朱存華

（安徽師范大學， 安徽 蕪湖 241000）

2018年2月28日，中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，《決定》明確提出：“轉變政府職能，是深化黨和國家機構改革的重要任務。要堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機制弊端，圍繞推動高質量發(fā)展，建設現代化經濟體系，加強和完善政府經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護職能，調整優(yōu)化政府機構職能，全面提高政府效能，建設人民滿意的服務型政府?！盵1]實施權力清單制度，能夠推進簡政放權與促進政府職能轉變、釋放市場活力與激發(fā)經濟發(fā)展動力、規(guī)范權力運行與完善法治政府建設。新時代對于權力清單制度的研究，是全面貫徹執(zhí)行《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》的具體體現，對推進政府職能轉變、完善國家治理體系、提升國家治理能力具有一定的現實意義。

一、權力清單制度的概念與作用

自古至今，權力一直被認為是一種領導力、掌控力和支配力的綜合體。在中國古代，法家代表人物商鞅認為“權制獨斷于君則威”（《商君書·修權篇》），即權力由君主掌控便體現出權力的權威性。在西方的權力觀中，英國著名政治思想家阿克頓勛爵說過“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗?！瘪R克思·韋伯認為，權力是在某種社會關系之中，一位行動者能夠克服他人的抵抗意志，從而實現自身意志的概率。[2]16孟德斯鳩認為“一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條亙古不變的經驗。”[3]151綜合上述觀點，我們可以看出，權力具有強制性、主權性、普遍約束性。以上的權力觀點是從宏觀視角來闡述，本文所探討的權力清單制度中的權力是狹義的權力，即行政權力。

（一）權力清單制度的概念

權力清單制度的理論來源主要有：國家治理理論、透明政府理論和有限政府理論等。權力清單制度是我國推行行政體制改革的積極探索，權力清單制度不僅僅是以清單形式對行政權力進行的簡單梳理整理并將權力公開化與透明化，它還包含著對于權力使用的追責機制。政府權力涉及到行政管理、行政執(zhí)法等眾多項目，每個項目又細分為若干子項目。因此，對于權力的梳理，不僅僅是一紙清單的簡單羅列，更應該對應設立相應的權力責任機制，否則權力清單就僅僅是一紙空文。綜上，筆者認為，權力清單制度就是以清單的形式對政府的行政權力進行梳理與整合，明確政府的權力范圍和責任機制，以期實現政府職能轉變和提升國家治理能力的一種制度安排。

（二）權力清單制度的作用

權力清單制度通過將各級政府部門的各項權力權限，各項職能責任，通過系統(tǒng)地梳理與整合，形成科學合理、簡潔明要的清單并通過清單的形式進行公示。這樣可以使社會公眾對于政府的職能與權責范圍有直觀的認識，有助于加深公眾對于政府權責職能的理解，可以提升民眾的權力監(jiān)督責任意識，促進政府行政的科學化與法制化。權力清單制度的具體作用主要體現在以下幾點：

首先，推進簡政放權與促進政府職能轉變。權力清單制度的推行，使得政府行政權力的邊界有了明確的界限。通過權力清單，將政府所擁有的各項權力公開化、透明化、規(guī)范化、制度化。各項權力的運行流程依法予以公示，對各項權力職能輔之以配套的追責情形，有效地規(guī)范權力運行。通過這些舉措，可以使行政權力的配置更加科學化，行政權力的運行更加規(guī)范化，使行政權力運行過程中的隨意性減少。一方面，對于各級行政主體，借助權力清單，能夠明確自身職能責任所在，使權力運行更加法制化和規(guī)范化，提升自身行政效率，防止腐敗與尋租行為的發(fā)生，提升政府公信力；另一方面，對于廣大社會公眾，權力清單制度能夠優(yōu)化辦事流程，提高辦事效率，從而減少人民群眾的辦事時間。[4]

