張丙宣 郭子雯 狄濤

摘要：縣域治理現(xiàn)代化的著力點(diǎn)在于構(gòu)建簡約高效的基層治理體制。嘉善縣跨層級(jí)、跨部門、跨領(lǐng)域整合執(zhí)法的職能與資源，建立簡約高效的基層執(zhí)法體制，為我國縣域治理現(xiàn)代化提供了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。縣域治理現(xiàn)代化需要以人民為中心，將頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合，開展跨層級(jí)、跨部門、跨領(lǐng)域的綜合性改革，邁向網(wǎng)絡(luò)化的平臺(tái)治理，充分發(fā)揮技術(shù)的優(yōu)勢，激活社會(huì)內(nèi)生能力，促使簡約體制持續(xù)產(chǎn)生高效治理結(jié)果。

關(guān)鍵詞：簡約高效；縣域治理現(xiàn)代化；綜合執(zhí)法體制

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.06.005

黨的十八屆三中全會(huì)提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)；黨的十九屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確提出構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，夯實(shí)國家治理體系和治理能力的基礎(chǔ)?？h級(jí)政府扮演著承上啟下的角色，是把國家目標(biāo)落實(shí)到基層的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。不同于高層政府疊床架屋的治理體制，縣域統(tǒng)籌的全面深化改革需要構(gòu)建簡約高效的基層治理體制，縣域治理現(xiàn)代化的著力點(diǎn)應(yīng)該放在構(gòu)建簡約高效的基層治理體制上。那么，如何構(gòu)建簡約高效的基層治理體制？本文以嘉善縣綜合執(zhí)法體制改革為例，研究簡約高效治理體制的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

一、簡約高效的執(zhí)法體制與縣域治理現(xiàn)代化

在全球化、技術(shù)進(jìn)步以及地方分權(quán)改革的過程中，雖然社會(huì)組織等非國家行為體承接了國家和政府的諸多職能，但是，不管是國際治理還是國內(nèi)治理，國家和政府依然是最重要的治理主體。政府的軟弱無能無疑是國家失敗和各種嚴(yán)重社會(huì)問題的禍根，福山認(rèn)為治理就是通過提高政府能力來改善治理的質(zhì)量。[1]在任何時(shí)代任何國家，都需要強(qiáng)有力的政府，治理非但不是弱化政府，而是提高國家和政府能力的過程。[2]因此，治理不是關(guān)注政府是否民主，而是關(guān)注政府制定或執(zhí)行規(guī)則、提供服務(wù)能力。[3]

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，將其作為全面深化改革的總目標(biāo)。習(xí)近平總書記指出：“國家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。”[4]2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》都強(qiáng)調(diào)構(gòu)建簡約高效的基層管理體制。那么，什么是簡約高效的基層治理體制？

黃宗智指出自古以來中國地方行政實(shí)踐都廣泛使用半正式的行政方法，依賴由社區(qū)提名的準(zhǔn)官員來進(jìn)行縣級(jí)以下的治理。[5]這種簡約治理能夠把國家政策的頂層設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)化為基層實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)國家的政策目標(biāo)。[6]林尚立指出，簡約高效的基層治理體制應(yīng)該是治理重心下移，使基層有人有權(quán)有物，最大限度方便群眾。[7]《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》中指出：“基層政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人力資源調(diào)配必須面向人民群眾、符合基層事務(wù)特點(diǎn)，不簡單照搬上級(jí)機(jī)關(guān)設(shè)置模式?！焙喖s是治理體制的簡約，高效是簡約治理體制產(chǎn)生的結(jié)果，是治理能力的體現(xiàn)。因此，簡約高效就是基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

需要指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）雖然屬于基層政權(quán)，但是，村（社）和網(wǎng)格履行著政府的諸多職能，是基層政權(quán)的構(gòu)成部分。另外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）不能作為一級(jí)完整的政府存在，如果缺乏縣級(jí)政府的統(tǒng)籌推動(dòng)，那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的簡約高效的治理體制是不可能建立的。基于此，本文認(rèn)為簡約高效的治理體制既不是縣級(jí)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的某一層級(jí)、某一領(lǐng)域、某一部門的碎片化改革，也不是政府治理體系的改革，而是縣域治理體制的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性改革，涉及到縣鎮(zhèn)（街）村（社）網(wǎng)格的跨層級(jí)、跨領(lǐng)域、跨部門的綜合性改革。

