范文仲

黨的十九大提出要推動形成全面開放新格局、構建開放型經(jīng)濟新體制。為貫徹落實黨中央、國務院的要求，經(jīng)濟金融領域加大對外開放力度，一系列新的對外開放舉措接連落地。但是，在對外開放取得新成效的同時，國際有些媒體指責中國開放政策“雷聲大，雨點小”，難以落到實地;與此同時，國內部分社會輿論表現(xiàn)出擔憂情緒，有些學者認為開放過度可能會導致國家喪失經(jīng)濟金融主權，甚至有重新淪為半殖民地的風險。

中國金融業(yè)究竟要不要擴大開放，如果要開放應該采取哪些策略防控風險？要進一步推進對外開放，就不能簡單回避這些問題，而解答社會的疑問，也必須從歷史和國際的理性研究中尋找答案。

歷史經(jīng)驗：開放時機取決于國力強弱

回顧近2000年歷史，自漢朝開創(chuàng)“絲綢之路”至今，中國在不同的歷史時期實行了不同的開放政策，其效果也不盡相同?？傮w來看，漢魏至唐宋采取主動開放政策，中原王朝借助產(chǎn)品優(yōu)勢和綜合國力在開放中獲益;明末和清初逐漸采取閉關鎖國政策，中國喪失了科技創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展的機遇;晚清在西方列強的逼迫下被動開放，導致諸多經(jīng)濟和政治主權喪失，中國成為不平等開放下的犧牲品。

（一）漢唐時期主動開放政策成就了盛世王朝

漢唐時期國力強盛，采取了主動對外開放策略，“絲綢之路”成為國際經(jīng)濟文化紐帶。漢武帝時期，張騫出使西域“鑿空之旅”，雖未實現(xiàn)原有的軍事和政治目的，卻揭開了中原經(jīng)濟對外開放的新篇章。當時，絲綢、茶葉、瓷器等中土產(chǎn)品是對外貿易的核心，中國在對外貿易中占有明顯優(yōu)勢地位。以絲綢交易為核心，漢代開始形成“陸上絲綢之路”，中國與中亞、西亞甚至羅馬帝國發(fā)展貿易。至隋唐以后，隨著造船技術的發(fā)展，“海上絲綢之路”逐漸成為對外貿易的重心，對外交往半徑延續(xù)至朝鮮半島、日本、東南亞甚至印度。唐代中國對外貿易達到頂峰，和中國通商往來的國家發(fā)展到70多個，唐朝西市固定商鋪4萬多家，外國商鋪鱗次櫛比，外國商人絡繹不絕。

為促進政治擴張和經(jīng)貿發(fā)展，漢唐對外開放實施了一系列制度創(chuàng)新。例如，漢代專設“西域都護府”，不僅從軍事上保護了絲綢之路的安全暢通，而且打破了西域各地小國林立、互不往來的隔離狀態(tài)，使西域與中原的經(jīng)濟之間產(chǎn)生了持久而良性的互動。唐代設置的“安西都護府”即是對這一措施的沿用。此外，漢代設置“大鴻臚”、唐代設置“禮賓院”及驛館，為外國商使提供食宿等便利服務，吸引外商來華貿易。漢代還開始公開招募使臣開展官方貿易，以增加政府貿易收入。

漢唐時期逐漸建立起較為完善的貿易管理制度。例如，唐朝設立了專門的貿易管理部門——“市舶司”，負責對外貿易的行政管理;建立了出入境和查驗制度——“過所”制度，到大唐境內進行貿易的胡商均要持“過所”注明人員信息、所攜商品及國別等，查驗后予以通行并在沿途可受到政府保護;改進貿易稅收制度——唐朝在于闐等部分邊境地區(qū)征收貿易稅，用來加大絲路的安全保障和糧食供給，同時唐朝規(guī)定禁止對外商重加稅率;完善商貿法律制度—漢唐之后，宋朝制定了第一部海外貿易專項法規(guī)“廣州市舶條（法）”。

從經(jīng)貿開放的效果來看，漢唐在國力強盛時主動開放，增強了綜合國力和國際影響力，取得了巨大成功。隨著中外貿易的開展，以商品為載體的中國先進經(jīng)濟文化傳播到域外各國，促進了彼此經(jīng)濟文化的交流，在增強中國綜合國力的同時，也擴大了中華文化在世界范圍內的影響力。

