張朝輝

（中石化勝利建設工程有限公司，山東東營 257000）

為轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，增強政府公共產(chǎn)品供給能力，提高全社會投資效率，中央政府自2014年起，按照“用釋放政策空間，換取社會發(fā)展時間”的總體思路，通過政府和社會資本合作（PPP）模式，鼓勵社會資本參與公共產(chǎn)品和服務項目建設，為中國石化建筑施工企業(yè)實現(xiàn)轉型升級提供了機遇。

1 PPP 項目建設模式的含義及實施背景

1.1 PPP 項目建設模式的概念

PPP模式（Public-Private-Partnership），在《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》中將其定義為“政府和社會資本合作模式”，通常被稱為 “公私合作”。是政府通過特許經(jīng)營權、合理定價、財政補貼等公開透明方式，吸引社會資本參與城鎮(zhèn)基礎設施等公共服務領域工程建設的一種項目建設模式，簡稱“PPP模式”。國家發(fā)改委在《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》中對PPP模式的解釋是：“政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系”[1]。PPP模式下項目利益相關方的關系見圖1。

1.2 PPP 模式的實施背景

20世紀80年代以來，為加快公路、鐵路、城市軌道交通等基礎設施建設，在基本建設領域已采用BOT（建設－經(jīng)營－轉讓）、BOOT（建設—擁有—經(jīng)營—轉讓）等方式建設了一批高速公路、鐵路、地鐵等工程，即是PPP模式的前身。

圖1 常規(guī)PPP模式參與方關系

2013年，黨的十八屆三中全會明確提出了“推進公共資源配置市場化，鼓勵非公有制企業(yè)進入公共服務等特許經(jīng)營領域”。為貫徹三中全會精神，推動社會公共供給良性增加、促進創(chuàng)新和公平競爭、提高社會投資效率，化解政府性債務，財政部于2014年9月23日發(fā)布了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）。之后，國務院于2014年11月26日發(fā)布了《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）； 國家發(fā)改委于2014年12月2日出臺了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）。文件明確要求各地可選取市場發(fā)育程度高、政府負債水平低、社會資本相對充裕的市縣，以及具有穩(wěn)定收益和社會效益的項目，積極推進政府和社會資本合作，及時總結經(jīng)驗、大力宣傳，發(fā)揮好示范帶動作用。

試點2年后，2017年6月7日，財政部、中國人民銀行和中國證監(jiān)會發(fā)布《關于規(guī)范開展政府和社會資本合作項目資產(chǎn)證券化有關事宜的通知》（財金〔2017〕55號）；2017年7月21日，國務院制訂下發(fā)了《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》（征求意見稿），使PPP模式的相關配套政策更加完善。

1.3 推廣 PPP 模式的意義

PPP模式下的項目建設通常是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護等大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理的投資回報。政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。推廣PPP模式有利于創(chuàng)新投融資機制，拓寬社會資本投資渠道，增強經(jīng)濟增長內(nèi)生動力；有利于推動各類資本相互融合，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，促進投資主體多元化；有利于理順政府與市場關系，加快政府職能轉變，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。因此，PPP模式必將具有較大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

2 PPP 模式的發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 PPP 項目入庫規(guī)模及行業(yè)分布

在制訂和完善相關政策的同時，為加快PPP模式的實施落地，財政部于2014年11月30日出臺了《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》(財金〔2014〕112 號)，并公布了第一批30個PPP示范項目，涉及山東、福建、河北、重慶、貴州、陜西、遼寧等15個省及直轄市，項目類別主要包括醫(yī)療、燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理、城市軌道交通、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目，PPP模式作為提高投資效率，提高公共服務水平，解決財政不足的重要工具，自上而下推行開來。

根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，截至2017年8月31日，已入庫PPP項目14 165個，投資規(guī)模達到17.6萬億元，項目主要分布在交通運輸、市政工程、政府基礎設施等19個領域，基本涵蓋了燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫(yī)療、旅游、教育培訓、健康養(yǎng)老等公共服務項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等“發(fā)改投資〔2014〕2724號”文件規(guī)定的全部類別。分類數(shù)據(jù)見表1。

2.2 PPP 項目占同行業(yè)投資比重分析

一方面，國家統(tǒng)計局公布“交通、運輸、倉儲和郵政業(yè)”“水利、環(huán)境和公共設施管理業(yè)” “電力、熱力、燃氣及水生產(chǎn)供應業(yè)”“衛(wèi)生和 社會工作”等與PPP項目相關的四大行業(yè)固定資產(chǎn)投資總額，在2013–2015年分別為9.68萬億元、11.59萬億元和13.65萬億元（見表2）。

