董小玲 周 偉

（西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 陜西 西安 710122）

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、取得了舉世矚目的成就，但由此也帶來(lái)了一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，這反過(guò)來(lái)又在一定程度上制約了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。萊斯特·R·布朗曾指出21世紀(jì)所面臨的威脅是氣候不穩(wěn)定，水資源短缺，人口增長(zhǎng)，饑饉和國(guó)家失能[1](P11)。為了更好地解決生態(tài)環(huán)境這一日益凸顯的社會(huì)問(wèn)題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)。我國(guó)在“十一五”規(guī)劃綱要中提出了制定和實(shí)施《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，將不同的地域依據(jù)其地理特征進(jìn)行了劃分，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展差異，并盡最大限度發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，從而在一定程度上有利于維護(hù)生態(tài)平衡和保護(hù)生態(tài)環(huán)境[2]。

主體功能區(qū)將國(guó)土空間劃分為開(kāi)發(fā)類和保護(hù)類兩大類地區(qū)，其中開(kāi)發(fā)類包含優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，保護(hù)類包含限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)[3](P44、56)。甘肅省依據(jù)功能定位和開(kāi)發(fā)方向，將限制開(kāi)發(fā)區(qū)劃分為“一帶三區(qū)”的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和“三屏四區(qū)”的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。生態(tài)功能區(qū)對(duì)生態(tài)良性發(fā)展具有積極作用，是國(guó)家為優(yōu)化國(guó)土資源空間格局，推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)所劃定的重點(diǎn)區(qū)域[4]。然而進(jìn)行生態(tài)建設(shè)勢(shì)必會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的利益產(chǎn)生影響。因此對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償就顯得尤為必要。生態(tài)補(bǔ)償是通過(guò)刺激損害行為的主體減少因其行為帶來(lái)的外部不經(jīng)濟(jì)性，或刺激保護(hù)行為的主體增加因其行為帶來(lái)的外部經(jīng)濟(jì)性[5]。通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償可以降低利益相關(guān)者的經(jīng)濟(jì)損失，有利于對(duì)生態(tài)建設(shè)的支持。通渭縣位于甘肅省“三屏四區(qū)”當(dāng)中的黃土高原丘陵溝壑水土保持生態(tài)功能區(qū)，是甘肅省最為貧困、水土流失最為嚴(yán)重的縣區(qū)之一，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題十分嚴(yán)峻，生態(tài)建設(shè)是首要任務(wù)。因此以該縣為樣本進(jìn)行研究具有一定的代表性，對(duì)推進(jìn)甘肅省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)具有重要啟示。

一、甘肅省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)農(nóng)戶生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀分析

通渭縣地處甘肅省中部，地勢(shì)呈西北高東南低，平均海拔1970.5米，現(xiàn)轄18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)322個(gè)行政村10個(gè)社區(qū)，2016年末戶籍人口44.1萬(wàn)人，其中農(nóng)村戶籍人口占總戶籍人口的90.2%。近年來(lái)，在國(guó)家政策的大力支持及相關(guān)工作人員的帶領(lǐng)下，通渭縣種植了大量經(jīng)濟(jì)作物，如蘋果、核桃、梨和花椒等，這些經(jīng)濟(jì)作物在維護(hù)生態(tài)平衡的同時(shí)，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶帶來(lái)了收入，從一定程度上達(dá)到了生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的雙贏。本次調(diào)研主要是對(duì)通渭縣縣城廣場(chǎng)、雞川鎮(zhèn)和三鋪鄉(xiāng)的農(nóng)戶生態(tài)補(bǔ)償情況展開(kāi)了調(diào)查，根據(jù)簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣的原則，對(duì)當(dāng)?shù)?00個(gè)農(nóng)戶進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，問(wèn)卷有效回收率為97%。

（一）通渭縣重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的環(huán)境現(xiàn)狀及保護(hù)措施

1.生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

近年來(lái)，通渭縣年降水量380mm左右，年蒸發(fā)量1500mm以上，水土流失面積占總面積的99.7%，以干旱為主的自然災(zāi)害頻繁。地表水資源為9542萬(wàn)立方米，地下水資源為1478萬(wàn)立方米。全縣國(guó)土總面積436.5萬(wàn)畝，森林覆蓋率7.75%，林木綠化率8.26%。全縣森林生態(tài)效益補(bǔ)償面積50.34 萬(wàn)畝，占比為 50.34：99.1。

