據(jù)。

（二） 分類與排序： 國家利益界定的傳統(tǒng)視角

什么樣的國家利益是最重要的整體國家利益？傳統(tǒng)的國際關系理論諸如現(xiàn)實主義認為，國家利益可以劃分為各種具體的利益類型，包括國家安全、主權獨立、經(jīng)濟財富。自由主義和建構主義也都承認這些屬于國家利益，但可能還要加上諸如社會福利和集體自尊這樣的因素。除此以外，現(xiàn)實主義明確不承認意識形態(tài)屬于國家利益。分類后則要排序。研究美國國家利益的學者認為，美國擁有四種基本的、相對穩(wěn)定的國家利益：國防、貿(mào)易和商業(yè)、建設一種穩(wěn)定的世界秩序以及在海外推廣美國的價值觀。不過，問題在于，美國國家利益界定的首要問題不在于發(fā)現(xiàn)這些廣泛而持久的利益，而是考察不同時期這些利益的分量。

不同的國際關系理論對具體的利益內(nèi)容的界定及其排序可能有所不同。現(xiàn)實主義依據(jù)國家實力情況對其重要性進行排序（或者判定），來建構國家利益概念與國家政策之間的因果關系?，F(xiàn)實主義者強調(diào)國家安全優(yōu)先于經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護等領域的國家利益。用馬基雅維里的話來說：“一個君主沉醉于安逸，思慮別的事情勝過思慮軍事問題，那他離亡國便不會遠了?！辈贿^，即便是在現(xiàn)實主義流派中，也只有很少的現(xiàn)實主義者認為，國家安全永遠排在第一位，因為國家并不總是面臨十分緊迫的安全威脅。“在一個自助系統(tǒng)中，當大國間處于穩(wěn)定的均勢，國家實力的分配也沒有出現(xiàn)嚴重失衡，對絕對收益的關注將可能取代對相對收益的憂慮?！?顯然，在這一情勢下，安全利益就不再是首要的考慮因素了。這就出現(xiàn)了一種矛盾，即從一般意義上來說，國家安全優(yōu)先于其他利益，是最基本的利益，但當現(xiàn)實安全威脅不迫切的時候，其他利益又可能優(yōu)先于國家安全。

現(xiàn)實主義者、自由主義者和建構主義者均提出了對國家利益重要性和范圍進行判定的標準。在不同的國際體系要素制約之下，不同國家利益的目標或范圍都可能發(fā)生變化。大多數(shù)現(xiàn)實主義者堅持實力標準，也就是依據(jù)國家的相對實力來界定國家利益（interests defined in terms of power）。例如，當英國從霸權國淪為二流大國之后，它的國家利益目標不可能不發(fā)生變化。一直以來，追求世界大國地位都是印度外交的核心，尼赫魯曾經(jīng)在《印度的發(fā)現(xiàn)》中寫道：“印度以它現(xiàn)在所處的地位，是不能在世界上扮演二等角色的，要么就做一個有聲有色的大國，要么就銷聲匿跡，中間道路不能引動我，我也不相信中間地位是可能的?！庇《葓猿謸碛泻宋淦鞯纳顚哟文繕耸牵Ｍ业揭粭l通往世界大國的捷徑。 但顯然，只有到了21世紀，隨著印度經(jīng)濟和軍事力量的增長，印度才有可能開始在國際舞臺上追求超越南亞地區(qū)霸權的目標，發(fā)揮大國的作用?！坝《仍诮?jīng)濟改革取得了成就以后，在糧食自給，工商業(yè)、服務業(yè)發(fā)展迅速，尤其是 IT 產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展的情況下，……經(jīng)濟外交已經(jīng)成為印度外交的主要手段，促進本國的經(jīng)濟發(fā)展也成為印度外交的主要內(nèi)容，從這方面來說，印度外交政策的調(diào)整是印度經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果?！?/p>

清華大學的閻學通對于國家利益的分析大體上也是遵循這種思路的，不過同時采用幾個維度和標準的做法造成了分析框架過于復雜和自身的不穩(wěn)定性。閻學通認為，在判斷具體的國家利益時，依據(jù)的是國際環(huán)境、自身實力、科技水平和主觀認識水平這四個方面，雖然國家利益本身的重要性有固定排序，例如民族生存是第一位的，接下來才是政治承認、經(jīng)濟收益、主導地位和世界貢獻等，但不同時期不同條件下，對于具體國家而言，這些利益（又分為經(jīng)濟、安全、政治和文化利益）的重要性、緊迫性是變動的，或者說是有排序的。先列出國家利益的幾個內(nèi)容，然后依據(jù)幾個標準排列組合，閻學通的研究應該是這一路徑到目前為止最為成熟、系統(tǒng)和完整的一個成果。

