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        PPP項(xiàng)目中幾個(gè)關(guān)鍵財(cái)務(wù)問題探討

        2018-12-20 23:15:34趙團(tuán)結(jié)
        國際商務(wù)財(cái)會(huì) 2018年11期
        關(guān)鍵詞:財(cái)政支出融資

        【摘要】針對(duì)PPP項(xiàng)目中涉及到的幾個(gè)關(guān)鍵財(cái)務(wù)相關(guān)問題,依據(jù)國家現(xiàn)行政策,結(jié)合實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn),本文提出了如何有效預(yù)測(cè)地方政府的財(cái)政支出、選擇合適的折現(xiàn)率、妥善處理項(xiàng)目資本金及注冊(cè)資本的關(guān)系、明確投標(biāo)方聯(lián)合體牽頭方的職責(zé)、尋找合適的土地作價(jià)出資入股的路徑。通過這些問題的探討,以期對(duì)政策制定和項(xiàng)目實(shí)施有所幫助。

        【關(guān)鍵詞】政府和社會(huì)資本合作;地方債務(wù);項(xiàng)目管理;

        財(cái)務(wù)管理

        【中圖分類號(hào)】F283

        據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心統(tǒng)計(jì),自《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))發(fā)布后,截至2018年3月底,全國累計(jì)清退PPP管理庫項(xiàng)目1 160個(gè),投資額達(dá)1.2萬億元。眾多項(xiàng)目的清退,引發(fā)了大家的諸多思考。其中包括:如何規(guī)范有效地識(shí)別PPP項(xiàng)目并立項(xiàng)?如何把控地方財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)?對(duì)于社會(huì)資本方是聯(lián)合體的,如何明確牽頭方的責(zé)權(quán)利?筆者圍繞這幾個(gè)主要問題予以探討,希望給讀者以啟發(fā)。

        一、地方政府未來的財(cái)政支出如何預(yù)測(cè)

        按照要求,PPP項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)需要進(jìn)行財(cái)政承受能力論證,論證應(yīng)當(dāng)采用定量和定性分析方法,通過合理預(yù)測(cè)當(dāng)前和PPP項(xiàng)目有效期內(nèi)的財(cái)政支出狀況,確保地方政府每一年度所在地區(qū)全部PPP項(xiàng)目需要從一般公共預(yù)算中安排的支出,占一般公共預(yù)算的比例不超過10%,以嚴(yán)格控制PPP項(xiàng)目財(cái)政支出規(guī)模。然而,實(shí)務(wù)中如何把控定性和定量,并無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致了不同機(jī)構(gòu)對(duì)于同一地區(qū)財(cái)政支出增長的預(yù)測(cè)出現(xiàn)了較大的偏差,可能會(huì)給地方政府帶來未來財(cái)政支出不能有效滿足PPP項(xiàng)目支出的狀況。

        (一)原因分析

        導(dǎo)致上述問題的主要原因有兩個(gè)方面:

        第一,中介機(jī)構(gòu)在采用未來財(cái)政支出增長率時(shí),通常在地方政府過去五年財(cái)政支出的平均增長率的基礎(chǔ)上適當(dāng)調(diào)整。該方法簡(jiǎn)單直接,便于驗(yàn)證,但是由于沒有諸多合理假設(shè)的支撐,顯得不夠嚴(yán)謹(jǐn)。

        第二,沒有將財(cái)政支出增長和財(cái)政收入變動(dòng)有效銜接。地方政府財(cái)政收入主要取決于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),中介機(jī)構(gòu)沒有認(rèn)真研究地方政府的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和未來規(guī)劃。同時(shí),在支出預(yù)測(cè)時(shí),也未有效分析地方財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點(diǎn)范圍和緊急性。

        (二)應(yīng)對(duì)策略

        在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和升級(jí)的背景下,預(yù)測(cè)地方政府財(cái)政支出增長時(shí),應(yīng)當(dāng)考慮以下幾個(gè)因素:

        第一,將財(cái)政支出與財(cái)政收入有效銜接。中介機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合地方政府經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),比如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的貢獻(xiàn)度、重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)等來預(yù)測(cè)。同時(shí),不能忽略國家GDP增長的預(yù)期。畢竟,國家經(jīng)濟(jì)增長的結(jié)構(gòu)和速度也會(huì)影響到地方財(cái)政收入的增長。

        第二,在參考過去財(cái)政支出增長率時(shí)剔除一些特殊因素。這些特殊因素可能包括國家脫貧的專項(xiàng)支出、其他專項(xiàng)基金(如農(nóng)村飲用水、垃圾焚燒等)、土地開發(fā)收入等。