其次，釋放市場活力與激發(fā)經濟發(fā)展動力?！吨泄仓醒腙P于深化黨和國家機構改革的決定》中明確提出：“減少微觀管理事務和具體審批事項，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預，提高資源配置效率和公平性，激發(fā)各類市場主體活力?！盵1]權力清單制度通過對政府行政行為進行約束，深化行政審批制度改革，推動政府職能轉變，深入推進簡政放權。實施權力清單制度，對政府的各項權力進行梳理與整合，在一些微觀經濟事務領域，政府要退出；在一些市場難以把握的公共領域，政府要發(fā)揮主導作用。隨著社會主義市場經濟的不斷發(fā)展，紛繁復雜的行政審批程序會使企業(yè)的經濟發(fā)展的效率受到一定的阻礙，使社會的創(chuàng)新動力受到壓制。權力清單制度通過對政府部門的權責規(guī)范化，使政府明確“法無授權不可為”，規(guī)范政府職能；通過對市場發(fā)展實施負面清單管理方式，使經濟主體明確“法無禁止即可為”，為經濟主體放權。從而保障各類市場主體機會平等、權利平等、規(guī)則平等，營造良好的市場環(huán)境。權力清單制度通過行政審批事項的規(guī)范與縮減，通過對社會經濟主體的松綁與放權，有助于釋放市場活力與激發(fā)經濟發(fā)展動力。

最后，規(guī)范權力運行與完善法治政府建設。權力清單制度通過對政府權力的整合與限制，明確權責劃分，使社會公眾對政府權力有更加直觀形象的了解，提升權力在運行過程當中的規(guī)范性。在國家治理的諸多環(huán)節(jié)當中，法治政府建設是重要環(huán)節(jié)。在公權與私權的碰撞過程中，往往會產生權力濫用與權力侵害。權力清單制度通過列清單、劃界限、定責任、曬權力這幾種主要方式來對政府的職能進行重新定位，政府將不再是大包大攬的一攬子政府，將更多地彰顯其自身的公共性與服務性。與此同時，行政機關在權力清單制度下對照自身具體的責任清單行使自身的權力，能給很好地將對于權力的社會監(jiān)督與行政監(jiān)督結合起來，減少和杜絕權力腐敗與權力尋租現象的發(fā)生，實現對行政隊伍的凈化，推動國家治理法治化與政府治理現代化。[5]

二、安徽省實施權力清單制度的基本探索

（一）安徽省實施權力清單制度的基本歷程

安徽省在權力清單制度實施方面，起步早、制度結構較完整，其主要的探索實施過程（見圖一）。2014年，安徽省率先推出權責清單一體化的做法，依法編制1.2萬余條責任事項與2萬余條追責情形，并且做到了全面覆蓋所有單位、覆蓋所有權利事項。自推行權力清單制度以來，安徽省省級政府權力大幅度精簡，據統(tǒng)計，截止2016年末，省級政府權力事項精簡至1709項（權力事項基數為5405項），精簡率63.38%，權力事項精簡近7成；行政審批類事項精簡至216項（權力事項基數為316項），精簡率31.65%。2017年，安徽省將全面建成省市縣四級公共服務清單和省市縣三級行政權力中介服務清單，具體做法是：“對公共服務做加法”，通過公開服務事項、接受社會監(jiān)督、重點關注民生，從而將服務更多地轉化成義務；“對中介服務做減法”，通過縮減行政權力中介服務事項、降低制度性交易成本、重視減輕企業(yè)負擔，從而激發(fā)市場與社會活力。通過省級政府權利事項的精簡與整合，行政審批比之前更加規(guī)范、群眾辦事流程大大簡化、權利追責的具體情形也深入人心。[6]

（圖一）

（二）安徽省實施權力清單制度的初步成效

權力清單制度的主要目的在于實現簡政放權，安徽省實施權力清單制度，取得了一些成效，體現在以下幾點：

首先，權力項目得到精簡。以安徽省工商局為例，2017年，省工商局通過對權責清單進行動態(tài)調整，調整之后，省工商局行政權力事項總數為93項，減少22項。其中，行政處罰65項（減少19項），行政裁決1項，行政強制4項，行政審批事項4項（減少1項，修改1項），行政確認3項，其他權力16項（減少2項）。通過開展對權力清單的梳理工作，使得政府在處理與市場關系的時候多做減法，使市場的活力得到了一定程度的激發(fā)。在具體的實施架構上，以省市縣逐步推進，省級政府重在宏觀把控，市級政府重在承接部署，縣鄉(xiāng)兩級政府重在基層實際問題的解決。[7]