表1 PPP項目數(shù)據(jù)分布情況（截至2017年8月31日）[2]

表2 2013-2015年相關行業(yè)固定資產(chǎn)投資 億元

另一方面，財政部明確了每一年度全部PPP項目支出占一般公共預算支出比例應不超過10%，而數(shù)據(jù)顯示2015年全國一般公共預算支出為 175 767.78億元[3]。由以上數(shù)據(jù)及入庫項目投資總額對比分析，可以反映出各地政府在上述四大領域項目采用PPP模式建設的意愿以及對傳統(tǒng)建設模式的沖擊程度之強烈。

3 石化建筑施工企業(yè)轉型升級的新機遇

隨著PPP模式的廣泛采用，按財政部劃定的“占一般公共預算支出比例不超過10%”的紅線保守測算，PPP模式已發(fā)展成為具有年投資額超過2萬億級的市場載體，是2015年全國用于石油開采、石油加工和管道運輸業(yè)投資的1.5倍，其正對建筑施工企業(yè)的走向產(chǎn)生著巨大影響。

3.1 PPP模式有助于石化建筑施工企業(yè)轉變經(jīng)營業(yè)態(tài)

長期以來，石化建筑施工企業(yè)一直以建筑服務商的角色生存和發(fā)展，人員多、業(yè)內(nèi)市場周期性強，經(jīng)濟效益不穩(wěn)定，企業(yè)經(jīng)營可持續(xù)性差。盡管近年來部分企業(yè)通過開展EPC項目改善了業(yè)務結構，但只是從人工密集型服務向技術或管理型服務的轉變，沒有從根本上發(fā)生經(jīng)營業(yè)態(tài)的改變，建筑施工企業(yè)始終處“乙方”的地位。而PPP模式的推廣，為建筑施工企業(yè)通過投資參與政府項目的建設與管理提供了可行的通道，是建筑施工企業(yè)提高市場話語權和獲得定價權的歷史機遇。

3.2 PPP模式有助于石化建筑施工企業(yè)優(yōu)化人才結構

伴隨著國民經(jīng)濟的高速發(fā)展，30多年來，石化建筑施工企業(yè)在得到快速發(fā)展的同時也積累了一定的矛盾，如人員平均年齡偏高、知識結構開始老化；油價斷崖式下跌后，內(nèi)部市場吸納員工的能力下降；技術進步帶來的勞動效率提升，要求石化建筑企業(yè)要想安置企業(yè)現(xiàn)有員工就必須尋找新的市場。這些問題都為建筑施工企業(yè)如何進行轉型升級，如何實現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展提出了新的課題。而開展PPP業(yè)務可以幫助石化建筑施工企業(yè)通過投資置業(yè)方式，將企業(yè)長期沉淀的年齡偏高、知識老化、體能下降等不適宜繼續(xù)從事施工一線生產(chǎn)管理的人員進行轉移安置，從而化解勞動效率低、人工成本高、安全風險大的問題，實現(xiàn)石化建筑施工企業(yè)健康發(fā)展。

3.3 PPP模式有助于石化建筑施工企業(yè)提高經(jīng)濟效益

在PPP模式下，建筑施工企業(yè)可以通過參與同政府的項目對接、項目可研、項目設計、項目建設等全過程管理，承接在政府改革過程中下放市場的部分職能，延伸石化建筑施工企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈上的管理長度，挖掘企業(yè)高層管理人員的價值創(chuàng)造潛力，通過付出管理人員的管理智慧獲得管理效益，從而提高石化建筑施工企業(yè)的經(jīng)濟 效益。

4 石化建筑施工企業(yè)開展PPP業(yè)務所需的條件及路徑

4.1 必要條件

PPP項目相對傳統(tǒng)項目而言，競爭對手較少，利潤相對豐厚。但是對參與項目投資方，在專業(yè)人才、項目管理、融資能力、風險識別、運營管理等方面的要求比傳統(tǒng)施工總承包項目更高。

1）專業(yè)人才方面。要求參與企業(yè)必須具有PPP項目需要的相關財務、法律、金融、風險管控、項目管理等方面的專業(yè)團隊及人才，這是建筑施工企業(yè)成功進行PPP項目運作的組織保證。