通渭縣林地面積約占全縣國(guó)土總面積的22.71%，綠化工作依然需要繼續(xù)進(jìn)行；在林地面積中，未成林地面積占據(jù)了五分之一以上，植樹(shù)造林工作依然有待加強(qiáng)；生態(tài)補(bǔ)償面積也僅占林地面積的一半左右，生態(tài)補(bǔ)償工作需要進(jìn)一步完善。

2.生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施

（1）政策宣傳。近年來(lái)，通渭縣一直秉持“生態(tài)立縣”戰(zhàn)略，對(duì)生態(tài)環(huán)境方面的宣傳相當(dāng)重視，宣傳方式多樣化，如深入企業(yè)督查、開(kāi)展環(huán)保宣講會(huì)、環(huán)保公益演出和發(fā)放環(huán)保手冊(cè)等。多樣化的宣傳方式，能夠吸引不同的群體，通過(guò)不同的表達(dá)形式，引起群眾對(duì)生態(tài)環(huán)境的注意和重視。

（2）政策實(shí)施。為了加強(qiáng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，通渭縣確立了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，從一定程度上對(duì)污染產(chǎn)業(yè)加以限制，有效避免了污染企業(yè)對(duì)環(huán)境的破壞。同時(shí)嚴(yán)格落實(shí)了退耕還林政策，積極開(kāi)展全民植樹(shù)，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)環(huán)境的保護(hù)，以往塵土滿天飛揚(yáng)的情況明顯得到了緩解。

（3）項(xiàng)目建設(shè)。通渭縣十分注重生態(tài)項(xiàng)目的建設(shè)：大力發(fā)展循環(huán)可再生能源，在風(fēng)電開(kāi)發(fā)方面取得了很大的成效；“千村美麗”示范村項(xiàng)目建設(shè)也取得了很大的進(jìn)展，把鄉(xiāng)村建設(shè)和生態(tài)聯(lián)系在了一起；大力發(fā)展生態(tài)綠色養(yǎng)殖，把農(nóng)業(yè)與生態(tài)結(jié)合在了一起；全力推進(jìn)綠色長(zhǎng)廊建設(shè)，道路綠化工作成效顯著。與此同時(shí)，大力實(shí)施重點(diǎn)林業(yè)工程和城鄉(xiāng)面山綠化，進(jìn)一步保護(hù)了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。

（二）農(nóng)戶對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊庠讣罢J(rèn)知調(diào)查

1.被調(diào)查者基本情況分析

為了了解通渭縣農(nóng)戶生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀，筆者對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的生態(tài)補(bǔ)償認(rèn)知情況進(jìn)行了調(diào)查。被調(diào)查者中41至60歲的男性占多數(shù)，這一年齡階段的男性是當(dāng)前農(nóng)村的主要?jiǎng)趧?dòng)力，也是一個(gè)家庭的主要決策者，選取這類人進(jìn)行調(diào)查有一定的合理性。

2.農(nóng)戶對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊庠讣罢J(rèn)知

農(nóng)戶對(duì)生態(tài)補(bǔ)償政策的了解和認(rèn)同有助于生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施。調(diào)查顯示，有14.4%的農(nóng)戶對(duì)生態(tài)補(bǔ)償政策非常了解，有80.4%的農(nóng)戶對(duì)生態(tài)補(bǔ)償政策比較了解，但也有5.2%的人并不了解當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)補(bǔ)償政策，這不僅與農(nóng)戶自身的思想觀念及意識(shí)有關(guān)，而且與目前社會(huì)大背景下農(nóng)村人口大量外出是分不開(kāi)的。但也從一定程度上說(shuō)明了當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)工作落實(shí)不夠到位，沒(méi)有充分考慮到各種因素并對(duì)其加以規(guī)避。

