摘要：本文在地方政府債務(wù)分類的基礎(chǔ)上，分析了地方政府債務(wù)規(guī)模，提出其總額和增長率均增長很快。通過分析，本文認為地方政府債務(wù)總體風(fēng)險不高，應(yīng)該從控制地方政府債務(wù)增長率、規(guī)范PPP項目、重視地方政府隱性債務(wù)等方面化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。

關(guān)鍵詞：地方政府；債務(wù)；經(jīng)濟

一、引言

地方政府債務(wù)是目前我國經(jīng)濟生活中的熱點話題。從4萬億元投資到PPP項目的叫停，無不顯示著地方政府債務(wù)在經(jīng)濟生活中的緊迫性。地方政府債務(wù)是指以政府信用為擔(dān)保，獲得的各種資金。我國從2008年全球金融危機以來，地方政府債務(wù)膨脹迅速。我國審計署分別于2011年和2013年，兩次對我國地方政府債務(wù)進行了審計，結(jié)果顯示我國地方政府債務(wù)規(guī)模巨大，應(yīng)該給予重視。我國從2011年開始，部分省市試點地方政府自行發(fā)債，到2015年，實行地方政府發(fā)債限額管理。政府實行的種種措施，都在規(guī)范地方政府的債務(wù)規(guī)模，從而使得地方政府長期良性循環(huán)。

二、我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀與分析

（一）我國地方政府債務(wù)的分類

按照漢娜的分類，陳共在其《財政學(xué)》中，將我國地方政府債務(wù)分成了四類：直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)和或有隱性債務(wù)。在編制中國國家資產(chǎn)負債表時，李揚也采取了這種分類方法。2011年和2013年，審計署兩次審計我國地方政府債務(wù)，將地方政府債務(wù)分成政府債務(wù)和或有債務(wù)兩類。從實證分析的需要，本文選擇審計署的分類方式。

（二）我國地方政府債務(wù)的總體狀況

按照審計署統(tǒng)計我國地方政府債務(wù)的方法，我國地方政府債務(wù)規(guī)模如表1所示。

注：①國內(nèi)生產(chǎn)總值：由于地區(qū)生產(chǎn)總值和國內(nèi)生產(chǎn)總值的數(shù)值差距較大，因此，此處采取國內(nèi)生產(chǎn)總值數(shù)據(jù)。②地方政府債務(wù)規(guī)模：2014-2016年的數(shù)值來源于財政部的數(shù)據(jù)；2007-2013年的數(shù)值來自于審計署2011年和2013年的數(shù)據(jù)；2002-2006年的數(shù)值，根據(jù)審計署2011年和2013年的數(shù)據(jù)估算而得。

1.我國地方政府債務(wù)總額

由表1可知，我國地方政府債務(wù)總額從2002年的12569.6億元，一直增加到2016年的153200億元，15年間增長了11倍之多。從2002-2014年，我國地方政府債務(wù)總額一直在增加，最高數(shù)值出現(xiàn)在2014年，總額為24萬億元。隨后，我國地方政府債務(wù)總額開始下降，2016年，總額下降到153200億元。我國地方政府債務(wù)總額呈現(xiàn)先上升后下降的態(tài)勢。

2.我國地方政府債務(wù)增長率

從表1中可以看出，我國地方政府債務(wù)增長率波動較大。最高年份出現(xiàn)在2009年，為61.9%；最低年份出現(xiàn)在2015年，為-33.3%。增長率相差巨大。除了2015-2016年之外，我國地方政府債務(wù)增長率均高于同期國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長率。我國地方政府債務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，從2002年的10.3%上升到2014年的37.3%，然后下降到20.6%。最高值為37.3%，最低值為10.3%。2002-2008年，數(shù)值為百分之十幾；2009-2012年，數(shù)值在20%多；2013-2014年，數(shù)值為30%以上；2015-2016年，數(shù)值是20%多。我國地方政府債務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重出現(xiàn)了先上升后下降的趨勢。

（三）我國地方政府債務(wù)的分析

1.我國地方政府債務(wù)總額增長較快。由表可知，從2002年的12569.6億元到2014年的240000億元，13年間我國地方政府債務(wù)總額增長了18倍多，這表明我國地方政府債務(wù)增長的速度十分迅速。

2.我國地方政府債務(wù)增長率高于同期國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率。從表1可見，除了2015-2016年外，我國地方政府債務(wù)增長率均高于同期國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率。尤其是2009年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率為9.3%，而同期地方政府債務(wù)增長率為61.9%，相差將近7倍之多。地方政府債務(wù)增長率長期高于國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率，表明地方政府債務(wù)積累的速度遠遠快于國內(nèi)生產(chǎn)總值的速度。國內(nèi)生產(chǎn)總值是地方政府償還債務(wù)資金的源泉，其速度長期低于政府債務(wù)增長速度，意味著償債資金的源泉有限。