其次，權責一致深入人心。通過對權力的梳理與整合，使得一些權力予以凍結，一些權力予以下放，這樣使得執(zhí)法重心由上級部門向下級部門轉移，使地方執(zhí)法與行政管理能夠有一定的自主空間。通過對權力的梳理整合，使得權責一致得到更加直觀的體現，使得責任追究有了具體的制度參照物（見圖二），有效的解決了有關部門之間在處理問題時互相推諉的問題。另外，通過責任清單的明確限制，使得行使權力的機關必須嚴格行使自身權力，有力地推進依法行政，大大減少了權力尋租現象的發(fā)生。[8]53

最后，權力監(jiān)督渠道拓寬。安徽省通過電子政府服務大廳的建設與運行，使得各地各部門的權力清單有了統(tǒng)一的公示平臺，也使得社會公眾能夠高效便捷的獲取清單信息。通過電子政務服務平臺，可以根據相關信息進行檢索，使清單內容一目了然。通過電子政務服務平臺，一方面可以使權力運行得以陽光透明，消除社會公眾對政府權力的神秘感與疏遠感，另一方面通過權責清單來確認廉政風險點（見圖三），對行政權力的行使“劃紅線、設禁區(qū)”，可以使權利主體對廉政風險的易發(fā)高發(fā)點做到了然于胸，令行禁止，也使社會公眾對權力有了一個更直觀的監(jiān)督渠道，使社會公眾可以輕松獲取政府相關信息，行使自身的監(jiān)督權力。

（圖二）

（圖三）

三、安徽省權力清單制度面臨的問題分析

安徽省權力清單制度結合本地區(qū)實際發(fā)展情況，在實施過程中形成了自身的特色之處也取得了一些成效。但是任何一項制度從創(chuàng)設到實施以及后續(xù)完善都是一個動態(tài)變化的過程，在每一個階段都會出現各種問題與不足之處，只有對這些問題和不足之處進行分析研究，才能使制度更加完善。安徽省權力清單制度的主要問題體現在以下幾個方面：

（一）整合分類不夠細致

我國政府權力種類繁多、體系龐大，因此，要實施權力清單制度，對政府的權力進行科學分類與合理結構是非常重要的工作。通過相關網站信息的瀏覽對比，我們可以發(fā)現以下幾個方面的問題：

首先，權力事項具體分類不夠合理。通過查詢相關網站，我們發(fā)現，在制定權力清單時，很多權力事項諸如年檢、備案等事項被歸類于其他權利，例如《安徽省省級政府權責清單目錄（2017年本）》，省發(fā)展和改革委員會權力清單中，將創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)備案、信用服務機構備案、省級權限的投資項目備案這三項備案類歸到其他權利項[9]，但其他權利的分類標準尚不明確，如果將一些定位不清晰的權力事項全部歸到其他權利項，則顯得過于籠統(tǒng)，社會公眾將很難了解其他權利項目的歸類依據和責任邊際。省市縣各級行政部門在制定各自權責清單時，由于在標準與認識上的差異，會出現上下級部門以及各市縣部門之間權力清單的內容分類、名稱表述方面的差異。在制定權責清單的過程當中，由于存在一定的時效性要求，使得制定工作有時會很粗糙，對某些權力事項的歸類與整合工作會出現不合理甚至出現遺漏的情況。另外，對于追責情形、廉政風險點的確認、權力運行的監(jiān)管細則、行政處罰的量裁基準等方面存在不科學之處。這些問題將會影響權力清單制度的進一步完善。

