摘 要 目前，基層檢察院檢委會工作主要存在組織人員機構不合理、上會議題范圍不明確、議題提請程序不規(guī)范、會議程序規(guī)定不完善、決策咨詢機制不健全等不足。為提高檢委會決策的民主化、規(guī)范化、科學化水平，本文提出進一步完善組織人員機構、明確會議題范圍、規(guī)范提請程序、完善會議程序、建立專業(yè)咨詢機構等對策建議。

關鍵詞 基層 檢察院 檢察委員會 存在不足

作者簡介：張萬青，天津市薊州區(qū)人民檢察院。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.080

全國80%的檢察院在基層，80%的案件在基層檢察院。當前司法責任制改革背景下，在突出員額檢察官辦案主體地位的同時，基層檢察院（以下簡稱“基層院”）如何充分發(fā)揮檢察委員會（簡稱“檢委會”）的業(yè)務決策、宏觀管理和內部監(jiān)督的職能作用，已成為刻不容緩的重大課題，值得深入研究思考。

一、基層院檢委會工作存在的主要問題

（一）組織機構人員不合理

現(xiàn)行的《人民檢察院檢察委員會組織條例》規(guī)定：檢察委員會委員應當具備檢察官資格?；鶎釉簷z委會委員一般為七人至十五人，且人數(shù)應當為單數(shù)。隨著司法體制改革的深入，按照檢委會委員十五人計算，政法編制較少的基層院，也可能出現(xiàn)絕大多數(shù)員額檢察官都是檢委會委員的現(xiàn)象；司法改革中有的檢委會委員因沒有入額，不具備辦案資格；有的因監(jiān)察體制改革轉隸到監(jiān)察委，可能出現(xiàn)委員空缺、雙數(shù)現(xiàn)象。另外，由于案多人少，部門設置不健全，絕大多數(shù)基層院沒有設立專門的檢委會辦事機構，最多的是隸屬于研究室，并由研究室人員兼職負責檢委會工作。內設機構改革啟動后，基層院的研究室（檢委辦）與案管辦合并，檢委辦人員在做好檢委會日常工作的基礎上，還要負責理論調研、請示案件辦理、綜合文秘、檢察官協(xié)會、檢察年鑒以及案件管理等工作。與此同時，因員額制檢察官數(shù)量限制，基層院大多只配備研究室（或檢委辦）一個員額，制約了檢委辦人員的個人發(fā)展空間，檢委辦大量的優(yōu)秀人才被調整到一線辦案部門，出現(xiàn)青黃不接現(xiàn)象。

（二）上會議題范圍不明確

《人民檢察院組織法》規(guī)定檢委會討論決定重大案件和其他重大問題，但是法律對“重大案件”和“重大問題”沒有明確的規(guī)定?！度嗣駲z察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》雖然列舉了檢委會審議議題的范圍，但具體案件是否屬于議題范圍，需要各院自己把握。尤其在司法責任制改革背景下，強調員額檢察官的辦案主體地位，案件“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”。目前，實踐中上會案件出現(xiàn)兩種現(xiàn)象：一是部分承辦人為了規(guī)避辦案風險，將一些拿不準的案件，本應該自己決定卻提交檢委會研究討論，導致上會案件數(shù)量明顯增多；二是《檢察官辦案權力清單（試行）》中規(guī)定了員額檢察官以外的職權，可以由檢察長（副檢察長）或檢委員會決定（行使），沒有單列檢委會的權限。承辦人在考慮多種因素的情況下，可能將一些應該上會的案件沒有提交檢委會研究討論，導致上會案件數(shù)量明顯減少。