3.我國地方政府債務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重不高。我國地方政府債務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重最高年份出現(xiàn)在2014年，是37.3%；最低年份出現(xiàn)在2002年，為10.3%，這從表1中可以看出。與其他國家動輒100%以上的比重相比，我國地方政府債務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例不高，這表明我國地方政府債務(wù)的風(fēng)險在可控范圍內(nèi)。

4.我國政府調(diào)控地方政府債務(wù)政策的效果顯著。在表1中，2015-2016年，我國地方政府債務(wù)無論是總額，還是增長率、地方政府債務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，都呈下降態(tài)勢。這說明我國政府調(diào)控地方政府債務(wù)的政策效果明顯。我國采取的置換債券、允許地方政府自行發(fā)債等措施效果顯而易見。

三、政策建議

我國地方政府債務(wù)在地方經(jīng)濟的發(fā)展過程中，起到了積極作用。這從地方政府的經(jīng)濟增長中可以窺見一斑。但是地方政府債務(wù)總額增長很快，地方政府債務(wù)增長率長期高于同期國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率，這使得地方政府債務(wù)風(fēng)險快速增加。我國政府注意到了這一點，采取了一系列措施。因此，2015-2016年，我國地方政府債務(wù)總額和增長率均有所下降。但是從2017年開始，我國出現(xiàn)了PPP項目叫停以及部分地方政府公務(wù)員工資延期發(fā)放等現(xiàn)象，這說明我國地方政府債務(wù)形勢依舊不容樂觀。因此，應(yīng)從以下幾方面加強管理：

第一，重視我國地方政府債務(wù)。地方政府債務(wù)是目前我國比較熱門的一個課題。我國實行若干年的積極財政政策后，地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹，這從我國審計署兩次的審計結(jié)果可以看出。許多學(xué)者對此表示了擔(dān)憂，擔(dān)心地方政府債務(wù)會出現(xiàn)風(fēng)險。本文通過分析如下指標：地方政府債務(wù)規(guī)?？傤~、地方政府債務(wù)規(guī)模占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，發(fā)現(xiàn)我國地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控。但從地方政府債務(wù)增長率上來看，應(yīng)該引起政府重視。

第二，控制我國地方政府債務(wù)增長率。國內(nèi)生產(chǎn)總值是我國地方政府債務(wù)還款資金的來源，如前所見，長期以來，地方政府債務(wù)增長率均高于同期國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長率，這使得地方政府債務(wù)的累積越來越多，規(guī)模越來越大，風(fēng)險有可能越聚越大。因此，應(yīng)該控制地方政府債務(wù)增長率，使其和國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長率保持在一個合理的比例。

第三，規(guī)范我國PPP項目。PPP項目是我國地方政府債務(wù)融通資金的一種方式。目前，我國地方政府能夠采取的融資方式有發(fā)行債券、銀行貸款、PPP等。PPP方式是指一些政府項目，未來有一些資金收益，可以采取政府和社會資本共同開發(fā)的方式。政府和社會資本共同出資，完成項目的建設(shè)。實際操作中，出現(xiàn)了政府和社會資本出資過少，銀行貸款占比過大的現(xiàn)象，所以從2017年開始，我國政府陸續(xù)叫停了一些PPP項目。PPP項目有利于解決地方政府資金困難的問題，故此，應(yīng)該規(guī)范PPP項目的資金來源方式，充分發(fā)揮PPP項目對我國地方政府經(jīng)濟增長的促進作用。

第四，加強我國地方政府隱性債務(wù)管理。顯性債務(wù)容易觀察到，如地方政府債券等，而隱性債務(wù)容易使人忽略。我國審計署在2011年和2013年的審計結(jié)果中，提出了我國地方政府債務(wù)有隱形化債務(wù)，且其貸款率不低。隨后幾年，我國地方政府為了籌集資金發(fā)展地方經(jīng)濟，采取了一些隱性化的手段，如信托投資等。目前我國的隱性化資金，監(jiān)管比較薄弱，而這部分資金又是容易出問題的地方。所以，加強地方政府隱性債務(wù)監(jiān)管。

第五，拓寬我國地方政府債務(wù)融資渠道。在我國地方政府目前的融資渠道中，有銀行貸款、發(fā)行債券、PPP項目等。此外，地方政府可以采取其他合理手段進行融資，融入預(yù)算管理。融資渠道少，地方政府有可能采取隱性手段進行融資，對經(jīng)濟的負面影響較大。

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作者簡介：

張子榮（1978.12- ），女，中央財經(jīng)大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)博士后流動站，在讀博士后，研究方向：經(jīng)濟。