文 / 劉雨治

習近平同志在中國共產黨第十九次全國代表大會上指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾 。這一重要論斷無疑給新時代中國食品藥品監(jiān)管工作指明了前進方向—按照“四個最嚴”要求，堅定不移地推進食品藥品安全戰(zhàn)略。這其中，食品藥品稽查執(zhí)法是推進落實“最嚴厲的處罰”的核心環(huán)節(jié)，也是關系食藥安全戰(zhàn)略能否順利達成的關鍵一翼。這就要求我們必須全面、準確地把握食品藥品稽查執(zhí)法當前實際，正視具體工作向前推進的各種矛盾、問題，進而以科學的態(tài)度和激昂的膽氣聚力推動食藥稽查執(zhí)法工作，盡快完成適應新時代要求的轉型與重塑。

充分認清當前食品藥品稽查執(zhí)法遭遇的結構性困境

2013年，新一輪食品藥品監(jiān)管體制改革與職能調整全面啟動以來，各地推進綜合執(zhí)法改革暨基層監(jiān)管機構整合的步伐遽然加速，食品藥品監(jiān)管的各項工作在過渡性調整中遭遇到前所未有的困難考驗。

其中，受影響最大的無疑是各級食品藥品稽查執(zhí)法工作：全國食品藥品行政違法案件查處自2014年以來已連續(xù)三年呈現下滑走勢，年平均下降11.9%；各地查辦重大案件的成果落地情況較之前下降明顯，個別?。▍^(qū)、市）查辦貨值金額逾千萬元的大要案件產出較之2014年出現71%的降幅。

從時空節(jié)點上講，當前食品藥品監(jiān)管工作遭遇各種現實困難確實發(fā)生在監(jiān)管體制改革與綜合執(zhí)法試點工作推行之際，但是依筆者長期對食藥監(jiān)管工作的體驗觀察發(fā)現，徒勞的“抱怨”只會阻礙我們發(fā)現監(jiān)管工作所存在的各種深層次問題。這些遭“無視”的深層次問題中，有些屬于長期未予解決、但事關稽查執(zhí)法長遠發(fā)展的根本性問題，比如稽查的定位與地位尚無定論；有些屬于因循守舊、對形勢變化因應不及時得當的方法論問題，比如當前稽查執(zhí)法的導向與路徑應當開放討論；還有些是因為層級割裂、組織動員乏力導致的管理機制方面的問題……筆者將其一并概括為當前食品藥品稽查執(zhí)法工作所面臨的結構性問題。相較于監(jiān)管體制改革所帶來的直觀影響，上述結構性矛盾才是制約稽查執(zhí)法工作發(fā)展的根本性障礙?；蛘邚牧硪粋€角度講，2013年新一輪監(jiān)管體制改革只是促發(fā)“大滑坡”提早出現的表象性因素。

在針對上述結構性問題給出可行解決建議前，筆者認為，應當首先厘清以下幾個問題：一，結構性問題一般都是“疑難雜癥”，但不是“無解絕癥”，它是由于定位認識出現搖擺、體制機制運行錯置、資源分配管理不當等綜合作用造成的工作停滯或者滑坡；二，結構性問題必須通過結構性調整予以解決。面對錯綜復雜的結構性問題，千萬不能以線性思維簡單應對，而要分清主次，科學施治，綜合施策，否則只會延誤甚至加重“病情”；三，解決結構性難題宜早不宜遲，否則隨著越來越多新問題陳積成老問題，解決的難度將會空前加??；四，解決結構性矛盾的關鍵在于是否能夠有效動員一切相關資源參與完成結構上的從優(yōu)配置。這既需要在思想認識上實現高度統(tǒng)合，也要求在組織協(xié)調上給予堅定保障。

科學界定稽查定位是其實現可持續(xù)發(fā)展的牢靠基石

在筆者看來，食品藥品推行專業(yè)化監(jiān)管已歷十七年，卻一直未能妥善解決稽查執(zhí)法的自身定位問題，突出的表現就是稽查的機構設置、職責分工和人員編制沒有充分尊重和體現稽查執(zhí)法的特有規(guī)律。

