文 /俞 斌

案例簡(jiǎn)介

2016年3月15日，上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局執(zhí)法總隊(duì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“執(zhí)法總隊(duì)”）在某大型超市內(nèi)開(kāi)展執(zhí)法檢查。經(jīng)快速檢測(cè)，執(zhí)法人員初步判斷包括J公司在內(nèi)的多家企業(yè)的數(shù)款一次性塑料杯為不合格產(chǎn)品。隨后，此次執(zhí)法檢查情況在官網(wǎng)上發(fā)布，有關(guān)媒體進(jìn)行了跟蹤報(bào)道。

2016年6月中旬，J公司向徐匯區(qū)人民法院提起訴訟，認(rèn)為前述行政檢查和信息發(fā)布行為違法。經(jīng)開(kāi)庭審理，2016年9月經(jīng)法院裁定駁回訴訟請(qǐng)求。J公司不服提起上訴，上海市第三中級(jí)人民法院受理,經(jīng)審查駁回上訴，維持原裁定。

2016年12月22日，嘉定區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局檢查發(fā)現(xiàn)，J公司備案的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中對(duì) “負(fù)重試驗(yàn)”采用的負(fù)重砝碼要求低于GB 18006.1-2009《塑料一次性餐飲具通用技術(shù)要求》 “負(fù)重試驗(yàn)”砝碼為3kg的規(guī)定，故下達(dá)責(zé)令整改通知。J公司不服提起行政復(fù)議，2017年3月20日，市質(zhì)監(jiān)局復(fù)議決定維持原決定。J公司因不服責(zé)令整改和行政復(fù)議決定提起訴訟。嘉定區(qū)人民法院受理該案，判決駁回全部訴訟請(qǐng)求。J公司仍然不服再次上訴，上海市第二中級(jí)人民法院受理后判決駁回上訴、維持原判。

2016年5月5日，執(zhí)法總隊(duì)對(duì)J公司進(jìn)行立案查處。由于J公司提供證據(jù)前后矛盾、被調(diào)查人員常常不在上海等原因，致使案件3次延期。2017年2月22日，執(zhí)法總隊(duì)向J公司實(shí)施行政處罰告知，J公司提出聽(tīng)證申請(qǐng)。2017年3月10日，執(zhí)法總隊(duì)對(duì)該處罰案件公開(kāi)聽(tīng)證。

2017年4月5日，執(zhí)法總隊(duì)對(duì)J公司作出罰沒(méi)156 889元的行政處罰決定。J公司提起訴訟，徐匯區(qū)人民法院公開(kāi)審理后，于2017年11月27日判決駁回訴訟請(qǐng)求。J公司再次上訴。上海市第三中級(jí)人民法院于2018年3月20日公開(kāi)審理并網(wǎng)上直播，后判決駁回上訴、維持原判。

案例分析

爭(zhēng)議之一：執(zhí)法檢查是否屬于行政訴訟受案范圍。

J公司認(rèn)為：① 執(zhí)法總隊(duì)2016年3月15日的執(zhí)法檢查行為違法，理由是執(zhí)法檢查是依據(jù)推薦性標(biāo)準(zhǔn)判定其產(chǎn)品不合格；②發(fā)布行政執(zhí)法活動(dòng)信息的行為違法，該信息發(fā)布后被各大網(wǎng)站、媒體轉(zhuǎn)載，損害了J公司名譽(yù)權(quán)。

執(zhí)法總隊(duì)主張：①執(zhí)法檢查行為不作為行政訴訟受案范圍。《行政訴訟法》中，沒(méi)有將執(zhí)法檢查行為作為受案范圍。況且本案的檢查對(duì)象是某大型超市，而不是J公司。②信息發(fā)布行為沒(méi)有侵害J公司名譽(yù)權(quán)。本次執(zhí)法檢查如實(shí)記載了檢查過(guò)程，形成執(zhí)法信息進(jìn)行發(fā)布。信息中沒(méi)有提及廠家名稱(chēng)，對(duì)質(zhì)量的初步判斷用“涉嫌”字樣描述，沒(méi)有惡意詆毀，沒(méi)有發(fā)布虛假信息。媒體報(bào)道不是行政行為，報(bào)道產(chǎn)生的影響由媒體負(fù)責(zé)。