在前一輪退耕還林中，通渭縣農(nóng)戶生態(tài)補(bǔ)償主要有退耕還林糧食折現(xiàn)補(bǔ)助和現(xiàn)金補(bǔ)助兩種方式，最終都以現(xiàn)金的形式發(fā)放給受償者。在本輪退耕還林中，通渭縣農(nóng)戶生態(tài)補(bǔ)償采用的是現(xiàn)金補(bǔ)助的方式。在被調(diào)查者當(dāng)中，接受過(guò)生態(tài)補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)戶占全體被調(diào)查者的77.3%，這也從一定程度上反映了政府生態(tài)補(bǔ)償政策的執(zhí)行較為徹底。有85.6%的農(nóng)戶反映關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償政府征求過(guò)他們的意見(jiàn)。這也從一定程度上說(shuō)明了當(dāng)?shù)卣畬?duì)于農(nóng)戶的意見(jiàn)是比較重視的，在實(shí)施具體措施之前，考慮到了農(nóng)戶的想法。在農(nóng)戶補(bǔ)償意愿方面，69.1%的農(nóng)戶反映只需適當(dāng)補(bǔ)償即可，14.4%的農(nóng)戶反映補(bǔ)償應(yīng)與損失對(duì)等，9.3%的農(nóng)戶反映補(bǔ)償應(yīng)滿足個(gè)人基本生活需要，7.2%的農(nóng)戶反映補(bǔ)償應(yīng)略高于損失。由此表明，絕大多數(shù)農(nóng)戶對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊蟛⒉桓?，適當(dāng)補(bǔ)償即可，從一定程度上說(shuō)明了農(nóng)戶思想覺(jué)悟較高，這有利于政府推行和實(shí)施相關(guān)政策。調(diào)查顯示，絕大多數(shù)農(nóng)戶對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐用裆鷳B(tài)保護(hù)積極性持肯定態(tài)度，這也說(shuō)明從一定程度上說(shuō)明生態(tài)補(bǔ)償在生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目中發(fā)揮著積極作用。

二、甘肅省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)農(nóng)戶生態(tài)補(bǔ)償存在的問(wèn)題

（一）相關(guān)政策有待完善

我國(guó)有不少關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆?、法?guī)與政策。根據(jù)汪勁教授的統(tǒng)計(jì)，我國(guó)有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆捎?4部，法規(guī)與政策約有80篇，政策文件和部門規(guī)章有146篇[6]。但是缺乏全國(guó)性的生態(tài)補(bǔ)償法，除了立法之外，司法方面也應(yīng)加以重視。隨著外部條件的不斷變化，生態(tài)補(bǔ)償政策也需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，與時(shí)俱進(jìn)。

（二）環(huán)境保護(hù)規(guī)劃不科學(xué)

由于退耕還林政策的實(shí)施，雖然生態(tài)環(huán)境得到了極大的改善，但也存在不少問(wèn)題。目前通渭縣在山的一面種植樹(shù)木，另一面由農(nóng)戶種植莊稼，這便引發(fā)了人鳥(niǎo)爭(zhēng)食問(wèn)題。有農(nóng)戶反映，自己曾以120元的價(jià)格購(gòu)買玉米苗，種植發(fā)芽后被野雞破壞，不得不重新購(gòu)買，處于費(fèi)用和再次被破壞等方面的考慮，他只購(gòu)買了價(jià)值60元的玉米苗，進(jìn)行了再次播種。這些問(wèn)題絕非個(gè)例，退耕還林的繼續(xù)實(shí)施是必要的，但在實(shí)施的同時(shí)，應(yīng)綜合考慮各種因素，避免因規(guī)劃不科學(xué)、不合理而影響到農(nóng)戶的正常生產(chǎn)生活，從而降低農(nóng)戶對(duì)政府的信任度。

（三）宣傳工作有待加強(qiáng)

從總體上來(lái)看，通渭縣對(duì)生態(tài)補(bǔ)償及生態(tài)建設(shè)的宣傳力度較大，但也存在一些問(wèn)題。調(diào)查顯示，依然有將近20%的農(nóng)戶反映政府沒(méi)有宣傳或自己對(duì)這方面不清楚，這也說(shuō)明了政府沒(méi)有充分考慮到各個(gè)方面的問(wèn)題，對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的宣傳時(shí)機(jī)不太合理，未能及時(shí)地讓更多的農(nóng)戶了解到生態(tài)補(bǔ)償及生態(tài)建設(shè)方面的相關(guān)政策。

