沈夢(mèng)溪 副研究員

作為《2019財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》的一部分，美國(guó)總統(tǒng)特朗普8月13日簽署了《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》(FIRRMA法案)。該法案將美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)(CFIUS)審查職權(quán)擴(kuò)大至審查涉及美國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、房地產(chǎn)交易和其他技術(shù)或基礎(chǔ)設(shè)施的合資及其他交易。FIRRMA法案并未明確提及中國(guó)，但該法案的主要提出者——參議院共和黨領(lǐng)袖約翰·科寧在多個(gè)公開(kāi)場(chǎng)合明確表示，該法案提出的背景是基于中國(guó)在美國(guó)大幅投資人工智能、自動(dòng)駕駛汽車(chē)和互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域等新興行業(yè)的趨勢(shì)，以及美國(guó)企業(yè)在中國(guó)長(zhǎng)期“以技術(shù)換市場(chǎng)”的情況。但在FIRRMA法案通過(guò)之前，CFIUS對(duì)中國(guó)企業(yè)并購(gòu)的審查頻率就已遠(yuǎn)超對(duì)其他國(guó)家企業(yè)。由于“國(guó)家安全”這一概念具備高度模糊性及可操控性，在近年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和科技實(shí)力逐漸靠近美國(guó)的情況下，美國(guó)投資安全審查的政治化色彩日漸濃厚，已經(jīng)構(gòu)成中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資的嚴(yán)重障礙。

一、中國(guó)企業(yè)在美投資受到CFIUS的“特別關(guān)注”

近年來(lái)，中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資快速增長(zhǎng)，為促進(jìn)美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。從投資數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)對(duì)美投資存量?jī)H占美國(guó)外資存量的1.6%，對(duì)美發(fā)起并購(gòu)的企業(yè)主體和主流行業(yè)也并不涉及國(guó)家安全問(wèn)題。但在FIRRMA法案簽署之前，中國(guó)企業(yè)在美并購(gòu)接受安全審查的概率就已經(jīng)遠(yuǎn)超其他國(guó)家企業(yè)。

從絕對(duì)數(shù)量來(lái)看，我國(guó)對(duì)美投資規(guī)模尚達(dá)不到“威脅安全”的程度。盡管近年來(lái)投資流量增加較為迅速，但從投資存量來(lái)看，中資企業(yè)在美國(guó)經(jīng)濟(jì)中所占的分量仍然微乎其微。根據(jù)商務(wù)部《對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》和《世界投資報(bào)告》數(shù)據(jù)，我國(guó)2016年對(duì)美國(guó)投資流量約170億美元，僅占美國(guó)當(dāng)年吸收外資總量3911億美元的4.34%；存量約606億美元，僅占美國(guó)吸收外資存量3.7萬(wàn)億美元的1.6%，與加拿大、英國(guó)、法國(guó)、荷蘭等西方國(guó)家在美國(guó)動(dòng)輒上千億美元的投資存量差異巨大。

從并購(gòu)主體來(lái)看，近年來(lái)約70%～80%的對(duì)美并購(gòu)案件由民營(yíng)企業(yè)發(fā)起，民營(yíng)企業(yè)已成為中資企業(yè)對(duì)美并購(gòu)的主力。這意味著對(duì)美國(guó)企業(yè)發(fā)起并購(gòu)主要是企業(yè)的商業(yè)行為。從中資企業(yè)發(fā)起并購(gòu)的主要行業(yè)看，2015—2017年，服務(wù)業(yè)、家具設(shè)備業(yè)和化學(xué)品行業(yè)是中國(guó)企業(yè)在美國(guó)并購(gòu)數(shù)量最多的前三大行業(yè)，占并購(gòu)總數(shù)量的50%以上。這三個(gè)行業(yè)一般不涉及CFIUS重點(diǎn)關(guān)注的“重要戰(zhàn)略資源、基礎(chǔ)設(shè)施和高端科技”。而較易被認(rèn)為是“敏感行業(yè)”的基礎(chǔ)設(shè)施、信息科技等行業(yè)，每年發(fā)起并購(gòu)的數(shù)量?jī)H寥寥幾起，且相當(dāng)一部分被美國(guó)安全審查擋在國(guó)門(mén)之外，成功達(dá)成交易的案件少之又少。