縣域綜合執(zhí)法體制改革是全面深化改革的重要任務(wù)，是縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。本文以嘉善縣的綜合行政執(zhí)法體制改革為例，考察縣域治理現(xiàn)代化的路徑和實(shí)現(xiàn)機(jī)制。2008年以來，嘉善縣是習(xí)近平總書記的基層聯(lián)系點(diǎn)，是當(dāng)前我國唯一的縣域科學(xué)發(fā)展示范點(diǎn)，嘉善的多項(xiàng)改革得到了國家、省、市的高度重視，2014年浙江省將嘉善縣綜合執(zhí)法體制改革列入省級(jí)試點(diǎn)，2017年國家發(fā)展改革委員會(huì)印發(fā)的《浙江嘉善縣域科學(xué)發(fā)展示范點(diǎn)發(fā)展改革方案》把深化綜合行政執(zhí)法改革列入改革的重要內(nèi)容。同時(shí)，嘉善縣綜合執(zhí)法體制改革不僅力度大、走在全國前列，而且開展了以縣域統(tǒng)籌、以鎮(zhèn)（街）為中心、以村（社）網(wǎng)格為支撐的跨層級(jí)、跨部門、跨領(lǐng)域的綜合執(zhí)法和監(jiān)管相結(jié)合的前瞻性改革，為構(gòu)建我國簡約高效的基層治理體制和縣域治理現(xiàn)代化探路。

二、綜合執(zhí)法體制改革的嘉善實(shí)踐

綜合執(zhí)法體制改革是我國行政管理體制改革內(nèi)容之一，它始于1996年《行政處罰法》頒布實(shí)施后的“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”試點(diǎn)工作。2002年，國務(wù)院決定在廣東省、重慶市開展試點(diǎn)，其他省市自治區(qū)也相繼開展試點(diǎn)。試點(diǎn)著重在城市管理等領(lǐng)域探索解決重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題。[8]

在縣域科學(xué)發(fā)展示范點(diǎn)建設(shè)中，嘉善在諸多領(lǐng)域引領(lǐng)全國縣域改革。2013年10月，嘉善在姚莊鎮(zhèn)率先啟動(dòng)改革試點(diǎn)深化相對(duì)集中行政處罰權(quán)，將21個(gè)部門31個(gè)方面1 812項(xiàng)的行政處罰權(quán)在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)集中行使，整合執(zhí)法職權(quán)，2014年4月，浙江省將嘉善作為綜合執(zhí)法體制改革的試點(diǎn)單位。2015年浙江在全省范圍內(nèi)全面開展綜合執(zhí)法體制改革。2015年浙江省探索建設(shè)鎮(zhèn)（街）綜合治理工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)四個(gè)功能性工作平臺(tái)（簡稱為“四個(gè)平臺(tái)”），隨后，嘉善在所有鎮(zhèn)（街）全面建設(shè)“四個(gè)平臺(tái)”，并將鎮(zhèn)（街）綜合執(zhí)法中心納入“四個(gè)平臺(tái)”。一直走在改革前沿的嘉善，堅(jiān)持全面深化改革，持續(xù)探索縣域綜合執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌規(guī)劃整體設(shè)計(jì)縣鄉(xiāng)村網(wǎng)格的執(zhí)法和監(jiān)管體制，將綜合執(zhí)法的中心放在鎮(zhèn)（街），提高鎮(zhèn)（街）的執(zhí)行力，完善村（社）、網(wǎng)格的監(jiān)管體系。

（一）縣域統(tǒng)籌整體設(shè)計(jì)縣域綜合執(zhí)法與監(jiān)管體制

長期以來，縣域執(zhí)法并存著兩種現(xiàn)象：多部門重復(fù)執(zhí)法導(dǎo)致的監(jiān)管過度和多部門相互推諉造成的監(jiān)管缺位。為破解監(jiān)管過度和監(jiān)管缺位的難題，嘉善縣較早探索縣域綜合執(zhí)法體制改革。然而，不同于其他地方僅僅改革縣級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，嘉善縣在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整體設(shè)計(jì)覆蓋城鄉(xiāng)的縣鎮(zhèn)（街）村（社）網(wǎng)格的執(zhí)法和監(jiān)管體制，突出城市管理、公共監(jiān)管、資源環(huán)境管理等重點(diǎn)領(lǐng)域，開展綜合行政執(zhí)法工作與政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)改革、行政審批改革、事中事后監(jiān)管等相結(jié)合，發(fā)揮改革的整體效應(yīng)。