        第三,采用科學(xué)合理的方法。實(shí)際工作中可以采用指數(shù)平滑法(Exponential Smoothing,ES),該方法由布朗(Robert G..Brown)提出,布朗認(rèn)為時(shí)間序列的態(tài)勢(shì)具有穩(wěn)定性或規(guī)則性,所以時(shí)間序列可被合理地順勢(shì)推延。其預(yù)測(cè)公式為:yt+1=αyt+(1-α)yt,其中,yt+1—t+1期的預(yù)測(cè)值;yt--t期的實(shí)際值;yt--t期的預(yù)測(cè)值。不可否認(rèn)的是,該方法也有主觀判斷的成分,取決于行業(yè)經(jīng)驗(yàn)值。具體為:如若觀測(cè)值呈較穩(wěn)定的水平發(fā)展,α值取0.1-0.3之間;觀測(cè)值波動(dòng)較大時(shí),則取0.3-0.5之間;觀測(cè)值波動(dòng)很大時(shí),則取0.5-0.8之間,具體運(yùn)用時(shí)需要慎重考慮。

        第四,定期對(duì)比原預(yù)測(cè)數(shù)與實(shí)際發(fā)生數(shù),及時(shí)修訂未來財(cái)政支出增長數(shù)。對(duì)于不同中介機(jī)構(gòu)所做的預(yù)測(cè)數(shù),地方政府PPP管理部門(實(shí)務(wù)中主要指財(cái)政部門)應(yīng)當(dāng)及時(shí)關(guān)注財(cái)政實(shí)際收支狀況,適時(shí)做出修訂,以防“刻舟求劍”現(xiàn)象的發(fā)生。

        二、折現(xiàn)率如何確定

        折現(xiàn)率通常的含義是將未來收益折算為現(xiàn)值的一個(gè)比率。由于折現(xiàn)率的計(jì)算口徑不同(如可以區(qū)分為利潤、股權(quán)投資、全投資等),選擇不同的折現(xiàn)率,對(duì)項(xiàng)目的投資以及地方財(cái)政支出會(huì)產(chǎn)生重大的影響。對(duì)于PPP項(xiàng)目而言,折現(xiàn)率采用全生命周期的口徑比較合適。然而,在實(shí)務(wù)中,如果牽涉到政府的財(cái)政支付行為,對(duì)于如何選擇折現(xiàn)率,很可能引發(fā)政府方和社會(huì)資本方的爭(zhēng)議,如果無法協(xié)調(diào)政府方和社會(huì)資本方的矛盾,有可能會(huì)影響到項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

        (一)原因分析

        根據(jù)財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金[2015]21號(hào)),年度折現(xiàn)率應(yīng)考慮財(cái)政補(bǔ)貼支出發(fā)生年份,并參照同期地方政府債券收益率合理確定。很明顯,鑒于PPP項(xiàng)目中地方政府在SPV(Special Purpose Vehicle,簡(jiǎn)稱SPV,特殊目的實(shí)體,在PPP項(xiàng)目中等同于“項(xiàng)目公司”)的出資比例一般低于50%,而且融資的主要責(zé)任在于社會(huì)資本方,如果采用地方政府債券收益率,那么折現(xiàn)率很明顯相對(duì)較低,很難達(dá)到社會(huì)資本方的預(yù)期。而且,在融資環(huán)境不理想時(shí),社會(huì)資本方的融資壓力更大,融資成本也會(huì)適當(dāng)提高。

        (二)應(yīng)對(duì)策略

        在牽涉到政府財(cái)政支出的前提下,為了協(xié)調(diào)政府方和社會(huì)資本方對(duì)于折現(xiàn)率選擇的矛盾,建議從PPP項(xiàng)目全生命周期考慮,綜合考慮股權(quán)融資和債務(wù)融資的結(jié)構(gòu),采用加權(quán)資金成本的理念。即:折現(xiàn)率=股權(quán)融資比例×項(xiàng)目合理回報(bào)率+債務(wù)融資比例×融資成本率。其中,股權(quán)融資又可以區(qū)分政府方和社會(huì)資本方兩個(gè)渠道,政府方可以選擇財(cái)金[2015]21號(hào)文件建議的同期地方政府債券收益率,而社會(huì)資本方則可以選擇項(xiàng)目正常的投資回報(bào)率,比如8%~12%;對(duì)于債務(wù)融資部分,則可以根據(jù)融資環(huán)境選擇合適的利率,比如可以選擇現(xiàn)行5年期基準(zhǔn)貸款利率4.9%或者在此基礎(chǔ)上予以適當(dāng)上浮。

        簡(jiǎn)而言之,加權(quán)資金成本的概念由于綜合考慮了項(xiàng)目融資的結(jié)構(gòu)以及項(xiàng)目參與方的利益,從而在一定程度上保證了項(xiàng)目以及社會(huì)資本方的合理回報(bào),也有利于防范融資風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