但美國(guó)對(duì)我國(guó)企業(yè)投資安全審查頻率之高遠(yuǎn)超對(duì)其他國(guó)家。從2013年開(kāi)始，我國(guó)每年接受CFIUS審查的并購(gòu)案件數(shù)量均在20起以上，居所有對(duì)美投資國(guó)家之首。而據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)，我國(guó)企業(yè)每年對(duì)美企發(fā)起并購(gòu)的數(shù)量在50～70起之間，這意味著每2～3起中資企業(yè)發(fā)起的并購(gòu)中，就有1起要接受美國(guó)安全審查。而加拿大、法國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)看似也有較多案件接受安全審查，但這些國(guó)家每年對(duì)美并購(gòu)均在200～500起左右，其中進(jìn)入安全審查程序的比例僅約5%～10%。就在2018年7月19日美國(guó)眾議院特別情報(bào)委員會(huì)召開(kāi)的有關(guān)中國(guó)對(duì)美國(guó)科技威脅的聽(tīng)證會(huì)上，會(huì)議主席指出：“對(duì)中國(guó)發(fā)起的交易進(jìn)行審查是CFIUS工作的重要組成部分，國(guó)會(huì)應(yīng)使得CFIUS有能力確保中國(guó)不通過(guò)并購(gòu)增加美國(guó)國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)。”

二、美國(guó)防范特定國(guó)家投資的“傳統(tǒng)”久已有之

美國(guó)自稱(chēng)是全球最開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)體之一，但其開(kāi)放卻并非針對(duì)所有國(guó)家?？v觀美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展史，其以國(guó)家安全為名，針對(duì)來(lái)自特定國(guó)家的外資進(jìn)行限制的次數(shù)并不少。這些外資限制措施往往與戰(zhàn)爭(zhēng)、外交、貿(mào)易和金融手段相結(jié)合，打壓具有實(shí)質(zhì)威脅或潛在威脅的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，助力于美國(guó)世界霸權(quán)的形成與鞏固。

美國(guó)最早對(duì)外商投資的限制措施出臺(tái)于第一次世界大戰(zhàn)期間，被針對(duì)者為德國(guó)。在美國(guó)加入第一次世界大戰(zhàn)之前，德國(guó)公司在美國(guó)投資金額巨大，尤其在化學(xué)行業(yè)控制了大部分市場(chǎng)份額。在美國(guó)加入第一次世界大戰(zhàn)之際，其立即對(duì)敵對(duì)國(guó)——德國(guó)在其國(guó)內(nèi)的投資進(jìn)行了通盤(pán)調(diào)查。當(dāng)時(shí)，化學(xué)行業(yè)被認(rèn)為是在戰(zhàn)爭(zhēng)情況下的重要戰(zhàn)略性行業(yè)，而德國(guó)對(duì)美國(guó)化學(xué)行業(yè)的控制被認(rèn)為是對(duì)國(guó)家安全的嚴(yán)重威脅。美國(guó)國(guó)會(huì)在1917年通過(guò)了《對(duì)敵貿(mào)易法案》(TWEA法案)，規(guī)定在戰(zhàn)時(shí)或緊急情況下，總統(tǒng)有權(quán)檢查或限制美國(guó)與其敵對(duì)國(guó)家之間的貿(mào)易及投資行為。通過(guò)在1917—1918年執(zhí)行TWEA法案，美國(guó)控制和征收了幾乎所有境內(nèi)的德國(guó)公司，德裔美國(guó)人的公司也被包括在內(nèi)。這些被征收的外國(guó)資產(chǎn)隨后被轉(zhuǎn)移給美國(guó)公司，如杜邦和通用電氣。這一法案導(dǎo)致大量實(shí)體財(cái)產(chǎn)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)從德國(guó)公司轉(zhuǎn)移到美國(guó)公司，主要的理由是出于國(guó)家安全的考慮，這些資產(chǎn)必須為美國(guó)公司所擁有。這些資產(chǎn)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)的獲取使得美國(guó)公司迅速擁有了化學(xué)行業(yè)的前沿性知識(shí)產(chǎn)權(quán)，為其后技術(shù)的蓬勃發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。當(dāng)然，在當(dāng)今美國(guó)政府指責(zé)中國(guó)公司通過(guò)種種手段獲取美國(guó)先進(jìn)技術(shù)之時(shí)，他們?nèi)贿z忘了自己曾經(jīng)通過(guò)非市場(chǎng)化的手段獲取他國(guó)先進(jìn)技術(shù)。