構(gòu)建縣域綜合執(zhí)法體系。整合縣級(jí)執(zhí)法部門的職能與人員，把綜合執(zhí)法局向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，建立以鎮(zhèn)（街）日常管理為主的綜合行政執(zhí)法平臺(tái)，以鎮(zhèn)（街）綜合執(zhí)法中心為指揮中樞，綜合行政執(zhí)法中隊(duì)（分局）為骨干，其他駐鎮(zhèn)（街）部門（站、所）共同參與聯(lián)動(dòng)配合，提升鎮(zhèn)（街）綜合執(zhí)法能力。鎮(zhèn)（街）綜合執(zhí)法中心一直延伸到村（社）和網(wǎng)格，村（社）、網(wǎng)格通過對(duì)轄域進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，持續(xù)更新鎮(zhèn)（街）綜合信息平臺(tái)的信息，信息平臺(tái)將信息自動(dòng)分流到綜合執(zhí)法中心，為鎮(zhèn)（街）綜合執(zhí)法中心的運(yùn)行提供重要支撐。

（二）跨部門整合縣級(jí)執(zhí)法部門的職能，建立縣綜合執(zhí)法局

嘉善縣制定《綜合執(zhí)法改革實(shí)施方案》《綜合執(zhí)法實(shí)施辦法》等指導(dǎo)性文件，建立簡約高效的綜合執(zhí)法體制和高效順暢的管理機(jī)制。

首先，建立健全精干高效的體制機(jī)制。嘉善縣建立綜合行政執(zhí)法局，整合縣級(jí)執(zhí)法部門的職能和人員，2014年《嘉善縣全面開展綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作實(shí)施方案》中，在增加劃轉(zhuǎn)集中行使的市容環(huán)境衛(wèi)生、城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市綠化、市政公用、環(huán)境保護(hù)、市場監(jiān)管等8個(gè)方面職權(quán)的基礎(chǔ)上，又增加了土地和礦產(chǎn)資源、建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等18個(gè)方面的全部或部分行政處罰及相關(guān)行政監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制職權(quán)，使綜合行政執(zhí)法擴(kuò)權(quán)數(shù)量達(dá)到17個(gè)部門26個(gè)方面1 073項(xiàng)，執(zhí)法職能得到有效集中。

其次，完善規(guī)范順暢的部門間協(xié)調(diào)機(jī)制。圍繞綜合執(zhí)法，嘉善縣建立了部門間配合協(xié)作機(jī)制、執(zhí)法辦案機(jī)制、執(zhí)法責(zé)任追究機(jī)制。嘉善堅(jiān)持問題導(dǎo)向，在推行政府權(quán)力清單和責(zé)任清單制度的過程中，要求各執(zhí)法部門及時(shí)梳理涉及劃轉(zhuǎn)的行政權(quán)力，防止在執(zhí)法過程中產(chǎn)生新的交叉和不作為問題；制定《嘉善縣關(guān)于加強(qiáng)綜合行政執(zhí)法協(xié)作配合的意見》，明確了多個(gè)執(zhí)法部門各自的權(quán)力邊界、協(xié)作配合義務(wù)，落實(shí)了首問責(zé)任、信息告知、案件移送、部門聯(lián)動(dòng)協(xié)作、基層執(zhí)法聯(lián)動(dòng)、司法聯(lián)動(dòng)等8個(gè)具體環(huán)節(jié)的權(quán)力責(zé)任；制定下發(fā)《嘉善縣綜合行政執(zhí)法責(zé)任追究實(shí)施辦法》，明確了責(zé)任追究的情形、方式、程序，對(duì)不依法依規(guī)履行執(zhí)法協(xié)作義務(wù)的部門和個(gè)人進(jìn)行責(zé)任追究。

（三）跨層級(jí)整合縣鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)與職能，提高基層政府的執(zhí)行力

為解決長期以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的權(quán)小責(zé)大、“看得見的管不著”等體制性難題，按照簡政放權(quán)，重心下移的要求，嘉善縣把綜合執(zhí)法中心放在鎮(zhèn)（街），推動(dòng)更多的資源向一線傾斜。