其次，權力保留事項標準不夠統(tǒng)一。各地各級政府部門由于對權力清單事項的整合分類標準不一致，在權力分類和項目數量上，也就產生了差異。從相關網站的數據查詢中，我們可以看出，各地市在權力清單事項數量上出入很大，而且在具體到每個部門的保留事項，其數量也各不相同。另外，通過查詢相關網站，我們發(fā)現，各地各級政府的權力清單的公示網站也不統(tǒng)一。有些政府通過政府官網公布，有些通過政務服務網公布，而有些政府則建立了專門的網站來公布。出現這種情況，主要是由于各個權力主體部門在制定權責清單時自身自由量裁的結果，這恰恰體現出了在權責清單制定時缺乏統(tǒng)一的標準與原則，使得制定時會存在一定的自由空間，從而使各級權責清單的制定顯得較為隨意。[10]

（二）監(jiān)管體系不夠健全

權力清單制度通過對權力的梳理與整合，取消了一部分政府權力事項，但是取消并不代表放任自流，實際上，很多權力取消或者下放之后，政府的角色并不只是旁觀者，而是從管理者變成了監(jiān)管者，對權力事項監(jiān)管逐漸變成政府部門的經常性工作。在實踐當中，部分政府部門存在著認識誤區(qū)，認為權力下放就是放手不管，某項權力下放之后，本部門便不再具有任何工作義務與監(jiān)管責任。因此，會出現權力部門對下放重視，而對監(jiān)管輕視的情況。目前，我國各地區(qū)各級政府的實際情況各有其特點，政府如果在權力清單制度實施過程中存在監(jiān)管不足等問題，勢必會導致出現權力監(jiān)管的“中間地帶”。這將會影響權力清單制度的正常運行。[11]

（三）實施環(huán)境不夠完善

權力清單制度的實施環(huán)境，主要主體環(huán)境與客體環(huán)境構成，主體環(huán)境是指行政機構本身的環(huán)境，客體環(huán)境是指社會環(huán)境?，F階段針對權力清單制度實施過程中的環(huán)境問題，主要有以下問題：

首先，在主體環(huán)境方面，由于權力清單的制定，其依據是政府各個職能部門的特殊職能，隨著權力清單制度的實施，政府部門結構與職能安排也應當隨之更新調整，但是在實際的實施過程中，與權力清單的完善相對應的政府機構改革出現滯后，各個部門之間的銜接不暢。權力的下放與接管產生了脫節(jié)，上下級部門之間沒有協調好，造成了權力被下放之后，基層政府需要負擔更多的事務，使得行政效率反而降低。另外，同一級職能部門之間的職能存在交叉現象，機構改革的滯后，會出現職能錯位，影響權力清單制度的正常運行。

其次，在客體環(huán)境方面，由于行政人員在長期的權力本位思想的觀念之上，使其將自身定位為管理者，而權力清單制度需要將行政人員的定位從管理者轉變?yōu)榉照?，因此權力清單制度的推行會使一部分政府部門產生抵觸情緒，因此，需要提升公務員隊伍的政治素養(yǎng)與服務意識。另外，我國社會的法治環(huán)境有待健全，社會公眾的法治意識也有待提高。否則，權力清單制度沒有一個相對健全的法制環(huán)境，沒有高水平的社會受眾群體，那么權力清單將淪為一紙空文。[12]40-44

（圖四）

四、安徽省權力清單制度的實施對策探析

權力清單制度通過清單列舉的形式，為政府部門的職權行使提供了具體的依據，也為社會公眾獲得政府權力的相關信息提供了直觀便捷的渠道。通過對安徽省實施權力清單制度的分析，我們發(fā)現了一些問題，針對這些問題，筆者認為可以通過以下幾個方面來解決：

（一）施科學整合分類

首先，權力清單內容的整合與梳理、運行與監(jiān)管都應當有與之配套的法律法規(guī)，在整合梳理權利事項時要有嚴格的程序規(guī)范，在表述定位權力事項時要有準確的概念表達，確保其科學合理地歸納，使權利事項不出現模糊和分歧。在具體的實施過程中，可以在權力清單中增加補充說明一欄，來說明該項事項的具體概念定位與歸類依據。對于權力事項的保留與精簡，各級政府都應當執(zhí)行統(tǒng)一的標準，只有制定統(tǒng)一的標準和依據，才能夠使得清單的制定更加科學嚴謹，才能使制定出的清單能夠有很高的公信力。

