2017年6月，時(shí)任水利部部長(zhǎng)陳雷宣布，繼續(xù)加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度，在已減少26項(xiàng)水行政審批的基礎(chǔ)上，再取消壩頂兼做公路審批、利用堤頂戧臺(tái)兼做公路審批等行政審批事項(xiàng)。我不禁為此叫好，也斗膽建議，國(guó)家統(tǒng)籌超前考慮，繼續(xù)大力推進(jìn)民生水利建設(shè)，在黃河下游建設(shè)具有高等級(jí)公路、自然生態(tài)景觀等功能的超級(jí)堤防。

所謂超級(jí)堤防，從嚴(yán)格意義上講，并不是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)術(shù)概念。按照通俗的說法，超級(jí)堤防一般是指設(shè)計(jì)防洪標(biāo)準(zhǔn)高、堤頂寬度較之普通堤防寬，堤頂同時(shí)兼有高等級(jí)公路、生態(tài)景觀等民生設(shè)施的堤防工程。如日本自20世紀(jì)90年代起大力實(shí)施超級(jí)堤計(jì)劃，擬用50年時(shí)間將城市段堤防全部建成超級(jí)堤。我國(guó)的哈爾濱市，已經(jīng)在松花江北岸投資40億元建設(shè)了全長(zhǎng)30余公里的雙向8車道兼具景觀功能的松浦超級(jí)堤防。山東省如濱州、東營(yíng)等地，也正在黃河近城堤段建設(shè)繞城高速公路；濟(jì)南市為了實(shí)現(xiàn)北跨發(fā)展，提出了把黃河變成濟(jì)南內(nèi)河的設(shè)想，準(zhǔn)備在黃河堤防兩岸建設(shè)富有泉城特色的城市“中央花園”。

在堤防堤頂、戧臺(tái)、壩頂建設(shè)公路，依據(jù)我國(guó)《河道管理?xiàng)l例》第15條規(guī)定，原本屬于水行政審批事項(xiàng)，必須經(jīng)上級(jí)河道主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。這個(gè)行政審批事項(xiàng)相當(dāng)于為堤防的民生功能增加了一個(gè)“緊箍咒”。這次水利部取消利用堤頂戧臺(tái)兼做公路審批和壩頂兼做公路審批，順應(yīng)了簡(jiǎn)政放權(quán)、服務(wù)民生的歷史潮流，為超級(jí)堤防建設(shè)進(jìn)一步解除了束縛，達(dá)到了“為促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)降門檻、為各類市場(chǎng)主體減負(fù)擔(dān)、為激發(fā)有效投資拓空間、為公平營(yíng)商創(chuàng)條件、為群眾辦事生活增便利”的“放管服”改革目的?？梢哉f，民生黃河防洪工程在新時(shí)代將展現(xiàn)出新雄姿。

眾所周知，黃河大堤的主要功能，也是初始功能，是防洪保安全，這在生產(chǎn)力落后、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的情況下無可厚非。但在全面建成小康社會(huì)的新時(shí)代，在我國(guó)財(cái)力、物力、國(guó)力和科技水平較高的今天，應(yīng)超前考慮黃河堤防的功能，不應(yīng)僅僅強(qiáng)調(diào)黃河堤防的單一防洪功能，而忽略了其他民生功能。從民生水利的角度講，即使在全面完成標(biāo)準(zhǔn)化堤防建設(shè)之后，黃河堤防依然有不足之處。一是堤防設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低，功能單一。黃河下游河南、山東兩省人多地少，國(guó)土資源極其珍貴，而黃河堤防在占用大量珍貴土地資源的情況下，大堤設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低，其他民生功能如交通、生態(tài)、公益等功能不足，如黃河大堤雖然實(shí)現(xiàn)了瀝青路面硬化，但公路設(shè)計(jì)等級(jí)過低，僅為參照三級(jí)公路標(biāo)準(zhǔn)，且很多堤段設(shè)置了路閘、攔路墩等，難以滿足沿黃群眾的交通需要。二是利用效率低。黃河堤防建設(shè)投資大，而黃河洪水重現(xiàn)周期長(zhǎng)，堤防發(fā)揮防洪作用概率小，資產(chǎn)長(zhǎng)時(shí)間閑置，資金利用效率低。三是工程建設(shè)征地賠償與移民安置中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期偏低，不利于保護(hù)沿黃群眾的合法經(jīng)濟(jì)權(quán)益。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把治水興水作為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)來抓。習(xí)近平總書記多次就治水興水發(fā)表重要講話、做出重要指示，明確了新時(shí)代水利工作方針和治水新思路，形成了習(xí)近平治水興水重要思想，為新時(shí)代水利改革發(fā)展提供了科學(xué)指南和根本遵循。黨中央、國(guó)務(wù)院把水利擺在基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)首要位置，部署開展了172項(xiàng)節(jié)水供水重大水利工程建設(shè)。在此大背景下，筆者認(rèn)為，應(yīng)牢固樹立民生水利的觀念，進(jìn)一步做好新形勢(shì)下的黃河防洪工程建設(shè)與管理工作。