第一，下沉人員，增強(qiáng)鎮(zhèn)（街）的執(zhí)行力。嘉善出臺(tái)《縣級(jí)機(jī)關(guān)部門派駐鎮(zhèn)（街道）人員管理實(shí)施辦法》，把強(qiáng)化鎮(zhèn)（街）對(duì)派駐機(jī)構(gòu)人員的屬地管理和剛性調(diào)控作為綜合執(zhí)法體制改革的基礎(chǔ)工作。在不改變行政隸屬關(guān)系和人事關(guān)系前提下，嘉善縣將綜合行政執(zhí)法中隊(duì)（分局）等7個(gè)縣級(jí)部門派駐機(jī)構(gòu)納入鎮(zhèn)（街）管理范圍，全縣86%的綜合行政執(zhí)法人員配置到鎮(zhèn)（街），充實(shí)基層一線。下沉人員除了人事關(guān)系繼續(xù)保留原單位外，工資關(guān)系、黨（團(tuán)）員組織關(guān)系等一切關(guān)系全部轉(zhuǎn)入屬地鎮(zhèn)（街）管理，享受屬地鎮(zhèn)（街）的工資、津補(bǔ)貼、考核獎(jiǎng)及各類福利待遇?？h級(jí)部門駐鎮(zhèn)（街）機(jī)構(gòu)正副職負(fù)責(zé)人的任用由屬地鎮(zhèn)（街道）黨委書面提出建議人選。

第二，下沉權(quán)力，推動(dòng)鎮(zhèn)（街）依法行政。賦予派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)違法案件有直接處理職權(quán)，要求部門權(quán)力清單中80%以上的權(quán)限由派駐機(jī)構(gòu)直接處理。5個(gè)部門共下沉執(zhí)法權(quán)1 395項(xiàng)，下沉執(zhí)法權(quán)達(dá)到92.7%，其中綜合行政執(zhí)法局下沉執(zhí)法權(quán)654項(xiàng)。2018年起，嘉善縣級(jí)有關(guān)部門不再對(duì)納入屬地管理的執(zhí)法事項(xiàng)行使法制審核、組織集體會(huì)審、單位負(fù)責(zé)人簽批等職權(quán)，除派駐機(jī)構(gòu)有權(quán)以自己名義直接對(duì)外作出執(zhí)法決定的以外，涉及權(quán)力下沉的一般執(zhí)法事項(xiàng)內(nèi)部流程調(diào)整為派駐機(jī)構(gòu)承辦人意見——派駐機(jī)構(gòu)法制員審核意見——派駐機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人意見——屬地鎮(zhèn)（街道）法制室復(fù)審意見——屬地鎮(zhèn)政府（街道辦事處）主要負(fù)責(zé)人審批意見，再造執(zhí)法流程，推動(dòng)鎮(zhèn)（街）依法行政，并直接承擔(dān)對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任。

在不改變縣鄉(xiāng)（街）法定地位的前提下，通過人員和權(quán)力下沉的綜合執(zhí)法體制改革，嘉善賦予了鎮(zhèn)（街）實(shí)質(zhì)上的執(zhí)法權(quán)，有效提高了鎮(zhèn)（街）的治理能力，解決了長期以來困擾鎮(zhèn)（街）“看得見的管不著”的體制性難題。

（四）加強(qiáng)全科網(wǎng)格建設(shè)，筑牢基層綜合監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)

為應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型社會(huì)面臨的治理難題，職能部門在村（社）設(shè)立網(wǎng)格員、信息員等，但是由于任務(wù)單一、待遇低，這些網(wǎng)格員、信息員的工作積極性并不高，對(duì)此，嘉善以縣、鎮(zhèn)（街）兩級(jí)社會(huì)治理綜合指揮平臺(tái)為依托，整合部門的網(wǎng)格員，建立全科網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)“多元合一、一員多用”，全面提升網(wǎng)格監(jiān)管水平，構(gòu)建縣、鎮(zhèn)（街）、村（社）、網(wǎng)格四級(jí)管理服務(wù)體系。