（四）補(bǔ)償資金的來(lái)源單一

通渭縣公益林的補(bǔ)償資金主要來(lái)源于中央財(cái)政專項(xiàng)資金；退耕還林所需苗木由政府采購(gòu)，屬于中央財(cái)政基建資金；對(duì)群眾的補(bǔ)償屬于中央財(cái)政資金。由于通渭縣實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償所需要的資金主要來(lái)源于中央政府的財(cái)政補(bǔ)貼，這一方面使得政府財(cái)政壓力大，另一方面在補(bǔ)償資金上農(nóng)戶得不到滿足，不利于生態(tài)保護(hù)的進(jìn)一步發(fā)展。另外，市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制缺乏，加之農(nóng)戶對(duì)除政府之外的其他單位或組織出資的信任度不夠，這不利于日后市場(chǎng)化補(bǔ)償?shù)膶?shí)施，也不利于補(bǔ)償資金來(lái)源渠道的多元化。調(diào)查表明，有89.7%的農(nóng)戶希望生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源于政府，其理由是政府出資有保障、比較穩(wěn)定。有10.3%的農(nóng)戶希望生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源于其他渠道，其理由是資金來(lái)源渠道多元化可以增加補(bǔ)償力度。

（五）補(bǔ)償方式單一

通渭縣最早進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償是鄉(xiāng)政府給受償者進(jìn)行糧食補(bǔ)助，后來(lái)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金補(bǔ)助。雖然現(xiàn)金補(bǔ)償有直接、方便等許多優(yōu)勢(shì)，但僅提供現(xiàn)金這一種方式使得補(bǔ)償過(guò)于單一。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有不少農(nóng)戶希望補(bǔ)償方式多樣化，在現(xiàn)金之外還能給予其他的補(bǔ)償。因此應(yīng)增加物質(zhì)補(bǔ)償、就業(yè)安置以及勞務(wù)培訓(xùn)等多種補(bǔ)償方式，既可以針對(duì)不同人群和不同區(qū)域采取不同的補(bǔ)償方式，也可以將幾種補(bǔ)償方式同時(shí)采用，以達(dá)到補(bǔ)償效果的最優(yōu)狀態(tài)[7]。

（六）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有待完善

生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，標(biāo)準(zhǔn)的制定與補(bǔ)償受益者的利益息息相關(guān)，對(duì)于生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的推行具有重要意義。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)通常依據(jù)四個(gè)方面的價(jià)值來(lái)初步核算，即生態(tài)保護(hù)者的投入和機(jī)會(huì)成本的損失、生態(tài)受益者的獲利、生態(tài)破壞的恢復(fù)成本和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值[8]。通渭縣生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要是依據(jù)第一個(gè)方面的價(jià)值來(lái)確定，如表1所示。

在退耕還林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，本輪退耕還林與前一輪有所不同，之所以進(jìn)行調(diào)整主要是為了更好的完善相關(guān)政策。前一輪退耕還林中，南北方補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)以及退耕還生態(tài)林和經(jīng)濟(jì)林的標(biāo)準(zhǔn)有所不同。在退耕還生態(tài)林上南方地區(qū)為2890元，比北方地區(qū)高1000元；在退耕還經(jīng)濟(jì)林上南方地區(qū)為1825元，比北方地區(qū)高475元。本輪退耕還林不再實(shí)行差別化的補(bǔ)助政策，中央統(tǒng)一對(duì)退耕農(nóng)戶每畝補(bǔ)助1500元，并分期撥付。[9]本輪退耕還林進(jìn)行調(diào)整后，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相比以前而言有所降低。

