李旻 林江 韓雄輝

摘 要：本文分析了非國有公益林政府贖買背景和政策依據(jù)、理論依據(jù)，對(duì)國內(nèi)現(xiàn)有評(píng)估方法和指標(biāo)的研究現(xiàn)狀進(jìn)行了梳理，探討了非國有公益林評(píng)估方法、指標(biāo)，并結(jié)合典型案例進(jìn)一步說明。總結(jié)出非國有公益林評(píng)估應(yīng)綜合考慮市場(chǎng)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值，根據(jù)林地林木質(zhì)量、市場(chǎng)條件、重置成本等對(duì)市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)其發(fā)揮的重點(diǎn)生態(tài)功能對(duì)生態(tài)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。在評(píng)估實(shí)踐中具有一定的可操作性。

關(guān)鍵詞：非國有公益林；政府贖買；評(píng)估方法；指標(biāo)

一、 非國有公益林政府贖買的背景及依據(jù)

1.非國有公益林政府贖買的背景

公益林是保護(hù)和改善人類生存環(huán)境、維持生態(tài)平衡、保存物種資源、科學(xué)實(shí)驗(yàn)、森林旅游、國土安全等需要為主要經(jīng)營目的的森林?？梢哉f，公益林的經(jīng)營管理機(jī)制直接影響著生態(tài)建設(shè)的成敗。因生態(tài)保護(hù)的需要，對(duì)處于自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、大江大河源頭、飲用水源保護(hù)區(qū)等重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位的非國有林劃定為公益林，實(shí)行更嚴(yán)格的保護(hù)政策，限制生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，使林權(quán)所有者的收益權(quán)、處置權(quán)受到影響。特別是林農(nóng)個(gè)人所有的公益林，長期投入的成本不能收回，預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益難以獲得，給予的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又很低，沒有根據(jù)公益林的不同位置、森林質(zhì)量、發(fā)揮生態(tài)功能大小等情況，進(jìn)行區(qū)別補(bǔ)償，引起了較為強(qiáng)烈的社會(huì)反響。林農(nóng)要求對(duì)森林進(jìn)行經(jīng)營利用與政府生態(tài)之間的矛盾日益突出，非國有公益林保護(hù)難度加大。

2.非國有公益林政府贖買的政策依據(jù)

2003年《中共中央關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》提出“要逐步改變現(xiàn)行的造林投入和管理方式，在進(jìn)一步完善招投標(biāo)制、報(bào)帳制的同時(shí)，安排部分造林投資，探索直接收購各種社會(huì)主體營造的非國有公益林。”2015年中共中央國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中明確提出：健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，科學(xué)界定生態(tài)保護(hù)者與受益者權(quán)利義務(wù)，加快形成生態(tài)損害者賠償、受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行機(jī)制?！端拇ㄊ∪嗣裾P(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的實(shí)施意見》提出“探索非國有公益林政府贖買政策”；2016年《四川省探索建立非國有公益林政府贖買政策專項(xiàng)改革試點(diǎn)方案》出臺(tái)在涼山州、攀枝花市開展試點(diǎn)；這些改革措施和試點(diǎn)實(shí)踐推進(jìn)了非國有公益林的補(bǔ)償，有效解決林農(nóng)利益和生態(tài)保護(hù)的矛盾，各地紛紛借鑒。

3.非國有公益林政府贖買的理論依據(jù)

一是公益林的價(jià)值屬性決定了應(yīng)該得到補(bǔ)償，公益林在營造、撫育、管護(hù)過程中凝結(jié)了大量人類勞動(dòng)，同時(shí)為人類提供了生態(tài)產(chǎn)品；二是按照“誰投入誰受益”的原則，所有者投入就應(yīng)該得到補(bǔ)償；三是公益林屬于公益性質(zhì)的產(chǎn)品，缺乏商品屬性，其市場(chǎng)價(jià)值不易實(shí)現(xiàn)，需要由政府購買公共產(chǎn)品；四是非國有公益林產(chǎn)權(quán)主體涉及農(nóng)民、社會(huì)組織、林合組織、村集體、企業(yè)等多個(gè)產(chǎn)權(quán)主體，涉及到各方利益關(guān)系，處理不當(dāng)容易造成較大的社會(huì)影響。