統(tǒng)一劃分網(wǎng)格。按照屬地性、整體性、適用性原則，結(jié)合群眾認(rèn)同度、戶籍人口、流動(dòng)人口、管轄面積和社會(huì)治理難易程度等因素，調(diào)整網(wǎng)格劃分，進(jìn)行綜合管理。堅(jiān)持橫向到邊、縱向到底，不留空白區(qū)域，不交叉重疊，區(qū)域內(nèi)所有道路、河流、居民住宅樓、企事業(yè)單位、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、學(xué)校、公共場所等人、地、事、物、組織均納入網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)全覆蓋、無遺漏，調(diào)整完善既有的村居網(wǎng)格，并根據(jù)民情復(fù)雜程度將網(wǎng)格進(jìn)行分類。

不斷健全全職網(wǎng)格的管理體系。完善工作流程，采取網(wǎng)格、村居、鎮(zhèn)（街）、縣級(jí)四級(jí)分流辦理的工作機(jī)制，做到網(wǎng)格事件的發(fā)現(xiàn)、分析、分派、執(zhí)行、反饋、監(jiān)督等環(huán)節(jié)責(zé)任明確、職責(zé)清晰。建立公示制度，在村居辦公場所和網(wǎng)格主要道路出入口等地設(shè)置網(wǎng)格責(zé)任牌，方便網(wǎng)格群眾辦事服務(wù)。建立例會(huì)制度，及時(shí)匯總網(wǎng)格內(nèi)的社情民意，對(duì)疑難問題進(jìn)行分析研判、分類處置。建立定期培訓(xùn)制度。村（社）每半月、鎮(zhèn)（街）每月、縣級(jí)每季度通過以會(huì)代訓(xùn)、技能比武等形式開展培訓(xùn)，提高網(wǎng)格員發(fā)現(xiàn)問題、處理問題和管理服務(wù)的能力和水平。

簡言之，在縣域科學(xué)發(fā)展示范點(diǎn)建設(shè)過程中，嘉善縣跨層級(jí)、跨部門整合部門與層級(jí)的職能、人員，建立簡約高效的基層執(zhí)法體制，為全國綜合執(zhí)法體制改革和縣域治理現(xiàn)代化提供了一套可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

三、構(gòu)建簡約高效治理體制：啟示與思考

構(gòu)建簡約高效的治理體制是縣域治理現(xiàn)代化的著力點(diǎn)。嘉善的縣域綜合執(zhí)法體制改革為重新思考縣域治理現(xiàn)代化提供了契機(jī)：縣域治理的現(xiàn)代化需要以人民為中心，在頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上根據(jù)基層實(shí)際需要持續(xù)探索和優(yōu)化治理體制；開展跨層級(jí)、跨部門、跨領(lǐng)域的改革，實(shí)行扁平化、網(wǎng)絡(luò)化和平臺(tái)化治理是構(gòu)建簡約高效的治理體制的方向；技術(shù)和社會(huì)的內(nèi)生能力是簡約高效治理體制持續(xù)運(yùn)行和發(fā)揮作用的重要支撐。

（一）頂層設(shè)計(jì)下的基層探索

在縣域科學(xué)發(fā)展示范點(diǎn)建設(shè)過程中，嘉善縣始終秉持以人民為中心，先行先試，敢闖敢為，結(jié)合地方治理實(shí)際和民眾要求，開展縣域綜合執(zhí)法和監(jiān)管體制改革，構(gòu)建簡約高效的基層治理體制，提高鎮(zhèn)（街）的治理能力。開展縣域綜合執(zhí)法體制改革，打造積極有為的政府，在一定程度上克服了多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法以及城鄉(xiāng)分治的體制性難題，優(yōu)化了縣域治理體制，提高了政府治理能力，有效地推動(dòng)了縣域治理現(xiàn)代化。

全面深化改革需要頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合。習(xí)近平總書記指出，“要鼓勵(lì)地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵(lì)不同區(qū)域進(jìn)行差別化試點(diǎn)，善于從群眾關(guān)注的焦點(diǎn)、百姓生活的難點(diǎn)中尋找改革切入點(diǎn)，推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)和基層探索良性互動(dòng)、有機(jī)結(jié)合?！痹诳h域范圍內(nèi)開展跨層級(jí)跨部門跨領(lǐng)域的綜合執(zhí)法體制改革是全面深化改革的頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合的生動(dòng)體現(xiàn)，是我國縣域治理現(xiàn)代化的有益探索。新時(shí)代，縣域治理現(xiàn)代化要求頂層設(shè)計(jì)和基層探索的良性互動(dòng)，要求在頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上鼓勵(lì)基層探索。只有來源于基層探索的頂層設(shè)計(jì)，才有生命力，才能避免改革的失誤。因此，縣域綜合執(zhí)法體制改革的探索深化了縣域善治，推進(jìn)了縣域治理現(xiàn)代化。