市場經濟環(huán)境下的食品藥品安全監(jiān)管與其他產品類別一樣，主要依賴于兩種治理方式：一是有效規(guī)范行業(yè)經營行為；二是嚴厲打擊非法經營活動。前一種是以規(guī)范引導的形式，通過主體許可、產品注冊與日常監(jiān)管等具體途徑來實現，強調的是靜態(tài)管理，側重于標準作業(yè)，具有服務發(fā)展的積極屬性；后一種則是以反常介入的形式，針對可能違反法律規(guī)范或者監(jiān)管政策的行為依程序進行調查、確認，繼而通過強制處分來保障實施，強調的是動態(tài)應對，側重于邏輯查證，具有執(zhí)法從嚴的消極屬性。這里的“嚴厲打擊（食品藥品）非法經營活動”就是稽查執(zhí)法的基本工作內容。

如果拋開所謂“三定”方案的框定，從本體且非本位的角度回答“稽查是什么”，應當是極容易達成共識的，即據以核查、確認食品藥品領域有關市場主體具體涉嫌違反行政法律法規(guī)的行為事實或者表象事實，并依法對其進行懲處的公共性支配權力及其運作過程的集合。也就是我們通常所說的行政案件查辦工作及其作為必要支撐的相關輔助性工作。

由此不難看出，稽查工作的核心內容在于違法違規(guī)案件的查辦，其他諸如監(jiān)督性抽驗等只能作為為其提供必要支撐的附屬性工作。這既如實反映了案件查辦作為稽查執(zhí)法的主業(yè)定位和立足基礎，同時也科學表明了案件查辦工作與其他稽查各項工作之間的辯證關系。如果經常性地將稽查執(zhí)法這一“長矛利劍”投射到無關案件查辦的其他監(jiān)管工作中，不僅將極大耗費稽查執(zhí)法力量，更無法保證執(zhí)法人員在介入案件之初恪守中立立場，同時也明顯偏離了原本的制度設計。

確立稽查地位是深入推進執(zhí)法工作的根本保障

解決稽查執(zhí)法的地位問題，必須是基于共建、共認的對話平臺對整個監(jiān)管工作體系進行均衡性剖析后才能得出為各方所接受的公允結論。

參照事前、事中和事后分段監(jiān)管的一般性提法，筆者將食品藥品監(jiān)管工作整體置換成食藥安全監(jiān)管風險防范體系，并相應劃分為三道風險管控節(jié)點：第一道是通過推行落實許可審批制度，把好主體與產品的準入門檻；第二道是通過對市場主體和上市產品實行日常監(jiān)管（監(jiān)測），用以督促業(yè)內落實規(guī)范經營與產品安全上市；第三道是通過強制性權力對涉嫌違法違規(guī)行為進行糾查、懲處，有效消弭破壞食品藥品安全的現實危害或者可能風險，同時起到震懾防范效果。上述三道風險管控節(jié)點的設置是梯度式依次推進的，作為最后一道防線的稽查執(zhí)法實際承擔著食品藥品監(jiān)管的“托底”和“斷后”作用，所面對的風險較前序關口肯定更為復雜、嚴重，甚至夾雜源于監(jiān)管層面的職務風險。因之，其應當賦予的功能不僅限于懲戒教育、恢復秩序、威懾禁止，也包括針對前向監(jiān)管工作的監(jiān)察、糾偏。

此外，相對于許可審批與日常監(jiān)管環(huán)節(jié)較為分散的機構設置與職責劃分而言，稽查執(zhí)法在業(yè)務覆蓋上具有明顯的綜合性特征，既是食品藥品監(jiān)管體系的組成部分，又具有相對的獨立屬性。

綜上，稽查執(zhí)法在整個監(jiān)管體系中所發(fā)揮的作用絕不能以一個內設機構或者直屬單位的角度來簡單考量，而是應當根據其在整個監(jiān)管組織框架內應當具備的功能與實際承擔的作用給予應有的地位，而這將直接決定稽查執(zhí)法工作能否實現長期穩(wěn)定發(fā)展。

堅持“兩條腿”導向是指引稽查執(zhí)法走出當前困境的基本方針

稽查執(zhí)法工作必須堅持“兩條腿”走路，既立足行政違法案件查辦工作，同時繼續(xù)堅持通過行刑銜接推動大案要案查辦導向，著力提升執(zhí)法能力，彰顯打假治劣的決心、強度和震懾力，重拾公眾對食藥監(jiān)管的信心。

“對過去事件的了解是對未來事件把握的關鍵?！?簡要回顧食藥領域推行專業(yè)化監(jiān)管以來的發(fā)展歷程，有助于我們從歷史經驗中去理解、把握稽查導向的演進脈絡與基本內涵。