表1 各主要國(guó)家企業(yè)在美國(guó)發(fā)起并購(gòu)數(shù)量及接受安全審查數(shù)量(2013—2015年)

數(shù)據(jù)來(lái)源：發(fā)起并購(gòu)數(shù)量來(lái)自BVD數(shù)據(jù)庫(kù)，接受審查數(shù)量來(lái)自CFIUS 2015年年度報(bào)告

注：BVD數(shù)據(jù)庫(kù)中并購(gòu)案例主要來(lái)源為公開(kāi)信息渠道及內(nèi)部報(bào)告，可能與真實(shí)并購(gòu)數(shù)量存在一定差距。本表中“審查概率”僅為根據(jù)“發(fā)起并購(gòu)數(shù)量”和“接受審查數(shù)量”推算而出的近似值。

在第二次世界大戰(zhàn)期間，《對(duì)敵貿(mào)易法案》被重新啟用，美國(guó)政府征收了美國(guó)和日本等軸心國(guó)在本國(guó)的資產(chǎn)。兩次世界大戰(zhàn)期間，德國(guó)在美國(guó)的投資相對(duì)不多，并未形成大量資產(chǎn)沉淀，因此損失不大；但來(lái)自其他軸心國(guó)的資產(chǎn)也被國(guó)有化，他們的專(zhuān)利都被轉(zhuǎn)移或出售給美國(guó)公司，過(guò)程與第一次世界大戰(zhàn)期間大致相似。除了《對(duì)敵貿(mào)易法案》，《反壟斷法》也是美國(guó)用來(lái)對(duì)付來(lái)自非盟友國(guó)家的關(guān)鍵“武器”之一。

到20世紀(jì)70年代初期，美國(guó)的擔(dān)憂對(duì)象轉(zhuǎn)向石油輸出國(guó)組織(OPEC)中的阿拉伯國(guó)家。當(dāng)時(shí)外商對(duì)美國(guó)直接投資飛速增長(zhǎng)，而石油價(jià)格增長(zhǎng)使得OPEC中阿拉伯國(guó)家的美元貨幣迅速積累，美國(guó)開(kāi)始擔(dān)心阿拉伯國(guó)家會(huì)用這些資產(chǎn)購(gòu)買(mǎi)美國(guó)資產(chǎn)，進(jìn)而影響國(guó)家安全。這種警惕引發(fā)了多場(chǎng)國(guó)會(huì)聽(tīng)證案，并導(dǎo)致了CFIUS的誕生。但事實(shí)上，美國(guó)政府的擔(dān)心并沒(méi)有發(fā)生，那些持有大量美元的阿拉伯國(guó)家始終沒(méi)有大量對(duì)美國(guó)進(jìn)行投資。而CFIUS作為這場(chǎng)并未成真的擔(dān)憂的主要結(jié)果，卻被保留并陸續(xù)擴(kuò)大權(quán)利，沿用至今。

20世紀(jì)80年代后期和90年代早期，美國(guó)對(duì)來(lái)自日本投資的防范到達(dá)頂峰。當(dāng)時(shí)日本公司的全球競(jìng)爭(zhēng)力迅速上升，其在美國(guó)的頻繁并購(gòu)也被認(rèn)為影響了美國(guó)國(guó)家安全。日本公司高調(diào)收購(gòu)一系列美國(guó)文化地標(biāo)，包括洛克菲勒中心以及仙童半導(dǎo)體公司，都在美國(guó)國(guó)內(nèi)引發(fā)了大量的反對(duì)外資情緒。一些當(dāng)時(shí)流行的著作和論文研究認(rèn)為，日本投資——尤其是對(duì)美國(guó)公司的并購(gòu)，會(huì)掏空美國(guó)的科技實(shí)力。到1988年，國(guó)會(huì)通過(guò)了Exon-Florio條款，作為綜合貿(mào)易法的一部分，給予總統(tǒng)在威脅國(guó)家安全的前提下，叫停外國(guó)收購(gòu)案的權(quán)力。CFIUS的角色在此時(shí)從信息收集者變?yōu)橛兄ㄗh權(quán)的機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，對(duì)日本投資的安全審查只是遏制當(dāng)時(shí)日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的諸多措施之一，其與針對(duì)日本產(chǎn)品的反傾銷(xiāo)活動(dòng)、強(qiáng)制日元升值等措施形成了“組合拳”，最終也取得了良好的效果——日本經(jīng)濟(jì)從90年代中后期陷入停滯狀態(tài)，不再對(duì)美國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成威脅。