2）融資能力方面。要求參與企業(yè)具有良好的財務實力與融資能力，能以合理的融資成本完成保障項目需求的現(xiàn)金流。

3）項目管理方面。要求參與企業(yè)要具有項目可研、項目立項、項目設計、項目采購、項目施工、項目運營、項目移交全過程的管理人才。

4）風險管理方面。由于PPP項目業(yè)務鏈條 長、建設周期長、投資規(guī)模一般較大，在項目建設運營期間，市場環(huán)境及政府政策變化的概率較大，參與企業(yè)需具有相應的風險意識、識別能力和防范措施。

5）運營管理方面。要求參與企業(yè)對參與PPP項目要有運營能力或對運營團隊的管理能力。

與國內(nèi)其他大多數(shù)建筑企業(yè)相比，上述條件正是石化建筑施工企業(yè)的優(yōu)勢。

4.2 實現(xiàn)路徑

對中國石化建筑施工企業(yè)來說，無論是中石化煉化工程（集團）股份有限公司還是中石化石油工程建設有限公司，由于長期的團隊建設、技術儲備、經(jīng)驗積累和品牌建設，中國石化集團所屬的建筑施工企業(yè)如果開展PPP業(yè)務，在專業(yè)人才、項目管理、社會信譽方面都具有較大優(yōu)勢。只需打通融資政策、提高風險防范能力、培養(yǎng)項目運營管理能力，就容易實現(xiàn)轉型發(fā)展。

1）在融資能力方面。由于中國石化集團的經(jīng)濟實力和良好的社會信譽，為中國石化建筑施工企業(yè)開展PPP業(yè)務積累了優(yōu)于國內(nèi)其他企業(yè)的品牌價值，只要集團公司支持所屬建筑施工企業(yè)開展PPP業(yè)務，準許企業(yè)按照財政部現(xiàn)行政策進行項目前期投資，企業(yè)就會以對項目出資額的5倍獲得新簽合同額，石化建筑施工企業(yè)就會走出目前低端競爭的境地，轉向比EPC項目獲得更高附加值的PPP業(yè)務。

2）在運營管理方面。雖然現(xiàn)有所屬建筑施工企業(yè)目前的項目運營能力較弱，但從集團公司全產(chǎn)業(yè)鏈分析，集團公司在油田開采項目運營、石油化工項目運營、油品運輸及銷售運營等環(huán)節(jié)儲備著大量的人才，積累了豐富的管理經(jīng)驗。如果選擇承建的PPP項目采用自營方式，實現(xiàn)內(nèi)部人員的轉崗有很好的基礎；如果選擇業(yè)務外包，培育自有建筑施工企業(yè)的分包管理能力也同樣不難實現(xiàn)。因此，石化建筑施工企業(yè)開展PPP業(yè)務有較大的優(yōu)勢。

為實現(xiàn)上述轉變，可以中石化石油工程建設有限公司下屬的勝利建工和中原建工為改革試點，利用其土木工程施工能力較強，人才優(yōu)勢明顯，當前急需市場規(guī)模支撐，且在國內(nèi)外市場具有較高知名度的比較優(yōu)勢，通過前期適當資金注入，并給予其融資政策，使其迅速擴大市場規(guī)模，帶動石化建筑板塊現(xiàn)有人才、設備等企業(yè)經(jīng)營資源的有效利用，通過規(guī)?；?jīng)營解決該板塊當前面臨的困境，實現(xiàn)該板塊業(yè)務的高效可持續(xù)發(fā)展。

5 石化建筑施工企業(yè)開展PPP業(yè)務需要防范的風險

在看到PPP項目高利潤的同時，也應注意防范它存在的風險。一是防范來自地方政府的風險。要保證政府提供項目的合法性，確保項目要得到縣級以上人民政府授權且符合國家關于PPP模式的政策規(guī)定。二是防范項目本身的風險。要嚴格審查項目立項資料，落實項目是否列入相應級別的財政預算，是否有項目實施方案，是否做了“物有所值”和“財政能力”評價，是否列入相應行政主管部門的PPP項目目錄。三是要防范采購風險。企業(yè)應當采用公開競標方式獲得項目的建設權，確保項目獲取程序合法。四是防范合同風險。主要包括特許經(jīng)營權內(nèi)容、期限和方式，股東出資比例變化等。五是防范現(xiàn)金流風險。防止融資不到位造成項目失敗給企業(yè)帶來的違約責任損失。

6 結語

總之，國家推行的PPP模式，對中國石化建筑施工企業(yè)來說是一種難得的機遇，如能合理駕馭，有利于化解相應企業(yè)人員結構性過剩、市場不公平競爭、行業(yè)利潤率低下等目前存在矛盾與問題，助推中國石化建筑施工企業(yè)實現(xiàn)由建筑服務型向投資置業(yè)型企業(yè)的轉變。