一審法院認(rèn)為，該執(zhí)法檢查和信息報(bào)道行為均非針對(duì)J公司，對(duì)其權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生直接影響，J公司不具有行政訴訟主體資格。

二審法院認(rèn)為，執(zhí)法檢查行為是對(duì)涉案當(dāng)事人可能存在的違法行為實(shí)施當(dāng)場(chǎng)檢查、調(diào)查取證的過(guò)程性行為，不具終局性，不獨(dú)立對(duì)外產(chǎn)生法律效力。在網(wǎng)站上公布執(zhí)法活動(dòng)的信息發(fā)布行為屬于行政機(jī)關(guān)對(duì)外的法制宣傳報(bào)道，亦未設(shè)定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，二者不屬于行政訴訟受案范圍。

爭(zhēng)議之二：一次性塑料杯負(fù)重性能應(yīng)當(dāng)符合哪個(gè)指標(biāo)。

J公司堅(jiān)持，一次性塑料杯負(fù)重性能符合其企業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的指標(biāo)0.5kg即可。理由有三：①該企業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)向原食藥監(jiān)部門(mén)、后來(lái)的市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)備案通過(guò)；②該企業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)注在一次性塑料杯外包裝上，已向社會(huì)公示；③負(fù)重性能在GB 18006.1-2009中屬于推薦性指標(biāo)，企業(yè)可以參照使用。

執(zhí)法總隊(duì)主張，涉案產(chǎn)品作為許可證發(fā)證產(chǎn)品，其質(zhì)量必須符合許可證制度和《產(chǎn)品質(zhì)量法》的強(qiáng)制性規(guī)定。理由如下：

取得許可證時(shí)的要求非常明確。根據(jù)《食品用塑料包裝、容器、工具等制品生產(chǎn)許可審查細(xì)則》（下稱(chēng)《審查細(xì)則》）規(guī)定，原告生產(chǎn)一次性塑料杯在獲證時(shí)應(yīng)當(dāng)符合一次性塑料餐飲具產(chǎn)品檢驗(yàn)項(xiàng)目的要求，這個(gè)檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)就是GB 18006.1-2009。

取得許可證后的生產(chǎn)要求與取證時(shí)的要求應(yīng)當(dāng)保持一致。根據(jù)《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《許可管理辦法》）第四十六條規(guī)定，“取得生產(chǎn)許可的企業(yè)應(yīng)當(dāng)保證產(chǎn)品質(zhì)量穩(wěn)定合格，并持續(xù)保持取得生產(chǎn)許可的規(guī)定條件。”所以，J公司在組織生產(chǎn)時(shí)應(yīng)符合《審查細(xì)則》中一次性塑料餐飲具產(chǎn)品檢驗(yàn)項(xiàng)目要求，包括負(fù)重性能指標(biāo)的3kg要求。

為了慎重其事，執(zhí)法總隊(duì)在案件調(diào)查過(guò)程中就《審查細(xì)則》中國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題向原國(guó)家質(zhì)檢總局進(jìn)行請(qǐng)示，總局產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督司回函：“該企業(yè)的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)有‘負(fù)重性能’要求，并且‘負(fù)重性能’指標(biāo)規(guī)定應(yīng)不低于GB 18006.1-2009《塑料一次性餐飲具通用要求》中關(guān)于負(fù)重性能指標(biāo)的規(guī)定?！?/p>

根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法條文解釋》第十四條第三款規(guī)定，“推薦性標(biāo)準(zhǔn)一旦納入指令性文件，將具有相應(yīng)的行政約束力”。雖然“負(fù)重性能”指標(biāo)在GB 18006.1-2009中為推薦性指標(biāo)，但在《審查細(xì)則》中為發(fā)證必須檢驗(yàn)項(xiàng)目。

為什么這么重要的指標(biāo)是推薦性條款，不是強(qiáng)制性條款呢？因?yàn)橐淮涡运芰喜惋嬀呒扔邪l(fā)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證的，也有不發(fā)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證的，不發(fā)證的，可以作為推薦性指標(biāo)。