2000年系統(tǒng)籌建后的前十年間，全國藥品監(jiān)督稽查工作的基本任務就是為組建行政執(zhí)法團隊打基礎、上規(guī)范。具言之，就是立足行政違法案件查辦主陣地，從基礎做起，邊學邊干，邊實戰(zhàn)邊積累，盡快提升行政違法案件查辦效能。這一導向為食藥監(jiān)督稽查的早期發(fā)展奠定了堅實基礎，稽查基干力量得以錘煉成型、違法情形查處實現基本覆蓋、稽查流程逐步健全完善、執(zhí)法行為納入規(guī)范管理……“全國稽查一盤棋”的工作格局也逐漸清晰地顯露出來。2008年，食藥監(jiān)管體制改行“屬地管理、分級負責”，原先確立的稽查導向已難以適應形勢任務發(fā)展的需要。在此形勢下，國家適時倡導并大力推行“江蘇模式”，并于2012年末明確“以案件領銜、靠案件支撐、用案件說話”的稽查理念和以大案要案為抓手的工作導向。這給當時處于低潮期的全國食藥監(jiān)管工作注入了一針“強心劑”：各地各級食藥監(jiān)管部門主動推進行刑銜接，聚力查辦嚴重危害食藥安全的大案要案，一大批貨值金額動輒過百萬、上千萬乃至數億元的案件被連根挖出，在極大震懾不法分子的同時，也對外樹立起振奮有為的監(jiān)管形象。2017年初，國家食品藥品監(jiān)管總局召開的全國工作會議重申“要以查辦大案要案為重點強化大稽查建設”。

通過上述梳理，我們發(fā)現過往每次稽查導向的成功確立都是順應當時形勢任務需要所作出的策略性調整，是具體運用發(fā)展觀點，將認識論與方法論統(tǒng)一到食品藥品監(jiān)管執(zhí)法工作上的有益探索。

如前所述，當前食品藥品稽查執(zhí)法所遭遇的困境肇發(fā)于新一輪監(jiān)管體制改革與職能調整，而且地方同步推行綜合執(zhí)法改革試點暨基層監(jiān)管機構整合對其影響尤甚。其直接的沖擊來自于因新增職能及機構并合所產生的人員、隊伍融合問題，具體表現在理念思維沖突、程式規(guī)范差別、情感維系斷裂、文化認同歧化等四個方面。加之，在重組、融合中無可避免的人事變動使得既有工作格局發(fā)生改變，恍若“一夜之間全變了”，所有的工作只能從頭梳理。但是當前“（食品藥品）監(jiān)管工作正處于攻堅破難的關鍵階段”—歷史性問題與現時性問題交織纏繞，體制性遷衍與機制性僵化相生伴隨，系統(tǒng)性風險與局部性梗阻并兼互現……這就注定食品藥品稽查執(zhí)法工作只能負重前行。

因此，筆者認為，在當前食品藥品安全面臨系統(tǒng)性風險及監(jiān)管工作自身存在結構性矛盾的嚴峻形勢下，稽查執(zhí)法工作必須堅持“兩條腿”走路，既立足行政違法案件查辦工作，同時繼續(xù)堅持通過行刑銜接推動大案要案查辦導向。首要之計是在推進新舊人員融合的進程中，著力提升行政執(zhí)法能力，守住主業(yè)，拒止履職風險；與此同時，通過綜合的政策性手段鼓勵有條件、有意愿的基層單位集中力量開展大案要案查辦。立足于行政違法案件查辦，目的是夯基礎、保底線、固根本；堅持大案要案查辦導向，目的是拼作為、提士氣、樹形象。對于食藥監(jiān)管部門而言，行政違法案件查辦是本業(yè)，是內功，是當然立足點；而依靠行刑銜接推動大要案件查辦是行政執(zhí)法的延伸與增值，彰顯的是打假治劣的決心、強度和震攝力，有助于重拾公眾對食藥監(jiān)管的信心，是最佳策略選擇；兩者只有攜行并重，互為呼應，才能盡快止住當前稽查執(zhí)法工作“雙下滑”的不利局面，同時為今后工作的開展預留更大發(fā)展空間。

強化主體作為，依靠機制創(chuàng)新加快稽查體系重構是徹底擺脫當前困境的現實出路

當前，食藥稽查執(zhí)法體系正面臨來自由外及內、自下而上的解構壓力，但也迎來稽查執(zhí)法工作嶄新發(fā)展的契機和切入點。在現有形勢下，尤其需要各級食品藥品監(jiān)管部門積極調適心態(tài)姿態(tài)，各負其責，各盡其職，并通過破立結合的機制創(chuàng)新，盡早完成適應形勢任務需要的稽查執(zhí)法體系重構工程，從而在徹底脫困的同時實現新的躍升發(fā)展。筆者據此認為，以下解決思路或許有助于上述目標的達成，至少可以籍此引發(fā)更深入且有益的討論：

