王永杰

(新疆水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，新疆 烏魯木齊 830091)

水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)制度實(shí)施以來(lái)，許多流域管理機(jī)構(gòu)和地方水行政主管部門(mén)結(jié)合自身工作實(shí)踐就制度存在的重要意義及實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析總結(jié)，而目前有關(guān)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)編制導(dǎo)則的解讀及編制過(guò)程中存在問(wèn)題的報(bào)道較少?！端こ探ㄔO(shè)規(guī)劃同意書(shū)論證報(bào)告編制導(dǎo)則(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《導(dǎo)則(試行)》)于2016年2月18日實(shí)施，本文在水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)編制導(dǎo)則的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身工作實(shí)踐，對(duì)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)編制導(dǎo)則及近年來(lái)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)編制過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行了思考與總結(jié)，并提出有關(guān)建議。

1 對(duì)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)編制導(dǎo)則的思考

1.1 水工程建設(shè)規(guī)劃符合性論證的規(guī)劃依據(jù)問(wèn)題

水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)編制導(dǎo)則僅針對(duì)水工程所在河流的流域綜合規(guī)劃和流域防洪規(guī)劃的批準(zhǔn)審查情況，提出了水工程進(jìn)行符合性分析論證或?qū)ｎ}論證的判別條件。而對(duì)其他專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，如水資源利用規(guī)劃，水電規(guī)劃等能否作為規(guī)劃符合性分析的依據(jù)未給出明確的解釋和說(shuō)明。筆者在最早接觸水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)論證工作時(shí)就存在類(lèi)似的困惑。隨著對(duì)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)認(rèn)識(shí)的理解和加深，逐漸明確了水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)的符合性分析依據(jù)就是流域綜合規(guī)劃和流域防洪規(guī)劃，原因如下。

(1)法律層面。水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)的法律依據(jù)為《中華人民共和國(guó)水法》和《中華人民共和國(guó)防洪法》。水法第十九條規(guī)定：“在國(guó)家確定的重要江河、湖泊和跨省、自治區(qū)、直轄市的江河、湖泊上建設(shè)水工程。其工程可行性研究報(bào)告報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)前有關(guān)流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)水工程的建設(shè)是否符合流域綜合規(guī)劃進(jìn)行審查并簽署意見(jiàn)：在其他江河、湖泊上建設(shè)水工程，其工程可行性研究報(bào)告報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)前，縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限對(duì)水工程的建設(shè)是否符合流域綜合規(guī)劃進(jìn)行審查并簽署意見(jiàn)”。防洪法第十七條第二款規(guī)定：“防洪工程和其他水工程、水電站的可行性研究報(bào)告按照國(guó)家規(guī)定的基本建設(shè)程序報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)附具有關(guān)水行政主管部門(mén)簽署的符合流域防洪規(guī)劃要求的規(guī)劃同意書(shū)?！鄙鲜鰲l文從法律依據(jù)的角度解釋了導(dǎo)則中規(guī)劃的符合性分析依據(jù)是流域綜合規(guī)劃和流域防洪規(guī)劃。

(2)編制導(dǎo)則層面?！秾?dǎo)則(試行)》中明確了專(zhuān)業(yè)規(guī)劃可為水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)專(zhuān)題論證提供依據(jù)。5.0.3條第2款，“應(yīng)簡(jiǎn)述水工程所在行政區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃審批情況和規(guī)劃水平年、主要社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)以及對(duì)水資源綜合利用和防治水害要求等規(guī)劃審批情況和主要規(guī)劃成果”。5.0.4條“對(duì)水工程所在的江河(湖泊)的流域防洪規(guī)劃已批準(zhǔn)但流域綜合規(guī)劃尚未批準(zhǔn)的，除論證水工程建設(shè)滿足流域防洪規(guī)劃要求外，尚應(yīng)根據(jù)水工程所在流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和其他專(zhuān)業(yè)規(guī)劃，流域治理開(kāi)發(fā)存在突出問(wèn)題和需求，結(jié)合工程特點(diǎn)分析論證綜合利用任務(wù)、規(guī)模、場(chǎng)址、水工程運(yùn)行調(diào)度與管理方案的合理性”。