法院判決：涉案產(chǎn)品的負(fù)重性能雖為推薦性指標(biāo)，但J公司系在取得了《全國(guó)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證》前提下生產(chǎn)?！秾彶榧?xì)則》將負(fù)重性能納入檢驗(yàn)項(xiàng)目，其中規(guī)定有一項(xiàng)（包括一項(xiàng)）以上不合格時(shí)，則判定檢驗(yàn)結(jié)果為不合格，不符合發(fā)放生產(chǎn)許可證要求。J公司作為取得生產(chǎn)許可證企業(yè)，應(yīng)當(dāng)知曉許可證產(chǎn)品合格與否的判定標(biāo)準(zhǔn)，涉案一次性塑料杯必須持續(xù)符合包括負(fù)重性能在內(nèi)的發(fā)證檢驗(yàn)項(xiàng)目要求。

爭(zhēng)議之三：涉案一次性塑料杯該采用哪種檢測(cè)方法。

GB 18006.1-2009中規(guī)定 “實(shí)驗(yàn)步驟：取試樣餐飲具兩只，將盛裝食品的主體部分倒扣排放在平滑玻璃板上，再放上另一塊平板玻璃。先用金屬尺測(cè)量平板玻璃下表面至桌面的高度，然后將3kg砝碼置于平板玻璃中央處，負(fù)重1 min立即精確測(cè)量上述高度。用式（1）分別計(jì)算每只試樣負(fù)重變化率，取兩只試樣負(fù)重變化率的算術(shù)平均值為負(fù)重變化率。

式中：W——試樣的負(fù)重變化率，%；

Ho——試樣負(fù)重前高度，單位為mm；

H——試樣負(fù)重后高度，單位為mm?！?/p>

J公司反復(fù)申明，根據(jù)實(shí)驗(yàn)步驟的描述，應(yīng)當(dāng)同時(shí)取兩只塑料杯倒扣排放，放上一塊平板玻璃壓住這兩只塑料杯，再將砝碼置于平板玻璃中央進(jìn)行試驗(yàn)，測(cè)取平均值。理由是，J公司經(jīng)過(guò)調(diào)查，市場(chǎng)銷(xiāo)售的一次性塑料杯壓兩只進(jìn)行測(cè)試有一半合格，如果壓一只全部不合格。

上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“市質(zhì)監(jiān)局）主張，每次對(duì)一只塑料杯進(jìn)行試驗(yàn)，將一塊平板玻璃置于一只塑料杯上，再將砝碼置于平板玻璃中央進(jìn)行試驗(yàn)，取兩只分別測(cè)試得出負(fù)重變化率的平均值。理由為：

從檢測(cè)方法的描述來(lái)看，只有兩只試樣分別做負(fù)重性能試驗(yàn)才能夠計(jì)算負(fù)重變化率的算數(shù)平均值。

從公式W=Ho-H/Ho×100%這一計(jì)算方法來(lái)看，是每只杯子的高度變化作為負(fù)重變化率，最后取算術(shù)平均值，同時(shí)測(cè)兩只杯子，這個(gè)公式無(wú)法適用。

從回函上看，由于J公司多次質(zhì)疑上海市質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)技術(shù)研究院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“市質(zhì)檢院”）的負(fù)重性能檢測(cè)方法，市質(zhì)檢院向該標(biāo)準(zhǔn)的歸口單位全國(guó)塑料制品標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)秘書(shū)處進(jìn)行函詢(xún)，該秘書(shū)處確認(rèn)，一次對(duì)一個(gè)樣品進(jìn)行負(fù)重性能試驗(yàn)。

法院判決寫(xiě)到，市質(zhì)檢院的檢測(cè)方法和全國(guó)塑料制品標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)秘書(shū)處的函復(fù)，符合GB 18006.1-2009實(shí)驗(yàn)步驟的文義，應(yīng)當(dāng)理解為每只試樣分別檢測(cè)后，取兩只試樣計(jì)算平均值。

爭(zhēng)議之四：監(jiān)督抽查合格后為何執(zhí)法檢查不合格。

J公司申辯，該公司1987年成立以來(lái)，監(jiān)督抽查沒(méi)有不合格記錄，不應(yīng)當(dāng)在執(zhí)法檢查后被判斷為不合格產(chǎn)品。