從以上歷史可以看出，對(duì)來(lái)自某些特定國(guó)家的直接投資進(jìn)行限制，在近一百年中是美國(guó)打壓對(duì)手或潛在對(duì)手的常用手段之一，其限制手段在今天具體體現(xiàn)為CFIUS的安全審查。學(xué)者們對(duì)CFIUS的批評(píng)主要集中在其日益政治化的特點(diǎn)，具體表現(xiàn)為其審査范圍廣泛性，審査標(biāo)準(zhǔn)抽象，審査啟動(dòng)門(mén)檻極低，很容易受到民眾、政客、媒體等不客觀意見(jiàn)的左右。

三、安全審查是中美雙邊關(guān)系在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“投影”之一

中美之間的政治關(guān)系一直較為薄弱。由于中美關(guān)系的特殊性，中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資受雙邊政治關(guān)系的影響更甚。表2總結(jié)了美國(guó)與其主要投資來(lái)源國(guó)的政治關(guān)系，可以看出在美國(guó)的主要經(jīng)濟(jì)伙伴國(guó)中，只有中國(guó)與美國(guó)未簽署任何友誼或商業(yè)性協(xié)定，在安全和戰(zhàn)略關(guān)系上也不屬于同一立場(chǎng)。再加上兩國(guó)國(guó)內(nèi)政治制度存在較大的差異性，必然會(huì)使美國(guó)在處理對(duì)華經(jīng)貿(mào)關(guān)系(包括投資關(guān)系)時(shí)有別于其他國(guó)家。

表2 美國(guó)與主要投資來(lái)源國(guó)的雙邊關(guān)系

法國(guó)267573重要貿(mào)易伙伴,美歐關(guān)系的支點(diǎn)國(guó)家,同為NATO、G7、OECD和OSCE成員,1822年簽署美—法通航及商業(yè)協(xié)定瑞士196595成立了聯(lián)合經(jīng)濟(jì)委員會(huì)(JEC),在反洗錢(qián)、反恐、醫(yī)療、文化等多個(gè)領(lǐng)域保持密切關(guān)系荷蘭191937重要經(jīng)濟(jì)合作伙伴,同為NATO、G7、OECD和OSCE成員,美國(guó)—?dú)W盟關(guān)系中的重要支點(diǎn),1957年簽署雙邊友誼協(xié)定新加坡73677重要的經(jīng)濟(jì)伙伴,美國(guó)亞太戰(zhàn)略的支點(diǎn),雙方簽訂了自由貿(mào)易協(xié)定和戰(zhàn)略框架協(xié)定,有防務(wù)合作西班牙67179重要的經(jīng)濟(jì)伙伴,兩國(guó)互為親密盟友,同為NATO成員,在政治、經(jīng)濟(jì)、反恐、防務(wù)等方面多有合作,1795年簽訂友誼、航海和商業(yè)協(xié)定中國(guó)58154美國(guó)第二大貿(mào)易伙伴,但未簽署任何友誼、商業(yè)及航海協(xié)定,也未簽訂雙邊投資協(xié)定或貿(mào)易協(xié)定;美國(guó)認(rèn)為中國(guó)不是市場(chǎng)化國(guó)家

美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)中國(guó)投資的指責(zé)主要集中于中國(guó)政府對(duì)企業(yè)的影響上。作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，中國(guó)國(guó)有企業(yè)在中國(guó)對(duì)外投資合作中占據(jù)較大比重。根據(jù)榮鼎集團(tuán) (Rhodium Group)數(shù)據(jù)，截至2017年年底，中國(guó)國(guó)有企業(yè)在美國(guó)投資存量為371個(gè)項(xiàng)目，合計(jì)328億美元，而民營(yíng)企業(yè)在美國(guó)投資存量為1200個(gè)項(xiàng)目，合計(jì)1076億美元。美國(guó)政策制定者認(rèn)為，中國(guó)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的控制權(quán)以及對(duì)投資企業(yè)的補(bǔ)貼使得中國(guó)政府能夠?qū)ζ鋰?guó)有及非國(guó)有企業(yè)都施加影響，從而使得公司追求非商業(yè)目標(biāo)，進(jìn)而給美國(guó)帶來(lái)成本和風(fēng)險(xiǎn)。