（二）構(gòu)建簡約高效的治理體制

嘉善的個(gè)案表明，簡約高效的基層治理體制是以問題為導(dǎo)向，面向基層統(tǒng)籌縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)街）村（社）網(wǎng)格，整合基層的審批、服務(wù)、執(zhí)法與監(jiān)管等職能與資源，實(shí)行扁平化、網(wǎng)絡(luò)化和平臺(tái)化治理。[9]從某種意義上，簡約高效的治理體制是對(duì)縣鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的整體再造。[10]簡約高效的基層治理體制的方向應(yīng)該是在傳統(tǒng)管理體制的基礎(chǔ)上，架起鏈接不同層級(jí)不同部門的虛擬網(wǎng)絡(luò)，開展網(wǎng)絡(luò)化治理和合作治理，搭建社會(huì)參與的平臺(tái)，開展平臺(tái)治理?？h域治理現(xiàn)代化絕不是弱化政府、而是通過虛擬組織或機(jī)構(gòu)等體制機(jī)制的創(chuàng)新，優(yōu)化治理體制，提高政府敏銳捕捉和診斷社會(huì)問題的能力，持續(xù)推動(dòng)合作。

雖然簡約高效的治理體制需要跨層級(jí)、跨部門、跨領(lǐng)域的整體性設(shè)計(jì)，但是，嘉善的個(gè)案不能充分表明應(yīng)該在多大范圍哪一層級(jí)上統(tǒng)籌設(shè)計(jì)基層治理的體制機(jī)制。嘉善的綜合執(zhí)法體制改革僅表明，在廣域型建制的縣，由縣級(jí)政府統(tǒng)籌是可能的和可行的；但是在城市型建制中，僅僅由區(qū)（縣）級(jí)統(tǒng)籌既不可能也不可行，應(yīng)該充分發(fā)揮都市政府（不管是直轄市，還是地級(jí)市）的立法權(quán)，在都市層面統(tǒng)籌構(gòu)建簡約高效的治理體制。

需要指出，個(gè)案中的綜合執(zhí)法體制改革是正在進(jìn)行中的階段性改革，改革中呈現(xiàn)出來的簡約高效的治理體制并非最終的版本和形態(tài)。某種程度上，相對(duì)于此前的治理體制，它可以稱為簡約高效，實(shí)際上它并不完美，距離理想的簡約高效治理仍有很長的路要走。同時(shí)，在個(gè)案中，諸如綜合執(zhí)法局與職能部門的張力，縣鎮(zhèn)（街）村（社）之間的張力，權(quán)小責(zé)大、多頭執(zhí)法等難題依然持續(xù)困擾著縣域治理，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型中持續(xù)增加的社會(huì)壓力，都迫切需要基層持續(xù)探索，動(dòng)態(tài)地調(diào)整政府職能和轉(zhuǎn)變政府的角色，要求政府不斷地進(jìn)入新領(lǐng)域退出舊領(lǐng)域，持續(xù)更新政府職能，增強(qiáng)政府的靈活性和適應(yīng)性，地方黨委政府的角色也應(yīng)該從大包大攬的任務(wù)型治理向促進(jìn)合作治理的方向轉(zhuǎn)變。[11]

（三）充分發(fā)揮技術(shù)的積極作用

構(gòu)建簡約高效的治理體制需要?jiǎng)?chuàng)新，尤其需要體制機(jī)制的創(chuàng)新，整體協(xié)調(diào)統(tǒng)籌設(shè)計(jì)的縣域治理體制無疑是體制機(jī)制創(chuàng)新。然而，如果缺乏技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)支撐，那么，嘉善縣域綜合執(zhí)法體制幾乎不可能運(yùn)行。在協(xié)調(diào)多個(gè)治理主體開展跨層級(jí)跨部門跨領(lǐng)域的綜合執(zhí)法和監(jiān)管中，由信息通訊技術(shù)支撐的縣、鎮(zhèn)（街）兩級(jí)信息平臺(tái)，發(fā)揮著中樞作用。