首先，轉(zhuǎn)變思想，進(jìn)一步提高堤防工程建設(shè)征地補(bǔ)償、移民安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，黃河防洪工程是社會(huì)公益性工程，沿黃群眾應(yīng)該為公益性工程做出貢獻(xiàn)，犧牲個(gè)人利益。在此指導(dǎo)思想下，防洪工程的征地補(bǔ)償、移民安置費(fèi)用應(yīng)該比高等級(jí)公路等其他工程項(xiàng)目補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，造成了沿黃地區(qū)長(zhǎng)期以來一直存在的“同地不同價(jià)”現(xiàn)象，加劇了沿黃地區(qū)與其他地區(qū)貧富差距。在全面建成小康社會(huì)的新形勢(shì)下，沿黃廣大農(nóng)村決不能成為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的遺忘角落。慶幸的是，國(guó)務(wù)院已充分認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)，連續(xù)兩次提高了防洪工程建設(shè)征地補(bǔ)償、移民安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。如2006年9月頒布實(shí)施的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，把水利水電工程建設(shè)征地土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)由原來耕地前三年平均年產(chǎn)值的6倍提高到目前的16倍。2017年4月，國(guó)務(wù)院令第679號(hào)，頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例〉的決定》，自2017年6月1日起施行。修改后的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》第22條明確規(guī)定，“大中型水利水電工程建設(shè)征收土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，實(shí)行與鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地同等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照被征收土地所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”，解決了水利工程建設(shè)移民征地補(bǔ)償與移民安置較之其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“同地不同價(jià)”的問題。

其次，超前考慮，在沿黃城市和窄河段建設(shè)超級(jí)堤防。超級(jí)堤防寬度達(dá)數(shù)百米，一般壩寬為堤高的30倍，保障即使發(fā)生漫堤險(xiǎn)情，由于堤頂流速較慢，不致造成沖刷破壞。同時(shí)超級(jí)堤防功能凸現(xiàn)多樣化，堤頂可兼做公路，同時(shí)可建設(shè)公益綠化、公共服務(wù)設(shè)施等。在沿黃城市和窄河段建設(shè)超級(jí)堤防意義重大，既可以大大提高堤防標(biāo)準(zhǔn)，消除黃河下游水患災(zāi)害；又強(qiáng)化了堤防的防洪功能，增強(qiáng)了堤防功能的多樣性，提高了堤防利用效率。如日本建設(shè)超級(jí)堤雖然占用了大量土地，但政府并不收購(gòu)?fù)恋?，土地所有?quán)仍歸原主，政府負(fù)責(zé)將土地墊高，修筑超級(jí)堤。一旦超級(jí)堤建成，原土地升值較大，因?yàn)榧忍岣吡税踩裕指纳屏司坝^，超級(jí)堤上的住宅可眺視大河，成為熱點(diǎn)地帶；由于堤身質(zhì)量較高，江河堤防護(hù)坡一般用砌石或大型預(yù)制塊建設(shè)，并用不同顏色拼成美麗圖案或壁畫，配合灘區(qū)河道公園，形成美麗的景觀，因此一般土地所有者都盼望超級(jí)堤建設(shè)。可以說，目前黃河下游實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)化堤防建設(shè)，初步具備了超級(jí)堤防的雛形。如濟(jì)南黃河標(biāo)準(zhǔn)化堤防工程，就是濟(jì)南市的“超級(jí)堤防”。今后，應(yīng)在黃河下游沿黃城市和窄河段建設(shè)我國(guó)的超級(jí)堤防，提高城市的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，提升治黃的現(xiàn)代化水平。