（三）議題提請程序不規(guī)范

司法責任制改革后，上會案件的提請主體是員額檢察官、檢察長。員額檢察官按照規(guī)定程序提請，檢察長依職權可以決定將案件提交檢委會討論決定。同時，分管副檢察長認為需要的，也可以要求員額檢察官將案件提請檢委會討論決定，但員額檢察官與分管副檢察長意見不一致時，如何處理沒有明確規(guī)定。實踐中可能會出現(xiàn)員額檢察官欲將案件提請檢委會討論，分管副檢察長不同意上會；或員額檢察官不想上會，分管副檢察長要求將案件提請檢委會討論的情況。另外，雖然規(guī)定了議題提請程序，但臨時上會問題比較突出，業(yè)務部門往往在案件達到訴訟時限時，才提請檢委會審議，或者聽說要召開檢委會而臨時增加議題。

（四）會議程序規(guī)定不完善

檢委會討論的案件一般為重大案件或有重大社會影響、重大意見分歧，承辦人、承辦部門可能多次討論仍不敢決定。而委員只是通過聽匯報、看材料，對有疑問的地方提問、討論，并在較短時間內即要發(fā)表意見，形成最終處理決定。而在表決過程中，當前面多數(shù)委員意見一致時，后發(fā)言的人很有可能“從眾”表態(tài)。如果檢委會討論的案件與承辦部門意見不一致，而承辦部門負責人又是檢委會委員，因考慮內部考核、外部影響等多種因素，作為承辦部門負責人的檢委會委員很難公正客觀地表態(tài)。還有入額后的檢察長、副檢察長、檢委會專職委員和作為部門負責人的檢委會委員都要獨立承辦案件，他們如果提請檢委會審議案件，既是案件承辦人、匯報人，又是檢委會委員、具有表決權。這種既當“運動員”，又當“裁判員”，顯然不妥，需要在程序上明確規(guī)定、予以解決。

（五）決策咨詢機制不健全

檢委會作為檢察機關的最高業(yè)務決策機構，對所研究的事項應當事先充分準備，而當前基層院檢委會大多缺乏決策智囊環(huán)節(jié)。對擬上會的案件沒有專門的機構論證把關，案件的具體情況只有承辦人、部門負責人和分管副檢察長掌握。委員對案件的了解往往源于承辦人的匯報，缺乏對案件事實和相關證據(jù)的直接研判，缺乏對提請研究事項的內容、目標要求的了解和評估。實踐中，基層院的委員不可能個個是全才，對刑事檢察、民行檢察、職務犯罪、刑事執(zhí)行、申訴賠償?shù)裙ぷ鳂訕泳?，對醫(yī)學、金融、審計、工程建設、電子計算機等專業(yè)領域全部知曉。如果沒有專門機構提供輔助決策咨詢，很容易導致承辦人對案件事實和證據(jù)的壟斷，委員容易受到承辦人意見的引導，難以做出獨立準確公正的判斷。

二、基層院檢委會工作的發(fā)展路徑

（一）進一步完善檢委會組織人員機構

按照現(xiàn)有基層院檢委會委員一般為七人至十五人的規(guī)定，政法編制為50人的基層院，員額檢察官最多19名，但設置15名委員顯然有點多。因此，要修改《人民檢察院檢察委員會組織條例》，規(guī)定檢委會委員應當具備員額檢察官資格，檢委會委員人數(shù)按照政法編制比例確定，且應當為單數(shù)。比如編制50人以下的基層院，可以設置委員9人；編制50-100人的11人；編制100-150人的13人；編制150人以上的15人。由于檢委會是以開會討論的方式作出決定的，會議僅僅是核心部分，還有會議準備、會議記錄、編發(fā)紀要、決議督辦等工作，都要由檢委會辦事機構來承擔。基層院檢委會討論的案件多、事項多，召開次數(shù)也相對較多，為保證檢委會的決策質量和效率，建議設立專門的檢委會辦事機構，定機構、定職能、定編制，并增加員額檢察官的配備。同時，加強檢委辦專職人員的業(yè)務培訓，提高其法律素養(yǎng)和專業(yè)能力，切實承擔起議題審核，提出法律意見、督辦落實等職責，促進檢委會規(guī)范化建設水平的提升。