其次，在權力清單的制定過程當中，針對原先分類混亂，有爭議的事項予以細化研究、科學歸類，將一些無法區(qū)分的事項放在其他類別。一方面，對權力清單的分類項目與數量制定統(tǒng)一歸類標準與實施細則，明確歸類整合的依據與方法，對于各地各級部門權力清單的數量、類別等內容都要附以詳細的制單說明；另一方面，要制定統(tǒng)一的內容標準與模塊設計來建設相關的配套網站，各地各部門要通過統(tǒng)一的網站來對權力清單進行公示，以方便社會公眾查詢獲取信息。

（二）健全權責監(jiān)管體系

權力清單制度的正常運行離不開健全的監(jiān)管體系，否則權力清單制度就會脫離既定的軌道，無法實現政策制定的初衷。因此，需要構建立法、行政、社會三位一體的監(jiān)管體系（見圖五）。首先，立法監(jiān)管方面，安徽省需要立足本省實際，制定相關配套法律法規(guī)，保障權力清單的實施有健全的法律基礎；其次，行政監(jiān)管方面，政府需要加強對權力約束機制的建設，在權力行使過程中保證依法行政，在事后建立明確的責任機制，杜絕權力下放等于放手不管的錯誤觀念；最后，社會監(jiān)管方面，權力清單的運行過程中應當更多地接納社會公眾的參與，進一步提升政府的權力透明度，通過政府與社會公眾的雙向互動來共同推進權力清單制度的完善。此外，還要在堅持依法行政的基礎上，防范因行政自由量裁權過度而引起公權私用。對于追責情形要進一步細化，將行政消極不作為也列入追責情形當中。將追責制度嚴格落實到位，通過權責一致、嚴格落實來進一步促進行政機關工作作風的轉變。

（圖五）

（三）完善制度實施環(huán)境

首先，就權力清單實施的主體環(huán)境而言，政府機構改革應當隨著權力清單制度的推進而持續(xù)進行。一方面，在同一級政府而言，需要充分調動各職能部門之間的協作機制，明確劃分各部門之間的權責界限，使各部門對自身的權責界限有清晰的認識，從而避免出現“人人管”或“無人管”的現象；另一方面，就上下級政府而言，在權力清單制度實施過程中，需要充分溝通，避免信息不對稱，要兼顧權力的下放與集中時出現“基層擔子重，上級撂擔子”的問題，確保權力清單制度的正常運行。

其次，就權力清單實施的客體環(huán)境而言。政府應當明確自身定位，社會主義市場經濟的背景下，政府的職能定位由管理者逐步服務者轉變，政府通過一些權力的取消與下放，激發(fā)了市場的活力，但權力的下放并不意味著放手不管，市場的良性發(fā)展需要看得見的手與看不見的手來協同運作。針對行政人員的觀念問題，應當通過理論學習與教育來轉變其舊觀念與舊思想，提升自身的服務意識與水平，使其與新時代的治國理政理念相契合。另外，通過健全社會法治環(huán)境，加大宣傳力度，對一些權力行使追責案例的展示，使社會公眾深刻了解權力清單并非是應付形式的一紙空文，而是實實在在地良法善制。

五、結語

權力清單制度作為一種年輕的制度安排，在具體的實施過程當中難免會面臨各種問題，但這些問題恰恰對于制度的完善具有非常重大的意義。因此，我們應當直面制度運行過程中的問題與缺陷，深入分析其背后的成因，找出相應的對策。權力清單制度的實施，能夠推進政府職能轉變，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，完善政府在經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護職能等方面的職能。推進關鍵環(huán)節(jié)和重點領域的機構職能優(yōu)化和調整，通過構建依法行政、權責明晰的政府治理體系來提升政府執(zhí)行力，從而在新時代新形勢下，更好地建設人民滿意的服務型政府。