再次，更新觀念，突破傳統(tǒng)黃河堤防單一防洪功能的理念?；谖覈?guó)人多地少的基本國(guó)情，我國(guó)制定了世界上最為嚴(yán)格的土地管制政策，并嚴(yán)守18億畝耕地決不突破的“紅線”。而黃河大堤延綿數(shù)千公里，僅山東省境內(nèi)就有各類堤防1400余公里。筆者認(rèn)為，在確保堤防防洪功能的前提下，應(yīng)更加強(qiáng)化黃河大堤的民生功能，即交通、生態(tài)、景觀、公共設(shè)施等功能，真正把黃河堤防建設(shè)成集防洪保障線、搶險(xiǎn)交通線、生態(tài)景觀線為一體的惠及沿黃廣大群眾的民生水利工程，使沿黃群眾共享黃河防洪工程的建設(shè)成果。一是把黃河大堤建設(shè)成集防汛搶險(xiǎn)與民生功能一體化的快捷交通道路。建議按二級(jí)公路設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)硬化堤頂?shù)缆罚系梯o道統(tǒng)一規(guī)劃并實(shí)施硬化，方便沿黃群眾上下堤；同時(shí)，進(jìn)一步修改完善水利工程維修養(yǎng)護(hù)定額，對(duì)堤頂公路按相應(yīng)公路標(biāo)準(zhǔn)撥付養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，做到有汛防汛，是防汛搶險(xiǎn)的重要通道；無汛則是交通公路，是沿黃群眾通行、促進(jìn)沿黃經(jīng)濟(jì)發(fā)展的交通命脈，進(jìn)一步提高黃河堤防的利用效率。必要時(shí)，可考慮把黃河堤防同時(shí)建設(shè)成高等級(jí)公路、旅游休閑公路等，如在濟(jì)南黃河堤防段，應(yīng)該進(jìn)一步改造提升黃河堤岸及堤頂?shù)缆?，建設(shè)盡量濱水的獨(dú)立綠道系統(tǒng)。二是加大堤防綠化、美化力度。要按照植密、植嚴(yán)的原則，本著四季常綠、三季有花的指導(dǎo)思想，做好堤防的綠化、美化工作。規(guī)劃建設(shè)黃河水利生態(tài)園和體現(xiàn)黃河文化特色的設(shè)施與載體，加快黃河生態(tài)景觀線建設(shè)，打造黃河文化與生態(tài)旅游品牌，同時(shí)充分利用淤背區(qū)土地，增設(shè)部分公共服務(wù)設(shè)施，使黃河大堤成為沿黃群眾休閑旅游的好去處，改善沿黃群眾的人居環(huán)境。三是弘揚(yáng)黃河文化，建設(shè)一批黃河文化主題公園。黃河文化精神的精髓是萬眾一心、眾志成城、舍小家顧大家的抗洪救災(zāi)精神。在人口密集城鎮(zhèn)等堤段，應(yīng)結(jié)合歷史、文化、名人典故等，建設(shè)一批黃河文化主題公園，進(jìn)一步弘揚(yáng)、傳播黃河文化。

最后，加強(qiáng)民生超級(jí)堤防的監(jiān)管。取消堤頂兼做公路審批并不意味著放松監(jiān)管。特別是要防止出現(xiàn)“一管就死、一放就亂”的怪圈。要超前做好規(guī)劃工作，對(duì)堤防工程進(jìn)行安全性論證，通過論證，明確堤防工程荷載限度，逐級(jí)明確監(jiān)管責(zé)任，細(xì)化監(jiān)管措施，做到有效銜接、平穩(wěn)過渡，防止出現(xiàn)“監(jiān)管真空”。目前，水利部辦公廳已經(jīng)印發(fā)了《關(guān)于取消利用堤頂、戧臺(tái)兼做公路審批和壩頂兼做公路審批后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的通知》，強(qiáng)調(diào)取消堤頂、戧臺(tái)、壩頂兼做公路審批后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，并實(shí)行了事后備案和安全性論證制度，強(qiáng)化事中事后的監(jiān)管，維護(hù)好堤防安全。在堤防工程兼做公路后，由于公路交通車輛頻次增加，堤防荷載增多，為防止堤防工程強(qiáng)度受到影響，堤防工程兼做公路以后，堤防工程管理單位要與公路管理單位簽訂維修養(yǎng)護(hù)協(xié)議，明確養(yǎng)護(hù)責(zé)任，落實(shí)養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，厘清道路交通安全責(zé)任。同時(shí)，堤防工程的管理單位也要加強(qiáng)工程的日常監(jiān)管巡查，落實(shí)各項(xiàng)防護(hù)措施，嚴(yán)格控制超限、超載車輛通行；加密堤防隱患探測(cè)頻次，必要時(shí)進(jìn)行堤防安全鑒定，確保堤防工程安全。