二、 非國有公益林政府贖買評(píng)估的研究現(xiàn)狀及分析

開展非國有公益林政府贖買，資產(chǎn)評(píng)估是其中較為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。根據(jù)《國有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》、《森林資源資產(chǎn)評(píng)估管理暫行規(guī)定》，政府收購非國有森林資源資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估。

國內(nèi)對(duì)于贖買政策、贖買模式的研究較多，對(duì)于生態(tài)功能價(jià)值評(píng)估的方法和指標(biāo)研究逐漸成型，但對(duì)于公益林評(píng)估的具體方法和指標(biāo)研究較少，目前還沒有被廣泛認(rèn)同的、可操作性強(qiáng)的評(píng)估方法。

1.準(zhǔn)則、規(guī)范的規(guī)定

（1） 《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第5號(hào)—生物資產(chǎn)》第十條：自行營造的公益性生物資產(chǎn)的成本，應(yīng)當(dāng)按照郁閉前發(fā)生的造林費(fèi)、撫育費(fèi)、森林保護(hù)費(fèi)、營林設(shè)施費(fèi)、良種試驗(yàn)費(fèi)、調(diào)查設(shè)計(jì)費(fèi)和應(yīng)分?jǐn)偟拈g接費(fèi)用等必要支出確定。第十三條： 天然起源的生物資產(chǎn)的成本，應(yīng)當(dāng)按照名義金額確定。

（2） 《資產(chǎn)評(píng)估準(zhǔn)則--森林資源資產(chǎn)》第十條“執(zhí)行涉及生態(tài)公益林等特殊用途的森林資源資產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)，除評(píng)估其經(jīng)濟(jì)價(jià)值外，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合評(píng)估目的考慮是否評(píng)估其生態(tài)服務(wù)價(jià)值?！贝藴?zhǔn)則確定生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估。

（3）《森林資源資產(chǎn)評(píng)估技術(shù)規(guī)范》10.1條 “防護(hù)林資產(chǎn)評(píng)估要考慮林木的價(jià)值和生態(tài)服務(wù)價(jià)值”。只簡單提及未規(guī)定具體的評(píng)估方法，林木采用什么方法，生態(tài)服務(wù)價(jià)值怎么計(jì)算，指標(biāo)如何收集運(yùn)用沒有提及，對(duì)防護(hù)林地資產(chǎn)評(píng)估沒有提及。

2.非國有公益林政府贖買評(píng)估方法及指標(biāo)的研究現(xiàn)狀及分析

國家林業(yè)局規(guī)劃院蔣愛軍、國家林業(yè)局資源司張敏等認(rèn)為“國家收購非國有重點(diǎn)公益林目前比較公平、符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的方式就是委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行森林資產(chǎn)評(píng)估，根據(jù)評(píng)估價(jià)格確定收購價(jià)格；陶寶山等在《青海生態(tài)公益林林木資產(chǎn)評(píng)估研究》中劃分不同樹種組、不同齡組采取相應(yīng)的評(píng)估方法，對(duì)幼齡林評(píng)估采用重置成本法，對(duì)中齡林及以上齡組采用市場(chǎng)價(jià)倒算法。該方法簡單易行，但存在以下問題：一是中齡林由于正處于生長旺盛階段，現(xiàn)階段蓄積較低，籠統(tǒng)采用市場(chǎng)價(jià)倒算法容易低估其價(jià)值；二是對(duì)于天然起源的林木如何合理測(cè)算其重置成本沒有研究；三是沒有考慮公益林的生態(tài)價(jià)值；廖建國等在《生態(tài)公益林林木收購計(jì)價(jià)方法研究》中提出4種計(jì)價(jià)方法：歷史成本計(jì)價(jià)法、林木資產(chǎn)評(píng)估計(jì)價(jià)法、意愿收購計(jì)價(jià)法、征用林地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)價(jià)法，并認(rèn)為國家收購生態(tài)公益林林木計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以歷史成本計(jì)價(jià)法測(cè)算值為下限，以林木資產(chǎn)評(píng)估計(jì)價(jià)法測(cè)算值為上限，與公益林所有者充分協(xié)商后確定。研究意見十分中肯，但僅考慮了林木木材價(jià)值沒有考慮生態(tài)功能價(jià)值，且由于公益林質(zhì)量千差萬別，某些情況下林木木材價(jià)值較低甚至低于重置成本，因此也是不合理的。

