摘 要 2015年6月8日，中央政法委印發(fā)了《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》（中政委〔2015〕16號）就建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意義、原則、組織管理等各個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定。自此顯示了涉法涉訴信訪改革進(jìn)一步推進(jìn)實(shí)施，通過律師的參與，充分發(fā)揮律師的獨(dú)特優(yōu)勢，動員律師積極參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作，是推進(jìn)涉法涉訴信訪走向法治的重要途徑，是形成良好信訪秩序的制度保障，也可以實(shí)現(xiàn)與政法機(jī)關(guān)的優(yōu)勢互補(bǔ)、良性互動，提高依法解決涉法涉訴信訪問題的能力和效果。

關(guān)鍵詞 律師 涉法涉訴 信訪 矛盾化解

作者簡介：張一揚(yáng)，天津市西青區(qū)人民檢察院控告申訴部檢察官助理。

中圖分類號：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.206

一、 檢察環(huán)節(jié)涉法涉訴信訪案件的特點(diǎn)

（一）涉法涉訴信訪內(nèi)容的明確性

2004年8月，中央召開全國部署涉法上訪“五項(xiàng)”集中專項(xiàng)整治活動會議，首次公開提出“涉法涉訴信訪”。屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的涉法涉訴信訪事項(xiàng)主要包括兩大類，一類是涉檢事項(xiàng)，一類是訴訟監(jiān)督事項(xiàng)。在檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪案件結(jié)構(gòu)中，涉檢信訪事項(xiàng)較少，一般包括對檢察機(jī)關(guān)的不起訴決定、刑事賠償決定等不服檢察機(jī)關(guān)處理決定的申訴。訴訟監(jiān)督信訪事項(xiàng)占絕大多數(shù)，針對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定占檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督絕大部分。

（二）涉法涉訴信訪主體的敏感性

進(jìn)入到檢察環(huán)節(jié)的涉法涉訴信訪有其特殊性和敏感性。檢察機(jī)關(guān)一般是對已發(fā)生法律效力的判決、裁定進(jìn)行監(jiān)督，所以進(jìn)入到這個(gè)階段的信訪群眾一般已經(jīng)經(jīng)歷過一級或者多級司法機(jī)關(guān)的司法流程，而且大多數(shù)可能對已得到的結(jié)果不滿意。在這種情況下一方面一部分信訪群眾會對司法機(jī)關(guān)產(chǎn)生天然的不信任感，認(rèn)為檢察環(huán)節(jié)的訴訟監(jiān)督只是走流程、走過場，進(jìn)而在進(jìn)行申訴時(shí)對檢察機(jī)關(guān)往往會產(chǎn)生抵觸的態(tài)度。另一方面檢察環(huán)節(jié)作為最后的司法救濟(jì)途徑，勢必會成為大多數(shù)涉法涉訴案件最后的“救命稻草”，在這種情況下就有可能不理解甚至于不接受接待人員作出的答復(fù)解釋。

（三）涉法涉訴信訪案件總量大

信訪工作特別是涉法涉訴信訪工作對于做好社會建設(shè)有著重要的意義，所有有序引導(dǎo)和有效化解社會矛盾，是創(chuàng)新社會治理體制機(jī)制的“硬指標(biāo)”。在司法救濟(jì)過程中，如果當(dāng)事人對結(jié)果不滿意、訴求不滿足的話，就會轉(zhuǎn)而尋求法律賦予的司法救濟(jì)途徑解決問題。而檢察機(jī)關(guān)作為司法救濟(jì)最后的途徑，會直接面對大量的涉法涉訴案件。

二、檢察環(huán)節(jié)涉法涉訴信訪案件存在的問題

（一）檢察環(huán)節(jié)中涉法涉訴信訪案件律師參與度低

雖然在各地各級檢察機(jī)關(guān)律師參與到涉法涉訴信訪案件中已經(jīng)推進(jìn)落地，已形成常態(tài)化。但是在實(shí)踐操作過程中反映出來對于涉法涉訴案件律師整體參與度不高，范圍不廣、力度不深的問題。這和律師在化解涉法涉訴案件中需要體現(xiàn)的與政法機(jī)關(guān)“優(yōu)勢互補(bǔ)、良性互動”功能定位并不相符，沒有大量的參與化解也不能體現(xiàn)出律師對于涉法涉訴案件化解過程中的獨(dú)特優(yōu)勢。

律師參與化解涉法涉訴信訪案件，律師需要參與到什么程度？需要達(dá)到什么效果？這在現(xiàn)實(shí)操作中并沒有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)。有的參與律師往往將這份工作視為形式工作、表面工作，面對當(dāng)事人讀一下裁判文書上的裁判結(jié)果，解釋下書面含義就完成任務(wù)，想方設(shè)法讓信訪群眾在任何情況下無條件的服判息訴，并不去深究案件的本身，不尊重信訪群眾申訴的權(quán)利。

這種情況產(chǎn)生主要原因在于，主觀方面部分律師對這項(xiàng)制度認(rèn)識并不到位。在思想上沒有真正的認(rèn)識到律師參與對于化解涉法涉訴信訪案件的重要性和必要性?？陀^方面律師參與涉檢信訪工作的積極性不高。一方面是因?yàn)槁蓭焻⑴c信訪案件成本投入大、經(jīng)濟(jì)收益低、時(shí)間周期長。