表1 水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)各工況分析論證內(nèi)容總結(jié)表

綜上，從水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)的法律依據(jù)以及編制導(dǎo)則層面，明確了水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)的符合性論證依據(jù)為已批準(zhǔn)的流域綜合規(guī)劃和流域防洪規(guī)劃，其他專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃可作為專(zhuān)題論證的依據(jù)。

1.2 水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)與流域綜合規(guī)劃和流域防洪規(guī)劃的辯證關(guān)系

(1)對(duì)于流域綜合規(guī)劃或者流域防洪規(guī)劃已批準(zhǔn)，且時(shí)效性較好的河流，流域綜合規(guī)劃和流域防洪規(guī)劃可以很好地指導(dǎo)單項(xiàng)工程的開(kāi)展。因此，水工程的建設(shè)應(yīng)以流域綜合規(guī)劃或者流域防洪規(guī)劃為依據(jù)，水工程的建設(shè)任務(wù)，規(guī)模和建設(shè)場(chǎng)址等應(yīng)與流域綜合規(guī)劃或流域防洪規(guī)劃相符合。

(2)對(duì)那些未編制流域綜合規(guī)劃、流域防洪規(guī)劃或者流域綜合規(guī)劃、流域防洪規(guī)劃已經(jīng)批準(zhǔn)很久，已不能較好地指導(dǎo)今后流域工作的河流，水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)的編制，特別是專(zhuān)題論證的開(kāi)展，可對(duì)水工程所在河段乃至整個(gè)流域目前存在的問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)梳理。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及其他專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的支撐，可為今后流域綜合規(guī)劃或者流域防洪規(guī)劃的編制和修編提供依據(jù)和技術(shù)支撐。

綜上，流域綜合規(guī)劃或者流域防洪規(guī)劃與水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)是相輔相成的。當(dāng)流域綜合規(guī)劃或者流域防洪規(guī)劃時(shí)效性較好，則可作為單項(xiàng)工程的建設(shè)依據(jù)；隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，流域外部邊界條件發(fā)生變化，流域綜合規(guī)劃或者流域防洪規(guī)劃已不能適應(yīng)流域當(dāng)前的發(fā)展趨勢(shì)和要求時(shí)，水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)的編制可更好地促進(jìn)流域綜合規(guī)劃或者流域防洪規(guī)劃的編制和修編。

1.3 對(duì)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)各工況分析論證內(nèi)容的梳理與分析

按照規(guī)劃條件的不同，《導(dǎo)則(試行)》中將水工程建設(shè)規(guī)劃符合性分析或?qū)ｎ}論證分為3中工況，本文中將其概述為工況1“規(guī)劃符合性論證”，工況2“準(zhǔn)符合性專(zhuān)題論證”，工況3“專(zhuān)題論證”。工況3按照規(guī)劃條件的不同，又可以分為4種小工況。按照規(guī)劃符合性分析或?qū)ｎ}論證的要求，各工況分析論證內(nèi)容詳見(jiàn)表1。

(1)按照流域綜合規(guī)劃要求重點(diǎn)就水工程建設(shè)任務(wù)、規(guī)模、場(chǎng)址、運(yùn)行調(diào)度與管理方案、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行符合性或?qū)ｎ}論證。(詳見(jiàn)《導(dǎo)則(試行)》4.0.2～4.0.8條)。