（二）明末清初對外封閉政策導致中外大分流

明朝中后期，中國國力強盛、科技發(fā)達，進出口貿易及造船技術都位居世界前列，但采取了一系列對外封閉政策，經(jīng)濟競爭力逐漸落后。鄭和雖然七次出使西洋，但主要是出于宣揚國威、搜尋出逃政治對手等目的，并未促進與西洋各國的商貿往來。明朝后期中央朝廷實施海禁政策，推行朝貢貿易，采取有限制的開海貿易政策，嚴格控制貿易地域與數(shù)量，保留些許海關入口點，嚴格管理。外國商人僅可通過朝貢名義開展官方貿易，并且須通過“堪合”制度對朝貢貿易加以限制。

清朝初期，雖國力強盛，但對外貿易采取封閉政策導致了國家日益落后，喪失了發(fā)展的機遇。為防止大陸與鄭成功的海上反叛力量聯(lián)合，清康熙年間下令無許片帆下海。鄭成功降清后清朝短暫對外開放，但外國商使的大量涌入引起清政府警惕，并再次采取閉關鎖國政策。長期的對外封閉，導致清廷對世界的發(fā)展一無所知，并固步自封、驕傲自滿。面對英使馬戛爾尼提出的通商請求，乾隆以“天朝物產(chǎn)豐盈，無所不有，原不借外夷貨物互通有無”而予以了嚴詞拒絕。嚴格限制的對外貿易政策阻礙了中國利用世界市場增加自身財富的機會，也阻礙了中國與世界在經(jīng)濟文化上的廣泛交流，導致中國在世界的領先地位逐漸喪失。當西方通過工業(yè)革命大力發(fā)展資本主義時，中國經(jīng)濟裹足不前，中外經(jīng)濟自明朝中后葉開始出現(xiàn)大分流。

（三）晚清被動開放導致喪失國家主權

晚清時期，西方經(jīng)濟和技術的發(fā)展已經(jīng)遠遠超越中國，中國在世界貿易中處于愈加被動的地位，最終在西方的武力下被動全面開放。被動開放的環(huán)境下，清朝對外貿易規(guī)則被外方所控制。自鴉片戰(zhàn)爭后，隨著中國簽訂的一系列不平等條約，西方列強在中國攫取了大量的政治特權和經(jīng)濟特權。

* 關稅制定權：中國稅則制定須“秉公商議”，稅則變更須與眾合國商議?！侗本l約》規(guī)定中國對英、法兩國的戰(zhàn)爭賠款從中國關稅內扣除。為確保中國能夠及時、足額還款，西方列強組成“海關聯(lián)合委員會”，將中國關稅分別存入?yún)R豐、德華、道勝三家外國在華分行，由其代中國政府保管關稅、代付外債。

* 海關管理權：依據(jù)《上海海關協(xié)定》，外籍稅務司開辦的海關正式成立，由其掌管海關行政、人事任免、業(yè)務管理。英國人赫德?lián)吻宄ｊP總稅務司司長達47年。

* 片面最惠國待遇：一系列不平等條約中規(guī)定的最惠國待遇完全只是中國對西方列強單方面的優(yōu)惠。

* 在不平等的開放條件下，被動開放的結果為喪權辱國，中央政府喪失了對經(jīng)濟體系的控制力。清末中國喪失經(jīng)濟主權，被迫接受極為不利的貿易條件。比如，《中英五口通商章程》中將中國大多數(shù)進口商品的關稅收定為5%左右，但同時期英國對從中國進口的茶葉征收的進口稅仍高達200%-350%。從1877年開始，中國對外貿易的長期優(yōu)勢終于被打破，經(jīng)常性國際收支由順差轉為逆差。直至1949年，中國出現(xiàn)了長達70余年的貿易逆差，據(jù)統(tǒng)計逆差總額達64億元。

中國對外開放的歷史表明，國家經(jīng)濟實力強盛時期，在對外經(jīng)濟交往中可以主導關稅、貿易制度等對外開放條件，主動開放就是有利的，對外封閉將錯失開放機遇;相反，國家經(jīng)濟實力衰弱時期，如果不能自主決定對外開放條件，被動開放往往會受制于人而損害經(jīng)濟主權。