（二）檢察環(huán)節(jié)中涉法涉訴信訪案件律師參與效果差

1.律師來源單一。選派機(jī)制不明確導(dǎo)致律師來源單一，現(xiàn)階段參與的律師多來自于各司法部門和律協(xié)溝通選派而來，來自于其他途徑選派的律師所占比率過少。根據(jù)《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》也只是概括性的規(guī)定了在政治、業(yè)務(wù)方面律師的選任標(biāo)準(zhǔn)，沒有對具體的選任途徑進(jìn)行規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐操作過程中，律師的選任多是參照之前法律援助律師的選任方法和相關(guān)工作機(jī)制，不能保證選任律師有駕馭處理涉法涉訴信訪案件的能力。

2.律師參與的質(zhì)量和效率有待提升。一方面，律師提供的相關(guān)法律質(zhì)量有待提升。第一，律師作為傳統(tǒng)高收入群體，盈利性是其本身職業(yè)所具備的特性，但是在參與司法機(jī)關(guān)化解接訪過程中，其提供的法律服務(wù)和其職業(yè)收入相比，相當(dāng)于無償服務(wù)，導(dǎo)致參與律師工作積極性不高，產(chǎn)生消極應(yīng)付的思想，從而影響信訪案件化解效果。第二，輪流坐班制度造成接訪律師的不穩(wěn)定性。值班律師的特性導(dǎo)致參與律師的流動性比較大。一般的信訪案件沒有什么太大的影響，但是涉法涉訴案件涉及的法律內(nèi)容復(fù)

雜、程序繁多，這個(gè)時(shí)候如果一次接待不能解決問題，頻繁的更換接待律師不僅僅加深信訪群眾的負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致重復(fù)信訪，更重要的是值班律師不能在有限的時(shí)間內(nèi)全面了解案件具體情況，而且各個(gè)值班律師的思路也不盡相同，影響了信訪的質(zhì)量。

另一方面，律師參與化解工作時(shí)間的嚴(yán)重滯后性。信訪案件呈現(xiàn)出倒掛現(xiàn)象，基層司法機(jī)關(guān)信訪案件不多，但是其中不乏存在多次上訪，重復(fù)信訪以及纏鬧訪現(xiàn)象。這類信訪群眾因其訴求沒有得到解決，在信訪過程中難以對其進(jìn)行釋法說理，律師針對此類情況參與時(shí)間晚，在依據(jù)法律化解的過程中往往得不到信任，不能取得良好的化解效果。這也凸顯出實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)啟動律師參與化解的時(shí)機(jī)較晚，多數(shù)是久拖未決和不合理訴求時(shí)才有律師參與進(jìn)來，造成了律師參與嚴(yán)重的滯后性。

三、檢察環(huán)節(jié)涉法涉訴信訪案件完善建議

（一）律師參與內(nèi)容明確化

在對涉法涉訴信訪案件的化解過程中，律師要怎么做才能讓信訪群眾得到一個(gè)滿意的結(jié)果，真正使信訪案件得到化解。筆者認(rèn)為僅僅依靠通過其“中立性”使信訪群眾服判息訴是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

首先，引導(dǎo)群眾接受正確法律裁判，這是涉法涉訴信訪中最為重要的一點(diǎn)。在訴訟程序中雙方當(dāng)事人對于案件的結(jié)論有著天然相反的觀點(diǎn)，然而司法機(jī)關(guān)在根據(jù)事實(shí)和法律作出的正確結(jié)論肯定不被一方或者雙方當(dāng)事人所認(rèn)可。所以如何引導(dǎo)群眾接受正確法律裁判就顯得尤為重要。這種情況下律師作為第三人，其具有“中立性”、“公正性”的特點(diǎn)有助于引導(dǎo)群眾接受正確的法律裁判。

其次，為弱勢群體提供法律援助。在涉法涉訴信訪案件中律師如何做到真正的參與進(jìn)去，這就要求律師不單單是將信訪群眾勸出門，更要深入到案件化解當(dāng)中去，把涉法涉訴信訪正確的導(dǎo)入到司法程序當(dāng)中去，符合繼續(xù)申訴條件的告知其申訴路徑，甚至律師參與代理相關(guān)申訴案件。

（二）律師來源多樣化

首先是創(chuàng)新工作模式，擴(kuò)大律師的來源范圍，現(xiàn)階段通用的模式中參與化解涉法涉訴信訪的人員均以律師為主。為了更廣闊的整合社會資源，提高涉法涉訴信訪案件的主動受理率。可以帶入符合條件的第三方人員。北京市政法委、社會工作委員會和北京市司法局共同發(fā)布的《關(guān)于深化第三方社會力量參與涉法涉訴信訪工作的意見（ 試行）》，建立了第三方社會力量參與涉法涉訴信訪工作模式。北京《意見（試行）》”明確了“北京市公益法律服務(wù)與研究中心”中參與人員類別，既有學(xué)術(shù)水平較高的法律學(xué)者教授也有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)技能較強(qiáng)的法律工作者和調(diào)解員，另外還包括第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)、人士，如水平較高的心理、社會、經(jīng)濟(jì)問題專家。

（三）人員選拔的門檻化

律師的選任要根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要設(shè)立一定的選任標(biāo)準(zhǔn)和選任機(jī)制。在充分競爭的背景下建立規(guī)范的準(zhǔn)入制度，在充分考量思想政治水平、業(yè)務(wù)技能水平和主觀意愿的情況下，通過多途徑相結(jié)合的方式來選定適合的律師。另外，也可通過對退休律師、司法工作者等具備化解能力和意愿的資深法律工作者選任，擴(kuò)大人員選拔的范圍。另外，增強(qiáng)信訪群眾對律師的信任程度，就需要由沒有利害關(guān)系的部門制定并發(fā)布相關(guān)選任標(biāo)準(zhǔn)和選任機(jī)制，這樣一方面可以使信訪群眾摒棄律師“自己人”的謬誤印象，另一方面也可以真正形成由律師參與的第三方化解機(jī)制。

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