        三、項(xiàng)目資本金與注冊(cè)資本的關(guān)系

        實(shí)務(wù)中,很多人常常將項(xiàng)目資本金和注冊(cè)資本混淆,中介機(jī)構(gòu)在設(shè)計(jì)SPV的注冊(cè)資本時(shí),也往往與項(xiàng)目資本金等額設(shè)計(jì)。然而,對(duì)于投資額較大的項(xiàng)目而言,短期內(nèi)會(huì)加大地方政府和社會(huì)資本方的出資壓力,從而客觀上延誤PPP項(xiàng)目的正常實(shí)施。

        (一)原因分析

        其實(shí),項(xiàng)目資本金制度始于1996年《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》(國發(fā)【1996】35號(hào))文件,其根本目的在于規(guī)避投資方通過減少項(xiàng)目實(shí)際投入而帶來的各種負(fù)面影響,比如:項(xiàng)目債務(wù)融資過大引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),或者因自有資本過少而導(dǎo)致的各種投機(jī)現(xiàn)象等。后來,國務(wù)院于2015年9月又印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》(國發(fā)【2015】51號(hào))文件,對(duì)國發(fā)【1996】35號(hào)部分內(nèi)容作了適當(dāng)調(diào)整。而注冊(cè)資本的概念則來自于《公司法》,是企業(yè)章程規(guī)定的全體股東或發(fā)起人認(rèn)繳的出資額或認(rèn)購的股本總額,注冊(cè)資本需要在公司登記機(jī)關(guān)依法登記。由此可見,兩者之間并無必然聯(lián)系。大家在實(shí)務(wù)中將其混淆的主要原因在于為了滿足項(xiàng)目資本金的需要,通過注冊(cè)資本的形式予以體現(xiàn),在操作上顯得簡(jiǎn)便易行。

        (二)應(yīng)對(duì)策略

        實(shí)務(wù)中,除項(xiàng)目資本金和注冊(cè)資本等額設(shè)計(jì)之外,對(duì)于注冊(cè)資本低于項(xiàng)目資本金的項(xiàng)目如何辦理呢?原則上,注冊(cè)資本可以由政府方和社會(huì)資本協(xié)商解決,為了達(dá)到項(xiàng)目資本金的要求,注冊(cè)資本以外的股東自有資金通過“資本公積”形式可以注入項(xiàng)目公司。這樣,既滿足了股東方自有資金達(dá)到項(xiàng)目資本金比例的要求,又降低了項(xiàng)目公司注冊(cè)資本。實(shí)際上,這也只是延緩了股東的實(shí)際出資時(shí)間而已,但是卻可以根據(jù)項(xiàng)目的進(jìn)度分批到位,緩解了股東各方的資金壓力。

        四、聯(lián)合體投標(biāo)時(shí)牽頭方在SPV的占比

        此前,PPP項(xiàng)目招投標(biāo)時(shí),常??梢钥吹铰?lián)合體的身影,但是在簽訂PPP項(xiàng)目合同(包含PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議)時(shí),會(huì)發(fā)現(xiàn)部分聯(lián)合體牽頭方在SPV中的占股較少甚至不占股份。這就引發(fā)了大家很多猜想:如果不出資僅僅為了項(xiàng)目的“兩標(biāo)并一標(biāo)”,這不是鉆現(xiàn)行政策空子嗎?如果可以這樣,眾多的施工單位是否都可以采用掛名的方式規(guī)避現(xiàn)行政策?

        (一)原因分析

        根據(jù)目前的招投標(biāo)體系,依據(jù)《招投標(biāo)法實(shí)施條例》第9條,通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的,可以不再進(jìn)行招標(biāo),業(yè)內(nèi)常稱之為“兩標(biāo)并一標(biāo)”。而根據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第10條,招標(biāo)分為公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)。若采用邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商或單一來源采購等采購方式,則不適用于《招投標(biāo)法實(shí)施條例》第9條所述條款。因此,只有采用公開招標(biāo)的形式,PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方才符合“兩標(biāo)并一標(biāo)”的條件。

        據(jù)此分析,招投標(biāo)時(shí),聯(lián)合體牽頭方主動(dòng)參與是為了符合“兩標(biāo)并一標(biāo)”的要求,便于其中標(biāo)后直接承建PPP項(xiàng)目。而聯(lián)合體牽頭方在SPV中占股較少的原因則可能主要來自于兩個(gè)方面:第一,出資少則意味著風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較??;第二,出資少可以不成為SPV的實(shí)質(zhì)控制方,不用合并報(bào)表。同時(shí),在PPP項(xiàng)目主要依賴債務(wù)融資時(shí),還可以規(guī)避因?yàn)楹喜PV報(bào)表而提高其資產(chǎn)負(fù)債率的風(fēng)險(xiǎn)。很明顯,資產(chǎn)負(fù)債率的變化可能影響到其本部的融資及績(jī)效考核。