國際經(jīng)驗：開放程度取決于國家大小

從國際經(jīng)驗看，不同國家（地區(qū)）在對外開放模式的選擇上，既有成功的典型案例，也有失敗的典型案例。

（一）產(chǎn)業(yè)單一的小國（地區(qū)）可實現(xiàn)高度對外開放

實例證明，小國（地區(qū)）高度開放有利于增加競爭力、增強金融體系活力。例如，古代的威尼斯共和國主要從事東西方中轉貿易，并吸引各類資金進入，1171年成立的威尼斯銀行成為世界上最早的銀行。在1802年，威尼斯還建立起免稅行商，貿易路線遍布歐亞。由于對外貿易的發(fā)展，威尼斯作為一個小國成為當時最為富庶的國家之一。

而在當代，小國（地區(qū)）經(jīng)濟體量小、經(jīng)濟結構簡單，經(jīng)濟發(fā)展模式更為靈活和易于調整，可以通過出口拉動發(fā)展“兩頭在外”模式，依靠發(fā)展單一的商貿金融服務產(chǎn)業(yè)便可獲得經(jīng)濟成功。在全球經(jīng)濟分工日益精細化的情況下，小的國家和地區(qū)對全球市場依賴可以很高。根據(jù)世界銀行相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2016年新加坡、中國香港的對外貿易依存度均超過300%，而其他主要國家均不超過100%。同時，2016年新加坡、中國香港外國直接投資凈流入占國民總產(chǎn)出（GDP）的比重分別為21%和42%，而其他主要國家的這一比重均在10%以下。由此可見，小的國家和地區(qū)外貿占比和外資占比較高，在商貿和金融服務等領域可以實現(xiàn)完全開放。新加坡和中國香港地區(qū)實行低稅率、外匯無管制、黃金貿易自由、貨物進出港自由等高度開放政策，通過發(fā)展自由化、國際化市場吸引全球資金流和貨物流，同時通過各種產(chǎn)業(yè)支持政策大力發(fā)展貿易服務、金融服務，從而在經(jīng)濟上取得較大成功，也成就了其作為亞洲區(qū)域轉口貿易中心和金融中心的龍頭地位。

（二）大國對外開放須穩(wěn)妥有序、加強管理

大國經(jīng)濟體量大、經(jīng)濟結構復雜，應以內需拉動為主、外需拉動為輔。大國或地區(qū)不可過度依賴全球市場，必須有足夠的多元化分工和大規(guī)模產(chǎn)出來確保國內經(jīng)濟的安全發(fā)展。其對外開放范圍、程度需要兼顧國內市場發(fā)展結構，采取適度的對外開放措施更為有益。

上世紀90年代，阿根廷、墨西哥等部分國家由于過快和過度對外開放則導致其國內產(chǎn)業(yè)遭受嚴重沖擊，并最終爆發(fā)經(jīng)濟危機。根據(jù)1990年美國一手策劃的所謂“華盛頓共識”，包括阿根廷在內的拉美地區(qū)國家開始大范圍放開貨物與資本市場。如阿根廷向外資全面開放銀行、證券領域，其由本國控制的銀行資產(chǎn)市場份額從1992年的82%下降至2001的33%。同時，阿根廷允許境內美元全面流通，并允許外資銀行全面經(jīng)營阿根廷比索和美元業(yè)務，其經(jīng)濟出現(xiàn)美元化趨勢，使得本國政府逐漸喪失了金融調控能力。由于難以利用金融杠桿刺激經(jīng)濟發(fā)展，再加上外債迅速增長，最終導致了阿根廷金融危機的爆發(fā)。同期，墨西哥也于90年代推動銀行國際化，導致外資通過并購等方式進入墨西哥銀行業(yè)的速度明顯加快，外資在較短的時期內便控制了墨西哥主要商業(yè)銀行的所有權，從而也使得墨西哥對本國金融失去了控制力。

與此對比，英美等發(fā)達國家較好實現(xiàn)了對外開放與風險管理的平衡。根據(jù)紐約州銀行局（NYSBD）數(shù)據(jù)測算，截至2016年末，紐約州注冊的外資銀行（Foreign Branches and Agencies）的總資產(chǎn)占紐約州全部銀行總資產(chǎn)的比重高達62%，充分體現(xiàn)了紐約作為金融中心的高度開放性。與此同時，根據(jù)美聯(lián)儲數(shù)據(jù)測算，截至2018年3月末，美國全國外資銀行的總資產(chǎn)占全國商業(yè)銀行總資產(chǎn)的比重僅15%，體現(xiàn)了美國對金融業(yè)的控制力。在外資政策上，以美國為代表的西方大國未對外資采取持股比例等數(shù)量性限制，而是通過一系列機制化安排和審慎制度保障，如國家安全審查制度、股權投資審查制度等，靈活掌握金融開放力度，確保本國對金融的控制力。英美作為成功大國案例，不僅保證了開放力，同時也實施了控制力，保證了本國的競爭力。