首先，有必要清晰劃定各級食藥監(jiān)管部門的主體責任，強調各負其責，各盡其職，以業(yè)務粘合促生統(tǒng)一的監(jiān)管執(zhí)法體系。實行“分級管理、屬地責任”，不是將監(jiān)管責任一股腦兒推給基層，而是要在統(tǒng)合總體任務與基本目標的前提下，充分調動地方政府參與度與積極性，以條塊結合的方式共同致力推進食品藥品安全監(jiān)管。因此，原有食藥稽查執(zhí)法體系賴以維系的“一體化組織結構”或者“垂直型管理模式”已經不復存在。當前維系全國食藥稽查執(zhí)法體系的合法性基礎就是源自“擬定有關（基本）制度”及“指導監(jiān)督地方稽查工作” 的職責授權。所以，居于上層的食藥監(jiān)管部門要及時轉變原有思維和管理方式，將主要精力聚焦在稽查執(zhí)法的實踐展開上，并根據基層反饋推動相關制度建設和強化業(yè)務指導監(jiān)督。同時，上級部門應當強化居前辦案的存在感，切實發(fā)揮對下示范、指導與監(jiān)督作用。在檢驗與保持自身稽查執(zhí)法能力的同時，切實增強針對一線執(zhí)法的實踐感知，這才是新形勢下增進上、下層級之間情感、身份、價值、文化認同的基本“話語”。其次，通過有破有立、破立結合的機制創(chuàng)新打通稽查執(zhí)法的“任督二脈”。體制之于機制猶如體用關系，監(jiān)管體制的活力很大程度上取決于相應機制的創(chuàng)設是否科學合理、運行是否通暢高效。然而在分級管理的當下，主要依靠行政指令保證貫通的舊有機制仍然被一成不變地保留下來“超期服役”?？上攵?，這種體制與機制的錯置運行不但無法達到預期效果，還造成了事實上的層級割裂，消弱彼此信任，動搖上級權威。因此，對貫穿層級的現有稽查執(zhí)法機制應當立即進行全面清查，對明顯不符合體制要求的，當破則破。同時根據加強業(yè)務指導監(jiān)督的原則，將當前機制創(chuàng)建的重點放在以下方面：按照“突出主業(yè)，獎懲并重”的原則，不斷完善稽查目標考核體系；改革重大案件督辦工作，將督辦重點放在解決查辦過程中出現的疑難困阻上；探索查辦跨域重大案件的組織形式，研究制定集群戰(zhàn)法；加快推進稽查執(zhí)法信息系統(tǒng)建設，提升執(zhí)法信息的匯聚、流轉和利用效能等。

再次，因勢利導，善于調動或利用一切力量，以此實現稽查執(zhí)法效能最大化。要充分利用形勢機遇，加大針對打假治劣成果的宣傳力度，主動展現積極有為的監(jiān)管形象，廣泛爭取社會各界的理解和支持；重視投訴舉報查證工作，著力拓展案源渠道，將群眾的熱切參與具體轉化為實際的整治成果；借助社會檢驗機構、協(xié)會學會、科研院所等社會力量，擴展稽查支撐基礎，提高技術支援效能；發(fā)動權利人及第三方網絡平臺企業(yè)參與行業(yè)治理，進一步密切與其他執(zhí)法部門的協(xié)同銜接，以此形成打擊食藥領域違法犯罪的強大合力等。

最后，提升稽查執(zhí)法的內生動力要落實在內部的組織管理上。具體包括：做好機構、職責和人員的科學編定，確?；閳?zhí)法得以“咬定目標”“輕裝上陣”；堅持有利于激發(fā)隊伍活力的用人導向，為德才兼?zhèn)?、業(yè)務優(yōu)長、實績突出的同志提供更廣闊的發(fā)展空間；通過目標、任務分級細化有效整合各地、各級培訓資源，同時將短期培訓納入到中長期培訓規(guī)劃體系，對課程設計、師資甄選與效果反饋等予以統(tǒng)籌考慮；結合職業(yè)檢查員隊伍建設，進一步完善稽查執(zhí)法專家遴選、使用制度，充分發(fā)揮職業(yè)化稽查專家隊伍攻堅克難作用；按照滿足基本需要及適當傾斜原則，不斷完善針對一線稽查執(zhí)法工作及人員的裝備、后勤、待遇保障等。