政治目標(biāo)主導(dǎo)中國(guó)企業(yè)海外收購(gòu)這一觀點(diǎn)是缺乏實(shí)質(zhì)證據(jù)的。事實(shí)上，自1980年以來(lái)，中國(guó)對(duì)外直接投資政策導(dǎo)向中，政治目標(biāo)早已不居于首要地位，而商業(yè)利益更為重要。一個(gè)重要表現(xiàn)就是對(duì)外直接投資審批程序大大簡(jiǎn)化，決策權(quán)先從中央政府委派給地方政府，又歸還于企業(yè)本身，這就使得企業(yè)能夠基于商業(yè)目標(biāo)做出決策。加拿大亞太基金會(huì)與中國(guó)國(guó)際貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)(CCPIT)早在2005年就對(duì)CCPIT當(dāng)時(shí)296家成員公司進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果表明，受訪者目前在海外的投資主要基于純粹的商業(yè)考慮，中國(guó)政府相關(guān)激勵(lì)措施的驅(qū)動(dòng)也有一定作用；涉及未來(lái)投資方向，“商業(yè)潛力”也被視為主要?jiǎng)訖C(jī)，而政府政策方向和激勵(lì)措施的重要性要小得多。李(2007)也指出，一部分中國(guó)公司在香港地區(qū)上市的動(dòng)機(jī)不僅是為了籌集金融資本，也包括為其高層管理團(tuán)隊(duì)尋求股權(quán)的法律保護(hù)，并克服模糊的國(guó)家或集體所有制產(chǎn)權(quán)的限制。簡(jiǎn)而言之，至少是對(duì)于相當(dāng)一部分中國(guó)公司而言，對(duì)外直接投資并不以政治目標(biāo)為導(dǎo)向，甚至是實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)化導(dǎo)向”的方法之一。

CFIUS對(duì)中國(guó)投資“另眼相看”的重要原因之一是中國(guó)在科技領(lǐng)域的大幅追趕。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展，美國(guó)政府認(rèn)為中美雙方已經(jīng)進(jìn)入全球科學(xué)和技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的爭(zhēng)奪戰(zhàn)，而這一爭(zhēng)奪戰(zhàn)的結(jié)果將對(duì)美國(guó)全球霸權(quán)地位產(chǎn)生直接影響。美國(guó)智庫(kù)信息技術(shù)和創(chuàng)新基金會(huì)(IITF)的總裁在2018年6月召開(kāi)的有關(guān)中國(guó)投資的聽(tīng)證會(huì)上提出，中國(guó)企業(yè)的多起收購(gòu)是出于獲取全球市場(chǎng)份額并接管美國(guó)技術(shù)的目的；同時(shí)，中國(guó)公司大量投資于人工智能和機(jī)器人技術(shù)等戰(zhàn)略技術(shù)上，而且這些技術(shù)具有潛在的軍事應(yīng)用。美國(guó)國(guó)防部副助理部長(zhǎng)Eric D.Chewning也提出，2010—2015年，美國(guó)半導(dǎo)體、人工智能、自動(dòng)汽車(chē)、機(jī)器人、虛擬現(xiàn)實(shí)、定向能和高超音速領(lǐng)域約6%的合資項(xiàng)目涉及中國(guó)投資；2015—2017年，這這一數(shù)字攀升至16%。他們認(rèn)為，如果沒(méi)有獲得美國(guó)技術(shù)和專(zhuān)利，中國(guó)獲得并最終超越美國(guó)的技術(shù)能力的過(guò)程將大大延遲。

圖1 1998—2017年美國(guó)與中國(guó)、英國(guó)和加拿大三國(guó)的商業(yè)沖突指數(shù)

數(shù)據(jù)來(lái)源：作者根據(jù)谷歌GDELT數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)據(jù)計(jì)算繪制

與此同時(shí)，美國(guó)與中國(guó)在商業(yè)領(lǐng)域的沖突指數(shù)正大幅上升，也增加了CFIUS的審查壓力。筆者根據(jù)來(lái)自谷歌全球事件數(shù)據(jù)庫(kù)(GDELT)的大數(shù)據(jù)，以每年商業(yè)領(lǐng)域的沖突性事件(包括口頭沖突和實(shí)質(zhì)性沖突，主要來(lái)自政府、政客、商界和媒體)的發(fā)生頻率乘以各事件的性質(zhì)評(píng)分(Goldstein Score)的絕對(duì)值作為兩國(guó)之間的沖突指數(shù)，并將美中、美英和美加三國(guó)的商業(yè)沖突指數(shù)進(jìn)行了對(duì)比。數(shù)據(jù)表明，從2015年開(kāi)始，美中兩國(guó)間的商業(yè)沖突指數(shù)就已經(jīng)遠(yuǎn)超美英和美加間的商業(yè)沖突指數(shù)。從這一角度來(lái)看，美國(guó)政府對(duì)中國(guó)投資的限制加劇也是兩國(guó)利益沖突的結(jié)果之一。