        (二)應(yīng)對(duì)策略

        既然PPP的本質(zhì)是對(duì)項(xiàng)目實(shí)行全生命周期績(jī)效管理,是采購社會(huì)資本提供的公共服務(wù),因此,應(yīng)是以投資、運(yùn)營和管理為主,施工為輔。參照聯(lián)合國2011版《基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP指導(dǎo)手冊(cè)》和世界銀行關(guān)于PPP的管理經(jīng)驗(yàn),SPV理應(yīng)由有經(jīng)驗(yàn)的施工商、運(yùn)營商和政府共同組建,以充分發(fā)揮各方的相對(duì)優(yōu)勢(shì)。這樣,既保證了項(xiàng)目的建設(shè),同時(shí)也能讓PPP項(xiàng)目高效地運(yùn)營。對(duì)于聯(lián)合體牽頭方而言,為了承擔(dān)和其項(xiàng)目實(shí)施相應(yīng)的職責(zé),也應(yīng)當(dāng)在社會(huì)資本方出資中占有主導(dǎo)地位,而不能為了出表而象征性地出資,這顯然違背了牽頭方的本質(zhì)含義,是不應(yīng)該被鼓勵(lì)的行為。

        五、如何實(shí)現(xiàn)土地的作價(jià)出資

        根據(jù)國土資源部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)等七個(gè)部門于2016年12月31日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于擴(kuò)大國有土地有償使用范圍的意見》(國土資規(guī)〔2016〕20號(hào))文件,在PPP項(xiàng)目中,除可按劃撥方式供應(yīng)土地外,鼓勵(lì)以出讓、租賃方式供應(yīng)土地,支持市、縣政府以國有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股的方式提供土地,與社會(huì)資本共同投資建設(shè)。該文件也沿襲了2015年5月19日《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)〔2015〕42號(hào))的文件精神。國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文件要求,對(duì)于項(xiàng)目以作價(jià)出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的,應(yīng)當(dāng)以市、縣人民政府作為出資人,制定作價(jià)出資或者入股方案,經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。然而實(shí)務(wù)中,如何通過地方政府的出資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)土地的作價(jià)出資或入股卻成為難題。

        (一)原因分析

        國土資規(guī)〔2016〕20號(hào)文件的出臺(tái),在一定程度上緩解了地方政府開展PPP項(xiàng)目時(shí)10%的紅線問題。但是,由于沒有公布具體的操作辦法,加之地方土地管理部門缺乏創(chuàng)新精神,無法按上述文件實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目土地的作價(jià)出資或者入股,導(dǎo)致土地在收儲(chǔ)后無法及時(shí)將其土地使用權(quán)辦理至SPV,從而也影響了PPP項(xiàng)目的正常實(shí)施。

        (二)應(yīng)對(duì)策略

        基于上述文件精神以及實(shí)務(wù)操作實(shí)踐,PPP項(xiàng)目擬以土地作價(jià)出資或入股到SPV時(shí),可以按照下述程序辦理:

        首先,在PPP項(xiàng)目合同簽署后,實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)當(dāng)?shù)厥?、縣人民政府作為出資人并指定具體的出資平臺(tái),將項(xiàng)目用地收儲(chǔ)后劃撥至地方政府出資平臺(tái)(或者采用其他合法的渠道),由實(shí)施機(jī)構(gòu)制定具體的作價(jià)出資或者入股方案,并報(bào)經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

        其次,地方政府的出資平臺(tái)委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)土地進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估,確定土地使用權(quán)的作價(jià)依據(jù)。對(duì)于土地評(píng)估價(jià)格與承諾出資的差額,可以采用現(xiàn)金補(bǔ)足或者抵減地方政府付費(fèi)部分。

        最后,SPV根據(jù)PPP項(xiàng)目合同和資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告及其他相關(guān)文件辦理工商登記手續(xù),同時(shí)辦理土地使用證的登記手續(xù)。

        主要參考文獻(xiàn):

        [1]趙團(tuán)結(jié),王子曦.風(fēng)險(xiǎn)控制導(dǎo)向下PPP內(nèi)部控制模型的構(gòu)建[J].財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì),2017(14):51-53.

        [2]趙團(tuán)結(jié).PPP項(xiàng)目管理會(huì)計(jì)實(shí)踐探索[J].國際商務(wù)財(cái)會(huì),2018(5):50-52.

        [3][美]PMI著.項(xiàng)目管理知識(shí)體系指南[M]北京:電子工業(yè)出版社,2018年4月第4版.

        [4]劉曜銘,趙團(tuán)結(jié).PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)計(jì)分卡的構(gòu)建與應(yīng)用[J].財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì),2018(12):71-72.

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