為此，應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)和利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)的特征。技術(shù)具有普遍賦權(quán)的特征，即所有用戶都能從中受益，它既向開發(fā)者賦權(quán)，也向用戶賦權(quán)。[12]互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的治理是智能技術(shù)支撐的精準(zhǔn)治理，是開放、包容、合作的智能治理體制。[13]為構(gòu)建簡約高效的治理體制，推進(jìn)縣域治理的現(xiàn)代化，地方政府應(yīng)該主動(dòng)利用信息通訊技術(shù)，完善技術(shù)治理體制，增強(qiáng)體制的韌性，確保治理的有序性和可控性，將技術(shù)與體制機(jī)制改革保持同步，既防止技術(shù)固化體制，也防止體制約束技術(shù)作用的發(fā)揮。[14]當(dāng)然，仍需要強(qiáng)調(diào)，雖然技術(shù)對(duì)構(gòu)建簡約高效的治理發(fā)揮著不可替代的作用，但是簡約高效的治理和縣域治理現(xiàn)代化絕不僅僅是技術(shù)的治理，更不是把判斷交給技術(shù)，[15]而依然靠領(lǐng)導(dǎo)者和人民的深思熟慮。

（四）激活社會(huì)的內(nèi)生能力

短期內(nèi)簡約體制確實(shí)產(chǎn)生了高效治理結(jié)果。然而，從長期看，如果沒有其他條件的支撐，那么簡約體制的效用將持續(xù)遞減。這是因?yàn)楹喖s體制只是高效治理結(jié)果的必要條件，而不是充分條件。充分的條件是由于內(nèi)生能力的增強(qiáng)，社會(huì)自我消化或自我控制了大多數(shù)問題。缺乏社會(huì)內(nèi)生能力支撐的簡約體制是不能持續(xù)產(chǎn)生高效的治理結(jié)果。因此，與構(gòu)建簡約治理體制相對(duì)應(yīng)的是激活基層社會(huì)的內(nèi)生能力。

內(nèi)生能力是社會(huì)發(fā)展的根源。社會(huì)內(nèi)生能力是在與周圍環(huán)境的互動(dòng)中，形成的社會(huì)自適應(yīng)能力和學(xué)習(xí)能力，它是一個(gè)持續(xù)動(dòng)態(tài)演變的過程，而不是一個(gè)靜態(tài)的結(jié)果，其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)資本、信息溝通以及集體行動(dòng)能力是社會(huì)內(nèi)生能力的構(gòu)成要素。[16]推進(jìn)縣域治理現(xiàn)代化，需要的不是過度行政化對(duì)社會(huì)內(nèi)生能力的擠壓破壞，而是充分利用適度和恰當(dāng)?shù)男姓せ詈团嘤鐣?huì)內(nèi)生能力。[17]為此，應(yīng)該加強(qiáng)包容性制度建設(shè)，既要避免在不同層級(jí)、不同部門的目標(biāo)之間作出取舍，也要避免在行政目標(biāo)與社會(huì)目標(biāo)作出取舍，共同構(gòu)建包容性目標(biāo)；堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)，培育社會(huì)治理主體，激活社會(huì)內(nèi)生能力，調(diào)動(dòng)社會(huì)主體參與公共事務(wù)治理的積極性和主動(dòng)性，促進(jìn)多元主體的合作治理，增強(qiáng)社會(huì)自我消化問題的能力，實(shí)現(xiàn)行政管理與社會(huì)自治的良性互動(dòng)和良性循環(huán)。

簡言之，推進(jìn)縣域治理的現(xiàn)代化應(yīng)該以人民為中心，從構(gòu)建簡約高效的基層治理體制切入，把頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐結(jié)合起來，邁向網(wǎng)絡(luò)化的平臺(tái)治理，充分發(fā)揮技術(shù)治理的優(yōu)勢，激活社會(huì)內(nèi)生能力，促使簡約體制持續(xù)產(chǎn)生高效治理結(jié)果。

說明：本文系國家社科基金青年項(xiàng)目（14CZZ039）的部分研究成果。

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責(zé)任編輯：王明洲