(2)所有論證工況(工況3)的共同內(nèi)容：①應(yīng)調(diào)查分析水工程所在河段(湖泊)開(kāi)發(fā)治理與保護(hù)現(xiàn)狀及主要問(wèn)題；②應(yīng)按流域綜合規(guī)劃、流域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃、區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃、調(diào)查分析的現(xiàn)狀及主要問(wèn)題中提出的開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)水資源和防治水害要求，結(jié)合水工程特點(diǎn)，分析建設(shè)方案確定的水工程建設(shè)任務(wù)、規(guī)模和場(chǎng)址的合理性；③應(yīng)根據(jù)水工程綜合利用要求，分析水工程運(yùn)行調(diào)度與管理方案的合理性；④應(yīng)分析論證水工程建設(shè)等級(jí)(別)和標(biāo)準(zhǔn)符合SL 252、GB 50201及其他有關(guān)技術(shù)和管理規(guī)定的要求。

(3)應(yīng)簡(jiǎn)述水工程所在江河(湖泊)流域綜合規(guī)劃審批情況和規(guī)劃水平年、規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)以及對(duì)本工程建設(shè)相應(yīng)要求等主要規(guī)劃成果。

(4)應(yīng)簡(jiǎn)述水工程所在江河(湖泊)流域防洪規(guī)劃審批情況和規(guī)劃水平年、規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)以及對(duì)本工程建設(shè)相應(yīng)要求等主要規(guī)劃成果。

(5)應(yīng)簡(jiǎn)述水工程所在江河(湖泊)上一級(jí)流域綜合規(guī)劃和流域防洪規(guī)劃審批情況和規(guī)劃水平年、規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)以及對(duì)本水工程建設(shè)相應(yīng)要求等主要規(guī)劃成果。

(6)應(yīng)簡(jiǎn)述水工程所在江河(湖泊)開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)水資源和防治水害專(zhuān)業(yè)規(guī)劃審批請(qǐng)情況和規(guī)劃水平年、規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)以及對(duì)本工程建設(shè)相應(yīng)要求等主要規(guī)劃成果。

(7)應(yīng)簡(jiǎn)述水工程所在行政區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃審批情況和規(guī)劃水平年、主要社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)以及對(duì)水資源綜合利用和防治水害要求等審批情況和主要規(guī)劃成果。

(8)論證水工程建設(shè)的必要性。

通過(guò)對(duì)表1的梳理可以得出以下結(jié)論。

(1)工況1和工況2分析論證內(nèi)容基本相同，區(qū)別在于流域綜合規(guī)劃是“已批準(zhǔn)”還是“通過(guò)相關(guān)主管部門(mén)技術(shù)審查”；而在后續(xù)的論證工況中，基本將二者等同。

(2)對(duì)流域綜合規(guī)劃或流域防洪規(guī)劃已批準(zhǔn)或通過(guò)相關(guān)主管部門(mén)技術(shù)審查，水工程列入其中的建設(shè)項(xiàng)目，不需要進(jìn)行水工程建設(shè)必要性的論證。

(3)對(duì)流域綜合規(guī)劃已批準(zhǔn)或通過(guò)相關(guān)主管部門(mén)技術(shù)審查的建設(shè)項(xiàng)目，只需簡(jiǎn)述水工程所在行政區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃和規(guī)劃水平年、主要社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)以及對(duì)水資源綜合利用和防治水害要求等審批情況和主要規(guī)劃成果。對(duì)流域綜合規(guī)劃未批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，除水工程所在行政區(qū)的上述專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃外，還需簡(jiǎn)述水工程所在江河的各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的審批情況和主要規(guī)劃成果。

1.4 水工程建設(shè)影響的分析對(duì)象和難點(diǎn)

(1)影響分析對(duì)象。按照《導(dǎo)則(試行)》規(guī)定，水工程建設(shè)及運(yùn)行的影響分析對(duì)象應(yīng)為影響范圍內(nèi)的已建及規(guī)劃批準(zhǔn)的取排水、航運(yùn)、水電站、堤防等設(shè)施和河勢(shì)穩(wěn)定。水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)論證報(bào)告編制初期，由于對(duì)編制導(dǎo)則的認(rèn)識(shí)不夠，將水工程建設(shè)的影響分析與水資源論證的影響分析混淆起來(lái)，論證對(duì)象不清晰，未能體現(xiàn)出水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)影響分析的側(cè)重點(diǎn)。