四、針對(duì)中國(guó)的投資安全審查將呈現(xiàn)更多新特點(diǎn)

特朗普政府的首份《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》認(rèn)為，中國(guó)已經(jīng)展現(xiàn)出對(duì)美的全方位威脅——從經(jīng)濟(jì)、軍事，到外交、文化，再到政治制度和發(fā)展模式。而如前所述，對(duì)來(lái)自特定國(guó)家的投資進(jìn)行限制，是美國(guó)打壓其對(duì)手國(guó)家的常用手法。FIRRMA法案簽署之后，中國(guó)對(duì)美國(guó)的投資無(wú)疑將面臨更大阻力，除了CFIUS審查范圍全面擴(kuò)大，其他可能使用的手段還包括與其他發(fā)達(dá)國(guó)家形成安全審查聯(lián)盟、推出20世紀(jì)80年代“日本劇本”的升級(jí)版等。

其一，CFIUS審查范圍將覆蓋中美兩國(guó)技術(shù)合作的主要通道。已獲美國(guó)參眾兩院通過(guò)的FIRRMA法案賦予CFIUS更大權(quán)限，使其審查范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出并購(gòu)交易。其一是專(zhuān)有技術(shù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓被納入審查范圍，涉及重要技術(shù)的境外合資企業(yè)都可能受到關(guān)注。其二是具備某些特點(diǎn)，如獲得保密技術(shù)、獲得董事會(huì)權(quán)利或管理權(quán)等的非控制性交易也將受到CFIUS的審查。前者所針對(duì)的正是美國(guó)對(duì)中國(guó)批評(píng)最多的所謂“強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓”，通過(guò)將美國(guó)公司在境外的技術(shù)轉(zhuǎn)讓活動(dòng)納入審查范圍，在現(xiàn)有的出口管制體系上再加一條防線；后者所針對(duì)的則是中國(guó)對(duì)外投資的新特征之一——中國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資基金在國(guó)際投資中日益活躍，并且一般持有不超過(guò)10%的股份，在此前并不在CFIUS的審查范圍內(nèi)。

其二，“白名單”制度明確將中國(guó)投資區(qū)別于其他國(guó)家。雖然FIRRMA法案針對(duì)敏感領(lǐng)域內(nèi)的境內(nèi)外投資合作規(guī)定了多項(xiàng)新監(jiān)管要求，但其“白名單”內(nèi)的國(guó)家投資卻可以豁免，享受更多便利。FIRRMA法案明確指出，與美國(guó)簽署了共同防御協(xié)議的國(guó)家或擁有CFIUS認(rèn)為滿足其要求的投資審查制度的國(guó)家可以進(jìn)入“白名單”。如前文表2所述，在美投資存量較大的國(guó)家，如加拿大、英國(guó)、日本、歐盟國(guó)家等，幾乎都與美國(guó)簽署了友誼及商業(yè)協(xié)定，相當(dāng)一部分國(guó)家與美國(guó)有防務(wù)合作，只有中國(guó)與美國(guó)未簽署任何友誼或商業(yè)性協(xié)定，在安全和戰(zhàn)略關(guān)系上也不屬于同一立場(chǎng)。如果“白名單”制度確定實(shí)施，那么中國(guó)將首先被排除在“白名單”之外，來(lái)自中國(guó)的投資將接受比其他國(guó)家投資更嚴(yán)格的審查。