（二）進一步明確檢委會議題范圍

明確檢委會審議案件和事項范圍，不同級別檢察院的檢委會審議議題的范圍應有所區(qū)別。基層院的議事范圍可以限定為擬提交本級人民代表大會及其常務委員會的工作報告、專項工作報告，本地區(qū)有關檢察業(yè)務的規(guī)范性文件，貫徹執(zhí)行上級人民檢察院的重大專項工作和重大業(yè)務工作部署等。議案范圍應主要集中在重大、疑難、復雜案件。重大、疑難、復雜案件，可以綜合考慮以下因素確定：一是涉案數(shù)額或標的額；二是案件類型；三是涉案人員情況，屬人大代表、政協(xié)委員、縣處級以上人員、涉案人數(shù)眾多等；四是案件社會影響力，屬社會關注或者存在不穩(wěn)定風險可能引發(fā)涉檢涉訴信訪等；五是案件來源，屬監(jiān)察委移送、上級檢察院交辦、人大代表、政協(xié)委員反映或關注、公安機關提請復議等；六是有重大意見分歧（如罪與非罪、此罪與彼罪難以區(qū)分）的疑難案件；七是新類型案件、法律沒有規(guī)定或規(guī)定不明的案件。同時，在《檢察官辦案權力清單（試行）》中分為員額檢察官、檢察長（副檢察長）、檢委會三個層級，單獨明確規(guī)定檢委會的權限，嚴格審查把關，準確界定議題范圍，便于實踐操作。

（三）進一步規(guī)范檢委會提請程序

員額檢察官對承辦案件提交檢察委員會審議的，應經(jīng)部門檢察官聯(lián)席會議討論，且分管副檢察長同意后，報檢察長決定。另外，分管副檢察長認為需要的，可以要求檢察官將案件提請檢委會討論決定。但員額檢察官與分管副檢察長意見不一致時，應以員額檢察官的意見為主。隨著統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)的逐步完善，建議明確規(guī)定議題提請時限，以給檢委辦和委員們留出充足的時間。其中公訴案件提請檢委會審議的，至少在訴訟時效屆滿七日前提出，審查逮捕案件至少在訴訟時效屆滿二日前提出。提請審議事項的，一般應當在議題材料完成后即提出；有時效規(guī)定事項的，一般應當在時效屆滿十日前提出。

（四）進一步嚴密檢委會會議程序

一是委員發(fā)言順序問題。目前，根據(jù)《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》第18條的規(guī)定，檢委會委員的發(fā)言順序，除專職委員外，其他委員是按照行政職務從低到高依次發(fā)言。司法責任制改革后，淡化了檢察官的行政職務，檢委會委員又都是員額制檢察官，委員的發(fā)言順序應按檢察官等級從低到高，主持人最后發(fā)表意見。二是委員直接辦案問題。司法責任制改革后，檢委會委員可能會是提交檢委會討論案件的具體承辦人。在這種情況下，承辦案件的委員如果能夠行使表決權，可能會使檢委會審議變得形式化。特別是承辦案件人員為檢察長、副檢察長時，會容易出現(xiàn)“會前事已決，會上走過場”的情況。目前，最好的解決辦法是規(guī)定作為承辦人的檢委會委員不再享有表決權。

（五）進一步健全檢委會專業(yè)咨詢機構

一是在內部，基層院可以建立專業(yè)研究小組，通過整合內部檢察人才資源，最大限度地輔助檢委會提高決策水平和議事議案質量。專業(yè)研究小組可分為刑事檢察、民行檢察、刑事執(zhí)行和檢察決策等，按照業(yè)務分類研究論證相關領域的案件和事項，并按少數(shù)服從多數(shù)的原則，形成提交檢委會參考的論證意見。二是在外部，基層院可以建立專家咨詢委員會，從法學、醫(yī)學、金融、審計、工程建設、電子計算機等專業(yè)領域，邀請專家學者作為專家咨詢委員。檢委辦通過與專家咨詢委員的溝通聯(lián)系，組織專家咨詢委員對疑難案件進行論證、聽證，邀請專家參與課題攻關、疑難案例研討，發(fā)揮“外腦”功能，提高檢委會決策的民主性和科學性。

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