(2)影響分析難點(diǎn)。根據(jù)以往的編制經(jīng)驗(yàn)，水工程建設(shè)的影響分析往往側(cè)重于工程運(yùn)行期(工程建成后)對(duì)已建及規(guī)劃批準(zhǔn)設(shè)施及河勢(shì)穩(wěn)定的影響，而忽略了工程建設(shè)期的影響。而目前對(duì)水工程建設(shè)期影響分析論證的還比較少，缺少影響內(nèi)容和相關(guān)論證經(jīng)驗(yàn)，目前僅簡(jiǎn)單地等同理解為工程施工期對(duì)已建及規(guī)劃批準(zhǔn)設(shè)施及河勢(shì)穩(wěn)定的影響，從施工影響的角度來(lái)分析論證。

工程建設(shè)和運(yùn)行對(duì)河勢(shì)穩(wěn)定的影響，屬于《導(dǎo)則(試行)》中的新增內(nèi)容，也是影響分析的難點(diǎn)之一。河勢(shì)穩(wěn)定與該河段河床演變規(guī)律及水沙運(yùn)動(dòng)特性有關(guān)，影響因素較多。編制導(dǎo)則中未給出具體的河勢(shì)穩(wěn)定影響評(píng)價(jià)辦法，導(dǎo)致水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)中河勢(shì)穩(wěn)定影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容和深度不好掌握。

2 對(duì)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)制度的建議

(1)整理總結(jié)近幾年水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)編制工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，加快對(duì)編制導(dǎo)則的修編，增加必要的條文說(shuō)明，統(tǒng)一讀者對(duì)條文說(shuō)明的認(rèn)識(shí)。比如《導(dǎo)則(試行)》3.0.1中，“應(yīng)簡(jiǎn)述水工程前期工作過(guò)程和主要成果審查、審批情況”建議對(duì)前期工作過(guò)程進(jìn)行界定，具體包括哪些階段和內(nèi)容，在以往的工作實(shí)踐中，審查專(zhuān)家不僅要求對(duì)流域綜合規(guī)劃階段、項(xiàng)目建議書(shū)階段和可研階段的成果進(jìn)行介紹，還對(duì)可研階段各專(zhuān)題的進(jìn)展情況也提出了要求。

(2)水工程建設(shè)的影響分析內(nèi)容應(yīng)適當(dāng)增加。為說(shuō)明水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)與水資源論證、洪水影響評(píng)價(jià)等專(zhuān)題中影響的區(qū)別和聯(lián)系，建議對(duì)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)影響分析的側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行界定。對(duì)于河勢(shì)穩(wěn)定分析的內(nèi)容，在未給出詳細(xì)條文說(shuō)明的情況下，建議參考SL 520—2014《洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告編制導(dǎo)則》中有關(guān)河勢(shì)穩(wěn)定分析的條款。

(3)由于《導(dǎo)則(試行)》的使用對(duì)象主要為水利部所轄的各大流域，在編制水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)時(shí)可結(jié)合自身河流情況進(jìn)行合理的增加或刪減。比如，對(duì)新疆大多數(shù)河流而言，水工程所在河流與水工程所在河段開(kāi)發(fā)、治理存在的問(wèn)題是沒(méi)有區(qū)別的。

3 結(jié)語(yǔ)

《水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)論證報(bào)告編制導(dǎo)則(試行)》的發(fā)布實(shí)施有力地推動(dòng)了水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)制度的完善和落實(shí)，在技術(shù)層面上解決了規(guī)劃依據(jù)不足的水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)的編制工作。本文通過(guò)對(duì)《水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)論證報(bào)告編制導(dǎo)則(試行)》的思考，并結(jié)合自身工作中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，對(duì)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)編制導(dǎo)則的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了梳理，特別是對(duì)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)的規(guī)劃依據(jù)、各論證工況的編制內(nèi)容進(jìn)行了界定，可為今后水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)的編制及導(dǎo)則的修編提供參考。