在退耕還林方面，通渭縣的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格按照國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，雖然有絕大多數(shù)農(nóng)戶反映目前這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是合理的，但也有不少農(nóng)戶表示，希望補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能夠進(jìn)一步加大。這也與當(dāng)下農(nóng)戶的生計(jì)模式息息相關(guān)，在被調(diào)查的人當(dāng)中，家庭主要收入來(lái)源是農(nóng)業(yè)收入的超過(guò)半數(shù)，其次是外出務(wù)工收入。就目前而言，大多數(shù)農(nóng)村青年人由于外出求學(xué)、務(wù)工等各種原因離開(kāi)農(nóng)村，導(dǎo)致留村人口大多為中老年人，務(wù)農(nóng)以中老年人為主。因此從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，征地不會(huì)對(duì)農(nóng)戶造成太大的影響，反而會(huì)得到一定的補(bǔ)償，農(nóng)戶的支持力度較大。

（七）實(shí)施效率有待提高

生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目較多，但實(shí)施效率并不高。部分農(nóng)戶反映，樹(shù)苗的種植拖延時(shí)間久。這便從很大程度上影響了樹(shù)苗的成活率。由于生態(tài)補(bǔ)償所涉及的政府主管部門不是單一的，而是需要多個(gè)部門合力推進(jìn)：財(cái)政部門負(fù)責(zé)補(bǔ)償資金的撥付，林業(yè)部門負(fù)責(zé)制定相關(guān)項(xiàng)目并實(shí)施，環(huán)保部門要加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)督管理，水保部門負(fù)責(zé)水土保持工作[10]。生態(tài)補(bǔ)償及生態(tài)建設(shè)的各相關(guān)單位之間需要相互協(xié)調(diào)配合，雖然這相對(duì)于單一部門執(zhí)行而言，能夠起到相互制約，互相監(jiān)督的作用，但在一定程度上影響了決策的效率，從而影響農(nóng)戶生態(tài)保護(hù)的積極性和對(duì)政府的信任度。

三、甘肅省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)農(nóng)戶生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)策建議

（一）調(diào)整相關(guān)政策

1.在立法上保障生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是用立法等手段來(lái)實(shí)現(xiàn)受益地區(qū)對(duì)受損地區(qū)的利益補(bǔ)償[11](P26)。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施，必須有法可依。因?yàn)榉删哂忻鞔_性、穩(wěn)定性以及權(quán)威性，能夠有效降低人為主觀因素，給人提供心理預(yù)期，規(guī)定哪些行為可為，哪些行為不可為，從而有效地維護(hù)利益制度[12]。通過(guò)法律可以對(duì)生態(tài)損害者起到一定的約束作用，從而有效降低對(duì)生態(tài)的損害程度。生態(tài)補(bǔ)償立法十分必要，社會(huì)各界已經(jīng)意識(shí)到其重要性。2016年兩會(huì)期間，全國(guó)人大代表吳青就提出了制定《生態(tài)補(bǔ)償法》的議案[13]。完善生態(tài)補(bǔ)償制度，有利于促進(jìn)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的順利進(jìn)行，而完善這一制度就需要生態(tài)補(bǔ)償立法[14](P377)。

2.完善市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

表1 生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目與農(nóng)戶補(bǔ)貼

結(jié)合通渭縣目前情況來(lái)看，甘肅省市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍然有待完善。政府應(yīng)逐步引入市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制。市場(chǎng)補(bǔ)償是在價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)下，由市場(chǎng)主體自愿決定是否進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償多少以及怎么補(bǔ)償[15]。完善市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償而言必不可少。因此應(yīng)當(dāng)使相關(guān)主管部門、企業(yè)和社會(huì)公眾加深對(duì)市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的了解和認(rèn)識(shí)，動(dòng)員更多的利益相關(guān)方支持市場(chǎng)化補(bǔ)償，從而在降低政府生態(tài)補(bǔ)償資金負(fù)擔(dān)的同時(shí)，對(duì)于受償者的生態(tài)補(bǔ)償沒(méi)有減少，甚至適度增加。完善市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制必須以生態(tài)交易平臺(tái)為基礎(chǔ)，促進(jìn)生態(tài)服務(wù)交易主體多元化，吸引社會(huì)力量參與[16]。同時(shí)可以對(duì)相關(guān)社會(huì)組織提供政策支持，降低行業(yè)準(zhǔn)入門檻，通過(guò)稅收優(yōu)惠、創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠等政策，鼓勵(lì)市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償行業(yè)的進(jìn)入，也可以針對(duì)不同的生態(tài)功能區(qū)采取不同的政策，爭(zhēng)取使政策發(fā)揮最大的效用。