其三，美國(guó)可能與歐盟建立有關(guān)外國(guó)投資的安全審查信息共享機(jī)制。歐盟部分國(guó)家，包括德國(guó)、法國(guó)和意大利等國(guó)，也高度關(guān)注中國(guó)投資的快速增長(zhǎng)。例如在德國(guó)，中國(guó)投資從2015年的5.3億美元增加到2016年的約126億美元，其中大部分投資于技術(shù)密集型制造業(yè)。根據(jù)德國(guó)法律，其本國(guó)政府有權(quán)阻止與國(guó)防工業(yè)或IT安全相關(guān)的外國(guó)投資，但更大范圍的投資政策裁量權(quán)仍然歸于歐盟政府。德國(guó)、法國(guó)和意大利目前正對(duì)歐盟政府施加壓力，希望能對(duì)“外國(guó)政府控制下的直接投資”進(jìn)行更多干預(yù)。美國(guó)政府顯然樂(lè)見(jiàn)其成，并正探討與歐盟建立涉及影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的外國(guó)投資，尤其是中國(guó)投資的信息共享機(jī)制。

其四，對(duì)“外國(guó)政府控制下的直接投資”的關(guān)注將使得國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)投資難度同時(shí)加大，但國(guó)有企業(yè)面臨更多挑戰(zhàn)。CFIUS對(duì)“外國(guó)政府控制”的定義包含兩個(gè)層面：一是國(guó)有企業(yè)的交易，其行為直接反映政府的意圖；二是該企業(yè)享受政府的補(bǔ)貼政策，這將使政府對(duì)企業(yè)具有重要影響，不論其是國(guó)有企業(yè)還是民營(yíng)企業(yè)。根據(jù)萬(wàn)德數(shù)據(jù)庫(kù)(Wind)的統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)上市公司中民營(yíng)企業(yè)獲得政府補(bǔ)貼的數(shù)量超過(guò)1500家，占民營(yíng)企業(yè)總數(shù)比重超過(guò)97%，也就是說(shuō)幾乎所有民營(yíng)企業(yè)都享受政府補(bǔ)貼，但總量和均值尚比不上國(guó)有企業(yè)。這種情況下，如果CFIUS嚴(yán)格審查投資企業(yè)的政府補(bǔ)貼情況，國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的投資難度將同時(shí)加大。FIRRMA法案也要求計(jì)劃并購(gòu)美國(guó)敏感資產(chǎn)的外國(guó)投資者必須提交其在本國(guó)軍隊(duì)及政府部門(mén)服務(wù)的歷史信息，并且將在安全審查獲得批準(zhǔn)之后持續(xù)跟蹤，如每年檢查安全協(xié)議執(zhí)行情況，一旦并購(gòu)交易被認(rèn)為危及美國(guó)國(guó)家安全，相關(guān)企業(yè)將面臨巨額罰款。由于中國(guó)國(guó)有企業(yè)與政府的關(guān)系，這一要求將使國(guó)有企業(yè)對(duì)美投資面臨更多挑戰(zhàn)。

其五，對(duì)中國(guó)投資的限制是升級(jí)版“日本劇本”的一部分。20世紀(jì)80年代，日本投資大量涌入美國(guó)，同樣引起了美國(guó)政府和民眾有關(guān)“日本掏空美國(guó)科技”的恐慌。當(dāng)時(shí)美國(guó)政府采取了一系列手段來(lái)限制日本在美的貿(mào)易和投資，并提升美國(guó)科技實(shí)力：通過(guò)廣場(chǎng)協(xié)議使得美元逐漸貶值20%，并要求美國(guó)半導(dǎo)體廠商至少占據(jù)日本20%的市場(chǎng)份額；發(fā)起“高速運(yùn)算行動(dòng)”，對(duì)一家公私合營(yíng)的非營(yíng)利性半導(dǎo)體行業(yè)財(cái)團(tuán)(半導(dǎo)體制造技術(shù)科研聯(lián)合體，Sematech)注資10億美元，通過(guò)政府和企業(yè)資金共同投入研發(fā)，幫助美國(guó)半導(dǎo)體企業(yè)重新奪回了世界第一的競(jìng)爭(zhēng)地位；針對(duì)日本產(chǎn)品實(shí)施反傾銷(xiāo)措施，阻止其在美國(guó)市場(chǎng)上低于成本價(jià)銷(xiāo)售；此外，還要求日本不得以經(jīng)常賬戶盈余對(duì)美國(guó)高科技制造業(yè)進(jìn)行并購(gòu)，而必須以綠地投資的方式進(jìn)行投資。在將中國(guó)視為全面競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的情況下，F(xiàn)IRRMA法案指導(dǎo)下CFIUS對(duì)中國(guó)投資審查的擴(kuò)大化是升級(jí)版“日本劇本”的一部分。其他可能使用的手段還包括：與20世紀(jì)80年代一樣，大幅增加對(duì)基礎(chǔ)技術(shù)研發(fā)的公共投資，并成立引導(dǎo)人工智能和先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展的公私合營(yíng)機(jī)構(gòu)；修改《反傾銷(xiāo)法》，禁止銷(xiāo)售中國(guó)政府補(bǔ)貼的投資者進(jìn)入美國(guó)；全面評(píng)估中國(guó)在美國(guó)投資存量的技術(shù)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)等。這些手段的最終目的都是阻止中國(guó)經(jīng)濟(jì)和科技快速發(fā)展，維持美國(guó)的全方位世界霸權(quán)。

