摘要：本文在地方政府債務(wù)分類的基礎(chǔ)上，分析了地方政府債務(wù)規(guī)模，提出其總額和增長(zhǎng)率均增長(zhǎng)很快。通過分析，本文認(rèn)為地方政府債務(wù)總體風(fēng)險(xiǎn)不高，應(yīng)該從控制地方政府債務(wù)增長(zhǎng)率、規(guī)范PPP項(xiàng)目、重視地方政府隱性債務(wù)等方面化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：地方政府；債務(wù)；經(jīng)濟(jì)

一、引言

地方政府債務(wù)是目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中的熱點(diǎn)話題。從4萬億元投資到PPP項(xiàng)目的叫停，無不顯示著地方政府債務(wù)在經(jīng)濟(jì)生活中的緊迫性。地方政府債務(wù)是指以政府信用為擔(dān)保，獲得的各種資金。我國(guó)從2008年全球金融危機(jī)以來，地方政府債務(wù)膨脹迅速。我國(guó)審計(jì)署分別于2011年和2013年，兩次對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)進(jìn)行了審計(jì)，結(jié)果顯示我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模巨大，應(yīng)該給予重視。我國(guó)從2011年開始，部分省市試點(diǎn)地方政府自行發(fā)債，到2015年，實(shí)行地方政府發(fā)債限額管理。政府實(shí)行的種種措施，都在規(guī)范地方政府的債務(wù)規(guī)模，從而使得地方政府長(zhǎng)期良性循環(huán)。

二、我國(guó)地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀與分析

（一）我國(guó)地方政府債務(wù)的分類

按照漢娜的分類，陳共在其《財(cái)政學(xué)》中，將我國(guó)地方政府債務(wù)分成了四類：直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)和或有隱性債務(wù)。在編制中國(guó)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表時(shí)，李揚(yáng)也采取了這種分類方法。2011年和2013年，審計(jì)署兩次審計(jì)我國(guó)地方政府債務(wù)，將地方政府債務(wù)分成政府債務(wù)和或有債務(wù)兩類。從實(shí)證分析的需要，本文選擇審計(jì)署的分類方式。

（二）我國(guó)地方政府債務(wù)的總體狀況

按照審計(jì)署統(tǒng)計(jì)我國(guó)地方政府債務(wù)的方法，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模如表1所示。

注：①國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值：由于地區(qū)生產(chǎn)總值和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的數(shù)值差距較大，因此，此處采取國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值數(shù)據(jù)。②地方政府債務(wù)規(guī)模：2014-2016年的數(shù)值來源于財(cái)政部的數(shù)據(jù)；2007-2013年的數(shù)值來自于審計(jì)署2011年和2013年的數(shù)據(jù)；2002-2006年的數(shù)值，根據(jù)審計(jì)署2011年和2013年的數(shù)據(jù)估算而得。

1.我國(guó)地方政府債務(wù)總額

由表1可知，我國(guó)地方政府債務(wù)總額從2002年的12569.6億元，一直增加到2016年的153200億元，15年間增長(zhǎng)了11倍之多。從2002-2014年，我國(guó)地方政府債務(wù)總額一直在增加，最高數(shù)值出現(xiàn)在2014年，總額為24萬億元。隨后，我國(guó)地方政府債務(wù)總額開始下降，2016年，總額下降到153200億元。我國(guó)地方政府債務(wù)總額呈現(xiàn)先上升后下降的態(tài)勢(shì)。

2.我國(guó)地方政府債務(wù)增長(zhǎng)率

從表1中可以看出，我國(guó)地方政府債務(wù)增長(zhǎng)率波動(dòng)較大。最高年份出現(xiàn)在2009年，為61.9%；最低年份出現(xiàn)在2015年，為-33.3%。增長(zhǎng)率相差巨大。除了2015-2016年之外，我國(guó)地方政府債務(wù)增長(zhǎng)率均高于同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率。我國(guó)地方政府債務(wù)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，從2002年的10.3%上升到2014年的37.3%，然后下降到20.6%。最高值為37.3%，最低值為10.3%。2002-2008年，數(shù)值為百分之十幾；2009-2012年，數(shù)值在20%多；2013-2014年，數(shù)值為30%以上；2015-2016年，數(shù)值是20%多。我國(guó)地方政府債務(wù)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重出現(xiàn)了先上升后下降的趨勢(shì)。

（三）我國(guó)地方政府債務(wù)的分析

1.我國(guó)地方政府債務(wù)總額增長(zhǎng)較快。由表可知，從2002年的12569.6億元到2014年的240000億元，13年間我國(guó)地方政府債務(wù)總額增長(zhǎng)了18倍多，這表明我國(guó)地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的速度十分迅速。

2.我國(guó)地方政府債務(wù)增長(zhǎng)率高于同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率。從表1可見，除了2015-2016年外，我國(guó)地方政府債務(wù)增長(zhǎng)率均高于同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率。尤其是2009年，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率為9.3%，而同期地方政府債務(wù)增長(zhǎng)率為61.9%，相差將近7倍之多。地方政府債務(wù)增長(zhǎng)率長(zhǎng)期高于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率，表明地方政府債務(wù)積累的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的速度。國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值是地方政府償還債務(wù)資金的源泉，其速度長(zhǎng)期低于政府債務(wù)增長(zhǎng)速度，意味著償債資金的源泉有限。