（二）環(huán)境規(guī)劃科學(xué)化

通渭縣環(huán)境規(guī)劃的相關(guān)情況表明，目前甘肅省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)布局設(shè)計(jì)不夠合理，環(huán)境規(guī)劃不夠科學(xué)。科學(xué)規(guī)劃是生態(tài)建設(shè)合理、持續(xù)發(fā)展的前提。因此在規(guī)劃時(shí)要綜合考慮，統(tǒng)籌兼顧。應(yīng)以相關(guān)專業(yè)理論做指導(dǎo)，進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃；以當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)環(huán)境為依據(jù)，深入挖掘地理優(yōu)勢(shì)，并盡最大限度加以利用。生態(tài)建設(shè)的同時(shí)要確保當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的正常生活不受干擾，使得生態(tài)建設(shè)既達(dá)到生態(tài)保護(hù)的目的，又不損害農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)利益，并在此基礎(chǔ)上盡可能使農(nóng)戶增收，生活質(zhì)量得以改善。同時(shí)也要做好生態(tài)建設(shè)工程完成之后的保護(hù)、維護(hù)工作，避免再次破壞[17]。

（三）加大環(huán)保宣傳力度，增強(qiáng)農(nóng)戶生態(tài)保護(hù)意識(shí)

在甘肅省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)農(nóng)戶生態(tài)補(bǔ)償方面，農(nóng)戶對(duì)生態(tài)保護(hù)的認(rèn)知程度依然需要加強(qiáng)。劉思琦調(diào)查發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶對(duì)退耕受益的認(rèn)知會(huì)對(duì)其退耕參與意愿產(chǎn)生正面的影響[18]。因此要通過(guò)教育宣傳的方式使其意識(shí)到生態(tài)補(bǔ)償對(duì)于他們自身的相對(duì)有利性，通過(guò)退耕還林、還草等生態(tài)保護(hù)方式可以得到相應(yīng)的補(bǔ)償，而且其勞動(dòng)力能夠得以解放，可以從事其他工作，進(jìn)而獲得相應(yīng)的收入。要促使其積極主動(dòng)地進(jìn)行生態(tài)建設(shè)和保護(hù)，而不是被動(dòng)地接受。與此同時(shí)，政府及各個(gè)環(huán)保機(jī)構(gòu)也要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)各界的宣傳，充分利用各種傳播媒介，引起社會(huì)各界對(duì)生態(tài)保護(hù)的重視。通過(guò)宣傳，將更多社會(huì)公益人士的目光吸引過(guò)來(lái)，加大對(duì)生態(tài)方面的投資，促進(jìn)生態(tài)的良性發(fā)展。

（四）補(bǔ)償資金的來(lái)源多樣化

要確保生態(tài)補(bǔ)償工作的順利進(jìn)行，補(bǔ)償資金是首要問(wèn)題，除了要加大中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度和加強(qiáng)地方政府對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹С峙c合作之外，還要積極探索補(bǔ)償資金可能的其他來(lái)源渠道[19]。因此政府在作為補(bǔ)償主體的同時(shí)要積極探索吸納其它的補(bǔ)償主體，實(shí)現(xiàn)多方參與[20]。在吸引企業(yè)和非政府組織參與的同時(shí)，可以建立生態(tài)補(bǔ)償基金或定期發(fā)行債券[21]。除此之外，還可以積極拓展公眾生態(tài)補(bǔ)償捐贈(zèng)渠道，使每個(gè)人都有機(jī)會(huì)為生態(tài)建設(shè)出力，增強(qiáng)公眾的社會(huì)責(zé)任感和主人翁意識(shí)?？傮w來(lái)說(shuō)，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、補(bǔ)償資金來(lái)源及其規(guī)模是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的重要因素[22]。補(bǔ)償資金來(lái)源多樣化不僅對(duì)農(nóng)戶有益，而且也可以減輕補(bǔ)償主體的負(fù)擔(dān)，處理好補(bǔ)償資金的來(lái)源是生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)重要問(wèn)題。