五、宜從政府和企業(yè)兩層面合理應(yīng)對(duì)投資安全審查

FIRRMA法案簽署之后，被列入“特別關(guān)注國(guó)家”的中國(guó)投資將遭遇更為嚴(yán)格的美國(guó)國(guó)家安全審查；同時(shí)，歐盟等其他發(fā)達(dá)國(guó)家也可能跟進(jìn)，加強(qiáng)針對(duì)外國(guó)投資的安全審查力度。中國(guó)政府和企業(yè)都應(yīng)對(duì)此有清醒的認(rèn)識(shí)，并做好合理的應(yīng)對(duì)措施。

第一，政府應(yīng)加強(qiáng)有關(guān)新形勢(shì)下境外投資布局的戰(zhàn)略指導(dǎo)。在發(fā)達(dá)國(guó)家逐漸強(qiáng)化投資安全審查的情況下，對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家投資已經(jīng)很難保持原有的快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。而由于中美貿(mào)易摩擦不確定性增強(qiáng)，部分企業(yè)又存在“走出去”的強(qiáng)烈需求，政府要充分借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)業(yè)對(duì)外轉(zhuǎn)移的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)新形勢(shì)下境外投資布局的戰(zhàn)略指導(dǎo)。在空間布局的選擇上，投資目的地既要有著良好的雙邊關(guān)系、政治局勢(shì)穩(wěn)定，又要符合國(guó)家利益和發(fā)展戰(zhàn)略；產(chǎn)業(yè)布局的選擇上，要有利于中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

第二，政府要對(duì)安全審查風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理評(píng)估，并給予投資者風(fēng)險(xiǎn)提示和相關(guān)建議。為避免企業(yè)在對(duì)外投資過(guò)程中遭受不必要的損失，政府要合理評(píng)估美國(guó)的外國(guó)投資安全審查現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)，并針對(duì)對(duì)外投資企業(yè)的主體性質(zhì)、投資交易性質(zhì)、并購(gòu)對(duì)象行業(yè)、是否為敏感技術(shù)等，給予對(duì)外投資企業(yè)合理的風(fēng)險(xiǎn)提示以及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)建議。

第三，政府繼續(xù)推進(jìn)中美雙邊投資協(xié)定談判。通過(guò)中美投資保護(hù)協(xié)定的推進(jìn)，在協(xié)定中對(duì)外國(guó)投資國(guó)家安全審查問(wèn)題做出規(guī)定，包括明確“國(guó)家安全”的定義和范圍、細(xì)化安全例外條款適用范圍、規(guī)定更可行的救濟(jì)渠道等，盡力尋求雙邊投資的公平待遇，消除對(duì)美直接投資的大部分限制性因素，給中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資創(chuàng)造更好的環(huán)境。

第四，中國(guó)企業(yè)要更為重視經(jīng)營(yíng)行為的合規(guī)管理。CFIUS安全審查對(duì)企業(yè)合規(guī)性要求極高，企業(yè)如果在此前的經(jīng)營(yíng)過(guò)程中有違法違規(guī)記錄，則相關(guān)交易很容易被否決。例如，食品加工行業(yè)與國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)無(wú)關(guān)，近年來(lái)也沒(méi)有食品加工行業(yè)的并購(gòu)活動(dòng)被CFIUS否決的先例，2018年3月我國(guó)某食品加工企業(yè)在美國(guó)1000萬(wàn)美元左右的投資項(xiàng)目被否決，與該企業(yè)密切相關(guān)人員此前在美國(guó)違法活動(dòng)有密切關(guān)系。在FIRRMA法案之下，CFIUS對(duì)投資企業(yè)的審查范圍進(jìn)一步擴(kuò)大、審查標(biāo)準(zhǔn)也有所提高，對(duì)企業(yè)的合規(guī)管理也提出了更高的要求。