市質(zhì)監(jiān)局回應(yīng)，監(jiān)督抽查囿于國(guó)家財(cái)力和行政資源，只對(duì)產(chǎn)品部分指標(biāo)進(jìn)行檢測(cè)，執(zhí)法檢查檢測(cè)的指標(biāo)常常會(huì)和監(jiān)督抽查指標(biāo)不一樣。因此，監(jiān)督抽查合格的產(chǎn)品在執(zhí)法檢查中不合格的現(xiàn)象發(fā)生后，不能以監(jiān)督抽查合格對(duì)抗執(zhí)法查處。

爭(zhēng)議之五：一次性塑料杯負(fù)重性能不符合指標(biāo)要求，是否屬于質(zhì)量不合格。

J公司認(rèn)為，判定一次性塑料杯的負(fù)重性能3 kg的指標(biāo)，是根據(jù)《許可管理辦法》《審查細(xì)則》的規(guī)定。違反《許可管理辦法》的規(guī)定，也應(yīng)當(dāng)運(yùn)用《許可管理辦法》來(lái)處理?！对S可管理辦法》第五十三條規(guī)定，“違反本辦法第四十六條規(guī)定，取得生產(chǎn)許可的企業(yè)未能持續(xù)保持取得生產(chǎn)許可的規(guī)定條件的，責(zé)令改正，處1萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下罰款”。因此，依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》作出處罰決定適用不當(dāng)。

市質(zhì)監(jiān)局認(rèn)為，《許可管理辦法》第五十三條設(shè)定的罰則是對(duì)未能持續(xù)保持取得生產(chǎn)許可的規(guī)定條件而設(shè)置。J公司的一次性塑料杯負(fù)重性能不符合指標(biāo)要求，屬于不符合規(guī)定指標(biāo)的產(chǎn)品質(zhì)量不合格。

法院判定，J公司生產(chǎn)的一次性塑料杯經(jīng)檢驗(yàn)為不合格產(chǎn)品，違反了《產(chǎn)品質(zhì)量法》第二十六條第二款第（三）項(xiàng)、第三十二條的規(guī)定，根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十條作出處罰決定適用法律法規(guī)正確。

案例啟示

1. 監(jiān)督抽查指標(biāo)的科學(xué)性有待提高

監(jiān)督抽查判斷產(chǎn)品質(zhì)量合格后，通過(guò)執(zhí)法檢查查出產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題，符合產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管實(shí)際。但是，監(jiān)督抽查長(zhǎng)期忽略部分重要指標(biāo)，容易造成當(dāng)事人不重視監(jiān)督抽查未覆蓋指標(biāo)的現(xiàn)象。在本系列案辦理的后期，質(zhì)監(jiān)部門(mén)將負(fù)重性能作為一次性塑料杯監(jiān)督抽查指標(biāo)之一，并根據(jù)產(chǎn)品狀況逐步提升監(jiān)督抽查指標(biāo)的科學(xué)性。

2. 促進(jìn)質(zhì)量監(jiān)管和執(zhí)法查處相融合

由于日常監(jiān)管的菜單式和表格化，對(duì)企業(yè)違法行為的發(fā)現(xiàn)能力不足。需要促進(jìn)質(zhì)量監(jiān)管和執(zhí)法查處相融合，一旦發(fā)現(xiàn)有質(zhì)量違法現(xiàn)象，及時(shí)向執(zhí)法機(jī)構(gòu)移送線(xiàn)索，早日立案早日查處，減少不合格產(chǎn)品流入社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)，減少行政機(jī)關(guān)及其工作人員自身履職的風(fēng)險(xiǎn)。

3. 應(yīng)對(duì)行政糾紛需要部門(mén)間的齊心協(xié)力

在本次系列案的辦理過(guò)程中，法制部門(mén)、監(jiān)管部門(mén)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)齊心協(xié)力，提前介入，充分討論案件可能出現(xiàn)的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。執(zhí)法總隊(duì)在該行政處罰案中，組織開(kāi)展開(kāi)門(mén)審案，邀請(qǐng)滬上專(zhuān)家對(duì)J公司的違法行為進(jìn)行定性和討論，明確事實(shí)認(rèn)定和法律適用。市質(zhì)監(jiān)局法制部門(mén)多次組織系列案的集中研討，為出庭應(yīng)訴厘清思路，圍繞爭(zhēng)論焦點(diǎn)充分闡釋事實(shí)和理由，致使庭審達(dá)到較好效果。