（五）補(bǔ)償方式多樣化

趙雪雁、董霞等通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)農(nóng)牧戶不滿意現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)闹饕蚴牵貉a(bǔ)償金主要用于維持其基本生活，對(duì)于自身發(fā)展沒(méi)有任何幫助，若補(bǔ)償結(jié)束，其生存將成問(wèn)題[23]。這就表明，增加其他補(bǔ)償方式已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。

1.實(shí)施物質(zhì)補(bǔ)償

甘肅省現(xiàn)階段的生態(tài)補(bǔ)償主要是以現(xiàn)金為主，因此在補(bǔ)償方式多樣化方面，可以適當(dāng)?shù)妮o以物質(zhì)補(bǔ)償。物質(zhì)補(bǔ)償有其自身的優(yōu)勢(shì)：能夠有效地促進(jìn)農(nóng)戶的消費(fèi)能力，如果僅以現(xiàn)金的方式提供補(bǔ)償，受傳統(tǒng)觀念的影響，不少農(nóng)戶將會(huì)把現(xiàn)金儲(chǔ)存起來(lái)，而物質(zhì)生活并不能得到相應(yīng)的改善；可以通過(guò)補(bǔ)償農(nóng)用機(jī)械、優(yōu)良品種、糧食和肥料等形式，滿足農(nóng)戶的切身需要，從而在一定程度上減輕農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)[24]；通過(guò)提供物質(zhì)補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢杂行П苊廪r(nóng)戶由于知識(shí)有限等原因，以高價(jià)格采購(gòu)到低品質(zhì)的農(nóng)用物資；可以通過(guò)送貨上門的方式，解決部分農(nóng)戶在自己采購(gòu)時(shí)沒(méi)有交通運(yùn)輸工具所帶來(lái)的不便；提供物質(zhì)補(bǔ)償能夠拉動(dòng)國(guó)內(nèi)需求，促進(jìn)相關(guān)企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

2.提供就業(yè)安置

提供就業(yè)安置就是要為因生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目而遭受損失的農(nóng)戶提供相應(yīng)的工作崗位，從而使其生存不因生態(tài)建設(shè)而遭到影響，這樣便有利于生態(tài)建設(shè)工作的順利開(kāi)展。比如可以通過(guò)制定相應(yīng)的環(huán)保項(xiàng)目來(lái)吸納勞動(dòng)力，或者政府設(shè)立生態(tài)建設(shè)企業(yè)，向社會(huì)公開(kāi)招募員工。就業(yè)安置是生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)重要方式，為了消除農(nóng)戶對(duì)于生計(jì)方面的顧慮，可以為當(dāng)?shù)赜袆趧?dòng)能力的農(nóng)戶提供相應(yīng)的優(yōu)先就業(yè)機(jī)會(huì)，使他們有相對(duì)穩(wěn)定的收入來(lái)源，逐漸擺脫對(duì)土地的依賴，這樣能夠有力地推動(dòng)生態(tài)建設(shè)的進(jìn)程并有效地保護(hù)生態(tài)。

3.提供最低生活保障

建立農(nóng)戶生態(tài)補(bǔ)償，解決農(nóng)戶生計(jì)與發(fā)展問(wèn)題，有助于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)主體功能穩(wěn)定持續(xù)發(fā)揮[25]。因此在生態(tài)建設(shè)過(guò)程中要將生態(tài)補(bǔ)償置于首要位置。在提供就業(yè)安置的同時(shí)，應(yīng)該充分考慮到并不是所有人都有機(jī)會(huì)或者能夠就業(yè)，有許多因素會(huì)影響到就業(yè)安置政策的實(shí)施，如是否有足夠的就業(yè)崗位以及相對(duì)人是否具有勞動(dòng)能力等。因此針對(duì)這些問(wèn)題，政府就需要提供相應(yīng)的最低生活保障，使得因疾病、殘疾以及年邁等原因無(wú)法就業(yè)的農(nóng)戶，也享受到生態(tài)補(bǔ)償所帶來(lái)的益處。確保公平、無(wú)遺漏，人人都享受到自身應(yīng)得的補(bǔ)償，增強(qiáng)農(nóng)戶對(duì)生態(tài)保護(hù)的認(rèn)同感和責(zé)任感。