總的來說，對國家利益分類和排序（判定）的做法存在許多問題。首先，國家利益并不能截然分類并排序，因為各種利益之間可能是相互促進、相輔相成的，僅僅強調(diào)某種利益就陷入“部門利益”的陷阱，例如軍事部門肯定強調(diào)安全威脅。其次，國家利益自身的排序和不同時期其他因素的影響可能會出現(xiàn)矛盾。誠如上文所言，盡管安全利益往往優(yōu)先于其他利益，但是在掌握了核報復能力以及有盟友提供核保護傘的情況下，許多國家的安全利益不再受到嚴重威脅，無須采取“最壞打算”的做法。最后，判定國家利益優(yōu)先順序的各種標準之間可能相互重疊或者矛盾。例如在閻學通的模型中，國際環(huán)境與自身實力和科技水平這些變量之間就存在相互重疊的關系，而現(xiàn)實主義、自由主義和建構主義對國家利益重要性的判斷標準之間則存在沖突。

（三） 整體國家利益的界定：位置現(xiàn)實主義的視角

位置現(xiàn)實主義理論是一種“規(guī)范性”的理論，其基本邏輯是：在國際體系中，國家在一定時期內(nèi)存在一種總體性的、根本性的利益，即整體國家利益，它是判斷國家之間戰(zhàn)略利益關系的基本依據(jù)。這種利益是依據(jù)國家在國際體系中的（實力和制度）位置及位置目標來界定的。“安全、財富、威望這些并不一定是大國的整體國家利益;大國維護安全、獲取財富想要實現(xiàn)的是自

己在國際體系（在地區(qū)和全球體系的實力結(jié)構以及制度體系）中的一個讓自己感到滿意的位置。”整體國家利益是國家在一定時期內(nèi)的最高國家利益，是國家認清朋友與對手、制定大戰(zhàn)略的基本依據(jù)。當國家的整體利益確定后，尤其是當國家在國際體系中有一個明確、合理的大戰(zhàn)略目標以后，國家才能有機協(xié)調(diào)國內(nèi)政治與對外政策。

位置現(xiàn)實主義外交政策理論的基礎是筆者在《捍衛(wèi)霸權利益：美國地區(qū)一體化戰(zhàn)略的演變（1945—2005）》一書中所提出的霸權利益理論。 這一理論界定了霸權國的整體國家利益。霸權利益理論認為，霸權國在國際體系的結(jié)構層面和制度層面都具有一種特殊的地位：在結(jié)構層面，霸權國遠遠強于其他大國，兩者之間存在很大的實力差距;在制度層面，霸權國在大多數(shù)關鍵性的國際制度中滲透了有利于自己的原則和規(guī)范，在決策程序中也往往具有優(yōu)勢。這兩種地位（霸權實力地位和霸權制度地位）構成了霸權國的兩種整體國家利益，并存在有機聯(lián)系。霸權實力地位是維持霸權制度地位的基礎，霸權制度地位是捍衛(wèi)霸權實力地位的主要手段。因此，霸權實力地位和霸權制度地位構成了霸權國的整體國家利益。

對霸權國整體利益的界定帶給我們的啟發(fā)是，可以考慮基于位置性利益（positional interest）的角度來界定其他大國的整體國家利益，即考查大國在國際體系中的位置（position）或地位（status）。大國的整體國家利益在于謀求合理的實力地位和制度地位。當一個大國在國際體系中處于非常有利的位置時，那么它的安全利益、國際威望和經(jīng)濟收益等就能較為輕松地獲得。對于爭霸國和潛在爭霸國來說，它們的整體國家利益應該是先努力發(fā)展自己、獲得霸權實力地位，然后再通過軍事或者非軍事的方式，獲得霸權制度地位，從而成為一個新的霸權國。而對于實力和霸權國相距甚遠的非爭霸國來說，它們的整體國家利益則可以簡單界定為提升本國在全球性國際體系中的實力地位和制度地位，盡可能在自己所處的地區(qū)性國際體系中獲取主導性的制度地位。

位置現(xiàn)實主義的整體國家利益觀從三個方面有利于促成外交和內(nèi)政的統(tǒng)一，避免將外交變成服務于國內(nèi)政治斗爭的工具。

（1） 整體國家利益是合理的國家戰(zhàn)略利益，能夠認清本國與國際體系的基本關系，避免將對外政策作為維護政權穩(wěn)定或者部門利益的主要工具，導致民族主義和擴張主義的膨脹（帝國的迷思）。例如，依據(jù)位置現(xiàn)實主義，國際制度位置是大國的整體國家利益之一。在開放的國際經(jīng)濟制度體系下，爭霸國和潛在爭霸國的發(fā)展在很大程度上是通過融入現(xiàn)存的國際制度體系而非挑戰(zhàn)現(xiàn)有的國際制度體系來實現(xiàn)的。對于爭霸國和非爭霸國來說，他們需要獲取的霸權制度地位主要指的是國際秩序的領導權，而非重建一套新的規(guī)范。因此，在開放國際秩序的背景下，尤其是在還存在核武器的條件下，“修昔底德陷阱”或者實力轉(zhuǎn)變理論（Power Transition Theory）所討論的新興大國和霸權國之間必有一戰(zhàn)的邏輯基礎已經(jīng)很大程度上被削弱了。