三、 非國有公益林價(jià)值評(píng)估方法與指標(biāo)

非國有公益林價(jià)值評(píng)估主要體現(xiàn)在市場(chǎng)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值兩個(gè)方面，結(jié)合實(shí)際情況采取一種或多種方法進(jìn)行評(píng)估。

1.市場(chǎng)價(jià)值的評(píng)估方法體系

根據(jù)《森林資源資產(chǎn)評(píng)估技術(shù)規(guī)范》，森林資源資產(chǎn)評(píng)估以總體、森林類別、林種或小班為單位進(jìn)行評(píng)定估算，主要方法有：市場(chǎng)法、收益法、成本法和其他方法。森林資源資產(chǎn)評(píng)估應(yīng)根據(jù)評(píng)估方法的適用條件、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估目的和價(jià)值類型，選用一種或幾種方法進(jìn)行評(píng)定估算，綜合確定森林資源資產(chǎn)評(píng)估市場(chǎng)價(jià)值。

2.非國有公益林市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估方法的選擇

非國有公益林由于受政策限制市場(chǎng)發(fā)育不充分、市場(chǎng)交易不活躍，其市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估方法可以采取市場(chǎng)法、成本法、收益法中的一種或多種，并進(jìn)行方法的適用性分析。按照林木資產(chǎn)的特點(diǎn)參照用材林、經(jīng)濟(jì)林、竹林資產(chǎn)評(píng)估方法。評(píng)估時(shí)要注意其成本應(yīng)是復(fù)原重置成本，以現(xiàn)行工價(jià)及生產(chǎn)水平為標(biāo)準(zhǔn)，投資收益率應(yīng)不含通貨膨脹率并且應(yīng)計(jì)算復(fù)利。

3.生態(tài)價(jià)值評(píng)估方法

公益林生態(tài)效益價(jià)值體現(xiàn)在固碳釋氧、水源涵養(yǎng)、水土保持、環(huán)境凈化、生物多樣性保護(hù)、氣候調(diào)節(jié)、景觀旅游價(jià)值等方面。通過《森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能實(shí)物量評(píng)估公式及參數(shù)設(shè)置》和《森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值量評(píng)估公式及參數(shù)設(shè)置》計(jì)算出評(píng)估對(duì)象的森林生態(tài)服務(wù)價(jià)值。

4.評(píng)估技術(shù)指標(biāo)的選擇

森林資產(chǎn)評(píng)估必須進(jìn)行森林資源實(shí)物量調(diào)查，提出需要評(píng)估的全部森林資源資產(chǎn)的權(quán)屬、數(shù)量、質(zhì)量和空間分布情況等詳細(xì)資料，采用森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查、作業(yè)設(shè)計(jì)調(diào)查、專項(xiàng)調(diào)查等方法獲取，還需收集林地保護(hù)利用規(guī)劃、森林區(qū)劃、分類經(jīng)營規(guī)劃等成果資料和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)指標(biāo)。作者在實(shí)踐中認(rèn)為，可以依據(jù)這些調(diào)查結(jié)果和資料，選擇所需的評(píng)估技術(shù)指標(biāo)。

林木資產(chǎn)評(píng)估技術(shù)指標(biāo) 林地資產(chǎn)評(píng)估技術(shù)指標(biāo) 生態(tài)價(jià)值評(píng)估技術(shù)指標(biāo)

株數(shù)、樹高、胸徑、樹種、蓄積、出材率、材積、生長量及生長率、年齡、起源、郁閉度、地利條件、林木生長狀況等 權(quán)屬、地類、面積、森林類別、林種、使用期限、使用方式、立地等級(jí)、地利等級(jí)、可及度、土壤、土層厚度、腐殖質(zhì)厚度、地形地貌、坡度坡位等 森林健康、生物多樣性、群落結(jié)構(gòu)、自然度、森林生態(tài)功能指標(biāo)等