4.提供勞務(wù)培訓(xùn)

生態(tài)補(bǔ)償必不可少，但也要充分考慮實(shí)際情況。在現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上增加其他的補(bǔ)償方式，有可能會(huì)增加政府的工作壓力和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。因此可以采取勞務(wù)培訓(xùn)的方式，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供技術(shù)培訓(xùn)，使其掌握一些基本技能，能夠自行解決基本生計(jì)問(wèn)題。然后將這些掌握新技能的勞動(dòng)力用于發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)或者予以輸出，在這些勞動(dòng)力運(yùn)用新技能解決個(gè)人生計(jì)問(wèn)題的同時(shí)，創(chuàng)造了社會(huì)價(jià)值。勞務(wù)培訓(xùn)不僅能夠緩解政府的壓力，而且還可以使農(nóng)戶自力更生，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，勞務(wù)培訓(xùn)能夠產(chǎn)生持久的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

5.構(gòu)建創(chuàng)業(yè)平臺(tái)

近幾年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，新事物、新產(chǎn)品層出不窮，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)基本普及，農(nóng)戶的生活方式也發(fā)生了巨大的變換，加之農(nóng)村青少年常年外出，思維更加開(kāi)闊。因此政府可以將構(gòu)建創(chuàng)業(yè)平臺(tái)作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N方式，通過(guò)創(chuàng)業(yè)平臺(tái)來(lái)吸引農(nóng)村青少年創(chuàng)業(yè)，并給予一定的創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼，幫助其創(chuàng)業(yè)。可以采用互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)與線下實(shí)體創(chuàng)業(yè)兩種方式，由創(chuàng)業(yè)者根據(jù)自己的擅長(zhǎng)來(lái)自主選擇。通過(guò)創(chuàng)業(yè)可以增加創(chuàng)業(yè)者的自信心和自豪感，促使其積極向上，勇于創(chuàng)新，也能使政府生態(tài)補(bǔ)償由“輸血”轉(zhuǎn)向“造血”。

（六）生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異化

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異化，政府應(yīng)按照損失程度進(jìn)行補(bǔ)償，損失程度不同所給予的補(bǔ)償也應(yīng)有所調(diào)整?？梢愿鶕?jù)農(nóng)戶用地類型分類補(bǔ)償，貧瘠土地所給予的補(bǔ)償應(yīng)少于肥沃土地所給予的補(bǔ)償；可以根據(jù)農(nóng)戶種植農(nóng)作物的種類分類補(bǔ)償，經(jīng)濟(jì)價(jià)值低的農(nóng)作物補(bǔ)償應(yīng)少于經(jīng)濟(jì)價(jià)值高的農(nóng)作物；也可以根據(jù)土地用途分類補(bǔ)償，生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后能夠給農(nóng)戶帶來(lái)相應(yīng)經(jīng)濟(jì)收入的應(yīng)少于不能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)收益的。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異化不僅有利于維護(hù)農(nóng)戶自身的心理平衡，從一定程度上提高農(nóng)戶生態(tài)保護(hù)的積極性和對(duì)退耕還林等一系列生態(tài)保護(hù)措施的認(rèn)可和支持，而且有利于政府生態(tài)補(bǔ)償資金的合理分配，避免資金的浪費(fèi)。

（七）項(xiàng)目設(shè)計(jì)合理化，提高實(shí)施效率

在項(xiàng)目建設(shè)方面，應(yīng)大力發(fā)展環(huán)保、循環(huán)產(chǎn)業(yè)，注重生態(tài)養(yǎng)殖，減少對(duì)環(huán)境的污染。在生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)方面應(yīng)多借鑒其他省份的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，雇傭相關(guān)專業(yè)人士，或咨詢專業(yè)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)項(xiàng)目設(shè)計(jì)科學(xué)化、合理化。同時(shí)應(yīng)引入監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督力度，督促生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的及時(shí)實(shí)施和生態(tài)補(bǔ)償政策的具體落實(shí)。除此之外，要簡(jiǎn)化辦事流程，提高政府的執(zhí)行力，贏得農(nóng)戶的認(rèn)可和支持。