如果沒有一種整體國家利益的概念，那么即便是安全利益、經(jīng)濟利益這樣的客觀國家利益，也容易被國內(nèi)政治斗爭所利用，而不是服務于國家的長遠利益。整體國家利益是全社會共享的、一定時期內(nèi)的最高利益，其實現(xiàn)有助于各種國家利益的實現(xiàn)。例如，日本的位置性目標是謀求東亞的主導地位，而非全球性的霸權實力位置和霸權制度位置。這一整體國家利益定位使得它能夠堅定與美國的結(jié)盟，并獲得了美國在安全、經(jīng)濟和國際影響力方面的巨大支持。

（2） 整體國家利益的確定，有助于分析國內(nèi)政策和對外政策的重要性與緊迫性。通過分析某一項國內(nèi)政策或者對外政策與整體國家利益之間的關系，可以了解其合理性、重要性和緊迫性。例如，在一戰(zhàn)之前，雖然德國是國際體系中的爭霸國，但其直接的敵人是法國，其位置目標應該是盡快獲取霸權實力地位來確保安全，而不是急于對外擴張和獲取霸權制度地位。對當時的德國來說，推動國內(nèi)的改革和發(fā)展，遠比獲取殖民地的對外擴張更為重要和緊迫;維持與俄國的良好關系，比向容克地主階層妥協(xié)、實行保護主義對外經(jīng)濟政策更為重要。相比之下，和英國搞海軍軍備競賽、爭奪殖民地既不重要、也不緊迫，根本無益于德國獲取霸權實力地位，還有害于德國的整體國家利益（導致德國提前與英國進行戰(zhàn)略競爭）。

（3） 整體國家利益的確定，有助于對政策本身進行設計，使其重點或者優(yōu)先方向與國家的整體利益相協(xié)調(diào)，從而促進國內(nèi)政策與對外政策的有機協(xié)調(diào)統(tǒng)一。例如，鄧小平將中國的整體國家利益確定為增強中國的實力地位（以經(jīng)濟建設為中心），因此外交政策也要為促進國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展服務，削減軍備。國內(nèi)政策著重于改革，建立社會主義市場經(jīng)濟體制;在對外政策上，則是向西方發(fā)達國家開放，融入世界市場。原因在于，近代以來，經(jīng)濟力量是軍事力量的基礎，綜合國力的競爭更多是經(jīng)濟和科技實力的競爭，因此應優(yōu)先增強本國的經(jīng)濟實力，而不是軍事實力。同樣，對于一戰(zhàn)前的德國來說，即便是為了增強本國的軍事實力，優(yōu)先方向也應該是繼續(xù)發(fā)展陸軍，對法國形成更大的威懾，而不是重點發(fā)展海軍與英國競爭。

五、 結(jié)語

國際體系的因素不能完全解釋外交政策，國內(nèi)政治的因素也非常重要。但是，這并不意味著“外交是內(nèi)政的延續(xù)”。國內(nèi)政治會深刻影響到外交政策的制定，但并不一定能起到?jīng)Q定作用。在某項具體的外交政策制定中，到底是國際體系的制約更重要，還是國內(nèi)政治的選擇更重要，這需要具體問題具體分析。一般而言，國家領導人有一定的理性，會顧及國際體系的制約，完全非理性的、只顧政權利益或者部門利益的選擇雖然也有，但總的來說并不是主流。絕大多數(shù)情況下，國家的對外政策既不會是完全理性的，也不會是完全不理性的。這些論述對于國內(nèi)政策的制定來說同樣有效。雖然國內(nèi)政策更多受到國內(nèi)政治的影響，但是國際體系同樣起著重要的制約作用，尤其在今天經(jīng)濟全球化、一體化深入發(fā)展的背景下。

本文試圖進一步回答的問題是，如何才能實現(xiàn)外交和內(nèi)政的有機統(tǒng)一，使它們相互促進，共同推動國家的國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展和國際地位提升。這本質(zhì)上已經(jīng)超出了國際體系和國內(nèi)政治何者更為重要的爭論，而是轉(zhuǎn)向如何合理界定國家利益的問題。國家尤其是大國在國際體系中存在各種客觀利益，實現(xiàn)這些利益成為對內(nèi)對外政策的基本出發(fā)點和基本依據(jù)。問題在于如何確定哪種國家利益是最重要的，應該將其作為一段時期國家內(nèi)政外交的基本施政依據(jù)。一種路徑是對國家利益進行分類和排序;另一種路徑則是位置現(xiàn)實主義所主張的，即從位置性利益的角度界定大國在國際體系中的整體國家利益，外交與內(nèi)政都必須服從于、服務于整體國家利益。本文的結(jié)論是：整體國家利益的思路是外交內(nèi)政有機統(tǒng)一的合適路徑。