四、 非國有公益林政府贖買評(píng)估方法及指標(biāo)應(yīng)用的實(shí)踐

某縣飲用水源保護(hù)區(qū)政府贖買評(píng)估案例：該林地為個(gè)人流轉(zhuǎn)林地，近十年來營造用材林，被劃入飲用水源保護(hù)區(qū)后嚴(yán)禁開展經(jīng)營活動(dòng)致使林農(nóng)利益受損多次上訪。評(píng)估方法分析：該林地主要種植柳杉榿木等用材林，齡組大部分為幼齡林少量中齡林，蓄積量較低，林下種筍用竹，每年有收益；造林投入大，林地所處區(qū)域交通條件好，地租較高。通過下表可以看出，由于林分未成熟木材市場(chǎng)價(jià)值低，低于其投入的造林成本；森林的培育成本應(yīng)包含直接成本間接成本以及資金的時(shí)間成本；如果不考慮其生態(tài)價(jià)值是不合理的，但考慮森林所有的生態(tài)功能價(jià)值又不現(xiàn)實(shí)且難以測(cè)算。作者在評(píng)估時(shí)結(jié)合實(shí)際情況通過分析對(duì)比，綜合考慮其市場(chǎng)價(jià)值和生態(tài)服務(wù)價(jià)值，市場(chǎng)價(jià)值通過培育成本得以體現(xiàn)，生態(tài)服務(wù)價(jià)值通過涵養(yǎng)水源功能體現(xiàn)，具體采用蓄水容量進(jìn)行測(cè)算。

五、 討論與結(jié)論

1.非國有公益林評(píng)估目的主要是為政府贖買制訂合理的參考價(jià)格。其資產(chǎn)由林地資產(chǎn)、林木資產(chǎn)和生態(tài)服務(wù)功能所獲得的貨幣補(bǔ)償能力構(gòu)成，評(píng)估對(duì)象復(fù)雜，評(píng)估內(nèi)容涵蓋多。

2.公益林由于其產(chǎn)品效益的公益性和經(jīng)營的限制性，其評(píng)估的技術(shù)指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)很難取得。現(xiàn)有的評(píng)估技術(shù)規(guī)范、評(píng)估方法大多針對(duì)商品林的評(píng)估，公益林評(píng)估只能加以借鑒和利用。公益林的生態(tài)價(jià)值指標(biāo)需要大量的科學(xué)研究和調(diào)查作支撐，而這些研究成果非常少且很難取得。

3.評(píng)估基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及森林資產(chǎn)的特殊性制約到評(píng)估方法的選用和評(píng)估結(jié)果的精度，開展森林資源資產(chǎn)核查時(shí)要提高核查結(jié)果精度，滿足不同資產(chǎn)評(píng)估的需求；評(píng)估人員要進(jìn)一步提高經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、技術(shù)指標(biāo)的準(zhǔn)確度，謹(jǐn)慎選取評(píng)估指標(biāo)。

4.非國有公益林評(píng)估不僅要考慮所在區(qū)域森林資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值，還要綜合考慮生態(tài)服務(wù)價(jià)值、林農(nóng)投入、經(jīng)營性收益等，不同區(qū)域、不同地類、不同林種的價(jià)格形成機(jī)制。森林資產(chǎn)評(píng)估準(zhǔn)則中就規(guī)定要對(duì)幾種方法的適用性進(jìn)行分析。對(duì)同一林地采用兩種以上的評(píng)估方法，從不同角度對(duì)資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行對(duì)比和驗(yàn)證，找到最為合適的評(píng)估結(jié)果。

六、 結(jié)語

作者在十余年的森林資產(chǎn)評(píng)估工作中，總結(jié)出對(duì)非國有公益林評(píng)估不能簡單的評(píng)估其市場(chǎng)價(jià)值，也不能過份強(qiáng)調(diào)其生態(tài)價(jià)值，而應(yīng)該結(jié)合具體情況，綜合考慮市場(chǎng)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值，根據(jù)林地林木質(zhì)量、市場(chǎng)條件、重置成本等對(duì)市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)其發(fā)揮的重點(diǎn)生態(tài)功能對(duì)生態(tài)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。森林資源資產(chǎn)評(píng)估作為政府贖買關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，需要相關(guān)部門和人員對(duì)評(píng)估方法和指標(biāo)體系加強(qiáng)研究，通過不斷探討完善評(píng)估方法和指標(biāo)體系，使之更具有可行性。

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作者簡介：李旻（1969-），女，高級(jí)工程師，四川省資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)專家?guī)斐蓡T、成都市林業(yè)和園林局推薦評(píng)估專家，多年從事森林資源資產(chǎn)評(píng)估、林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)等。