3.我國(guó)地方政府債務(wù)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重不高。我國(guó)地方政府債務(wù)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重最高年份出現(xiàn)在2014年，是37.3%；最低年份出現(xiàn)在2002年，為10.3%，這從表1中可以看出。與其他國(guó)家動(dòng)輒100%以上的比重相比，我國(guó)地方政府債務(wù)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例不高，這表明我國(guó)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)在可控范圍內(nèi)。

4.我國(guó)政府調(diào)控地方政府債務(wù)政策的效果顯著。在表1中，2015-2016年，我國(guó)地方政府債務(wù)無論是總額，還是增長(zhǎng)率、地方政府債務(wù)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，都呈下降態(tài)勢(shì)。這說明我國(guó)政府調(diào)控地方政府債務(wù)的政策效果明顯。我國(guó)采取的置換債券、允許地方政府自行發(fā)債等措施效果顯而易見。

三、政策建議

我國(guó)地方政府債務(wù)在地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，起到了積極作用。這從地方政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中可以窺見一斑。但是地方政府債務(wù)總額增長(zhǎng)很快，地方政府債務(wù)增長(zhǎng)率長(zhǎng)期高于同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率，這使得地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)快速增加。我國(guó)政府注意到了這一點(diǎn)，采取了一系列措施。因此，2015-2016年，我國(guó)地方政府債務(wù)總額和增長(zhǎng)率均有所下降。但是從2017年開始，我國(guó)出現(xiàn)了PPP項(xiàng)目叫停以及部分地方政府公務(wù)員工資延期發(fā)放等現(xiàn)象，這說明我國(guó)地方政府債務(wù)形勢(shì)依舊不容樂觀。因此，應(yīng)從以下幾方面加強(qiáng)管理：

第一，重視我國(guó)地方政府債務(wù)。地方政府債務(wù)是目前我國(guó)比較熱門的一個(gè)課題。我國(guó)實(shí)行若干年的積極財(cái)政政策后，地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹，這從我國(guó)審計(jì)署兩次的審計(jì)結(jié)果可以看出。許多學(xué)者對(duì)此表示了擔(dān)憂，擔(dān)心地方政府債務(wù)會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。本文通過分析如下指標(biāo)：地方政府債務(wù)規(guī)模總額、地方政府債務(wù)規(guī)模占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，發(fā)現(xiàn)我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。但從地方政府債務(wù)增長(zhǎng)率上來看，應(yīng)該引起政府重視。

第二，控制我國(guó)地方政府債務(wù)增長(zhǎng)率。國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值是我國(guó)地方政府債務(wù)還款資金的來源，如前所見，長(zhǎng)期以來，地方政府債務(wù)增長(zhǎng)率均高于同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率，這使得地方政府債務(wù)的累積越來越多，規(guī)模越來越大，風(fēng)險(xiǎn)有可能越聚越大。因此，應(yīng)該控制地方政府債務(wù)增長(zhǎng)率，使其和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率保持在一個(gè)合理的比例。

第三，規(guī)范我國(guó)PPP項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目是我國(guó)地方政府債務(wù)融通資金的一種方式。目前，我國(guó)地方政府能夠采取的融資方式有發(fā)行債券、銀行貸款、PPP等。PPP方式是指一些政府項(xiàng)目，未來有一些資金收益，可以采取政府和社會(huì)資本共同開發(fā)的方式。政府和社會(huì)資本共同出資，完成項(xiàng)目的建設(shè)。實(shí)際操作中，出現(xiàn)了政府和社會(huì)資本出資過少，銀行貸款占比過大的現(xiàn)象，所以從2017年開始，我國(guó)政府陸續(xù)叫停了一些PPP項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目有利于解決地方政府資金困難的問題，故此，應(yīng)該規(guī)范PPP項(xiàng)目的資金來源方式，充分發(fā)揮PPP項(xiàng)目對(duì)我國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用。

第四，加強(qiáng)我國(guó)地方政府隱性債務(wù)管理。顯性債務(wù)容易觀察到，如地方政府債券等，而隱性債務(wù)容易使人忽略。我國(guó)審計(jì)署在2011年和2013年的審計(jì)結(jié)果中，提出了我國(guó)地方政府債務(wù)有隱形化債務(wù)，且其貸款率不低。隨后幾年，我國(guó)地方政府為了籌集資金發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，采取了一些隱性化的手段，如信托投資等。目前我國(guó)的隱性化資金，監(jiān)管比較薄弱，而這部分資金又是容易出問題的地方。所以，加強(qiáng)地方政府隱性債務(wù)監(jiān)管。

第五，拓寬我國(guó)地方政府債務(wù)融資渠道。在我國(guó)地方政府目前的融資渠道中，有銀行貸款、發(fā)行債券、PPP項(xiàng)目等。此外，地方政府可以采取其他合理手段進(jìn)行融資，融入預(yù)算管理。融資渠道少，地方政府有可能采取隱性手段進(jìn)行融資，對(duì)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響較大。

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作者簡(jiǎn)介：

張子榮（1978.12- ），女，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后流動(dòng)站，在讀博士后，研究方向：經(jīng)濟(jì)。