對外開放的國際經(jīng)驗表明：小的國家和地區(qū)對全球市場依賴更深，其經(jīng)濟發(fā)展模式更為靈活和易于調整，外需拉動可以成為經(jīng)濟增長的主要動力，因此對外開放范圍可以更大、程度可以更高;而大的國家和地區(qū)產(chǎn)業(yè)復雜，外需不能替代內需，對外開放一定要適度，必須把握風險與開放的平衡。

中國對外開放的戰(zhàn)略選擇

歷史經(jīng)驗表明對外開放的時機應取決于國力強弱，而國際發(fā)展經(jīng)驗表明對外開放的程度取決于國家大小。

從歷史對比看，中國目前正處于民富國強的有利時期，對外開放中可以自主確定貿易規(guī)則條件，應抓住時機主動擴大對外開放。目前，中國的人口數(shù)量居全球第一、經(jīng)濟體量居全球第二、出口量居全球第一、進口量居全球第二、銀行業(yè)總資產(chǎn)規(guī)模居全球第一、保險業(yè)保費收入總規(guī)模居全球第二。無論從人口、經(jīng)濟、貿易、金融等各個方面的規(guī)?？?，中國目前都是在全球占有重要地位的大國。自改革開放以來，中國經(jīng)濟經(jīng)歷了40年的持續(xù)中高速增長，在經(jīng)濟規(guī)模不斷擴大的同時，諸多行業(yè)和產(chǎn)品已在全球具有比較優(yōu)勢，比如中國基建、高鐵、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟等，中國企業(yè)面臨強烈的“走出去”需求。同時，中國在全球經(jīng)濟體系中已經(jīng)具有重要話語權，可以自主決定自身的貿易條件、關稅等制度。因此，當前中國具備主動開放的機遇條件，擴大對外開放于國有利，不開放將喪失發(fā)展先機。

從經(jīng)濟規(guī)模來看，中國作為大國，應堅持內需為主，對外開放須循序漸進，要完善風險管理機制。中國不能走高貿易依存度的道路，也不可能走兩頭在外的發(fā)展模式?，F(xiàn)階段，中國在發(fā)展戰(zhàn)略上要堅持內需為主、外需拉動為輔，在對外開放方面要做好頂層設計，審慎和穩(wěn)步實施，注重把握開放與風險的平衡。

* 金融對外開放不是毫無管理、敞開大門。在對外開放的過程中，我們不僅要引入“活水”，也要過濾“污水”，以配套機制和制度建設為前提。應借鑒國際經(jīng)驗，以機制性的管理措施來取代數(shù)量性的限制，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線。引入的外資金融機構必須具備優(yōu)秀的專業(yè)能力、充足的資本實力，雙方監(jiān)管機構保持了良好的溝通。

* 金融重點開放領域要穩(wěn)妥有序，先試點再推廣?！懊^過河”是中國的理論和制度優(yōu)勢，部分開放措施可以先在自貿區(qū)試點再推開，相關改革措施要謀定而后動，一旦時機成熟就堅決推行。部分特殊的優(yōu)惠政策可以先針對港澳臺地區(qū)施行，取得良好效果再推廣到其他國家。

* 對外開放不是“一刀切”，應堅持互利互惠的原則。金融對外開放也要講平等互利。對我國戰(zhàn)略關系友好的國家，或與我國商簽自貿協(xié)定的國家可以優(yōu)先重點開放，從而鼓勵那些贊同開放、支持合作的國家和地區(qū)從中國乃至全球金融開放的成果中受益。而那些懼怕開放、實施貿易保護主義的國家和地區(qū)，只看重短期的收益，長期的競爭力一定會受損。當前全球貿易保護主義有抬頭的趨勢，我們一定要倡議開放共贏，打造人類命運共同體。

* 今年是中國改革開放40周年，作為基本國策，改革開放的大潮已經(jīng)不可逆轉。在這個過程中，我們要充分吸取歷史和全球開放的經(jīng)驗教訓，一方面堅定方向，抓住主動開放的機遇;另一方面堅實腳步，科學把握開放的節(jié)奏，中國的對外開放之路才能行穩(wěn)致遠。

（作者為北京金融控股集團董事長，編輯：袁滿）