文/劉博

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土地流轉過程中農民的權益保障分析

文/劉博

上海大學

1 土地流轉過程中農民權益保障問題現(xiàn)狀分析

1.1 經(jīng)濟發(fā)展迅速，需要土地流轉

我國的土地資源的總量是有限的，城市建設用地和農村建設用地二者之間是此消彼長的。工業(yè)要發(fā)展，城市化要繼續(xù)進行，就必然面臨著征用農地的問題，進而衍生出失地農民群體，因此對我國農民的有關土地的權益保護問題進行研究是現(xiàn)代化進程中不可逾越的問題。相比于西方發(fā)達國家，我國工業(yè)化的步伐較快，解決深層次社會矛盾的體制機制不足，也沒有給予足夠的時間吸納失地農民，因此農民失去土地后安置問題的矛盾越來越突出。

城鎮(zhèn)化建設對農村土地的征用，將農村農用土地轉化為非農用土地，城市土地使用者取得土地使用權后獲得超額利潤，但由于我國集體產(chǎn)權的不明確，很大部分補償款沒有落實到農民手里。農民失去了賴以生存的基礎——土地，而針對農民的社會保障制度建設遠遠落后于城市，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等各項基本社會保障尚屬起步階段，覆蓋率處于低水平。現(xiàn)在的安置方式又多為貨幣安置，“一次性買斷”行為，這對失地農民非常不公平，因為貨幣安置只是對農民的最低生活安排，沒有解決農民的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險問題，缺乏起碼的最低生活保障。

1.2 河南省土地流轉過程中農民權益問題的研究現(xiàn)狀

目前國內學者對河南省農民權益的研究主要集中在以下幾個方面：農民失去土地后生活現(xiàn)狀、農民失地的補償和安置、農民實地后的社會保障問題、農民由失地引起的權益受損原因、失地農民市民化等。這類研究主要采用的是調查和統(tǒng)計的方法，但是一般調查都具有明顯的局限性，比較具有參考價值的實證研究的確比較匱乏，即使是國家課題項目，調查的樣本的規(guī)模也只有不到一千人，所以相對來說，其代表性和參考價值就非常有限了，對失地農民現(xiàn)狀的把握和分析不夠到位、深刻，得出的結論實用性不強。土地流轉流通的過程中農民失去土地引起的權益保障問題是一個社會性問題，其關乎到政治、經(jīng)濟、法律、文化等各方面，但目前的研究視角都比較單一，從宏觀層面上進行的研究更少。

2 失地農民權益保障問題的解決對策分析

2.1 明確土地所有權，保障農民的受益權

明確土地是農民神圣不可侵犯的財產(chǎn)。土地是農民生存之本，城市化進程中絕對不能以犧牲農民利益為代價。因此，在農用地轉為建設用地過程中，應改變計劃經(jīng)濟時代的行政征地方式，盡可能用市場機制來解決。作為與土地最密切的群體一農民，必須直接參與土地交易全過程，這樣才能有效地克服征地過程中“尋租，發(fā)生保證農民對土地的所有權、使用權、處置權等得到充分的尊重，利益得到有效保障。

2.2 規(guī)范土地補償費用標準，保障農民經(jīng)濟獲得賠償

應該以被征地所承載農民安置的實際社會成本為依據(jù)制定征地補償標準，地方政府應該設計合理的征地補償機制，征地補償費即便不能做到對失地農民損失的“全額賠償”，至少應該保證及時足額支付置換農民原有資產(chǎn)的費用。征地的補償安置費用既不能按照土地原用途來測算，也不能完全按照土地未來用途來測算，而是按照被征地的土地價格確定的。而土地價格則是按照被征地所承載農民的實際社會安置成本來確定的。對非征地而言，其價格則應該按照土地的產(chǎn)出率和承載能力來確定?，F(xiàn)實中，土地價格的確定應該是一個完全市場化的行為過程，應該是一個“以人為本”和“以民為本”的實踐活動。換言之，征地補償安置標準的確定應該“以民為本”，即主要應該以被征地所承載農民安置的實際社會成本來確定，而不是以土地用途來確定。

2.3 規(guī)范公共權力，優(yōu)化政府行為

失地農民本身素質偏低，在勞動力市場競爭中處于劣勢地位，受教育程度一般偏低，沒有能接受新技術的應用，他們缺乏各種培訓，甚至沒有接受過培訓。他們社會資本薄弱，沒有足夠的資金用來獲取外界的最新信息，這就影響了就業(yè)信息的獲取。另外城市經(jīng)濟的發(fā)展狀況還遠遠不能滿足勞動力就業(yè)的需求，憑空多出的失地農民的就業(yè)需求更是無從滿足。征地補償標準不合理，對失地農民貨幣化安置只能解決他們的眼前問題，難以從長遠的角度化解他們的生計危機，有制度因素，也有人的主觀原因。作為土地制度的重要組成部分, 征地制度不僅承擔著為社會公共事業(yè)建設提供土地的職能, 而且還發(fā)揮著協(xié)調土地權利各方利益關系的重要作用。形成于計劃經(jīng)濟時代的中國征地制度內生的種種弊端引發(fā)出一系列尖銳矛盾, 嚴重影響制約著社會穩(wěn)定與經(jīng)濟的健康發(fā)展。征地制度改革目前已經(jīng)成為社會各界普遍關注的焦點問題。征地補償是征地制度的核心和關鍵, 針對現(xiàn)行征地補償標準不合理性展開詳盡系統(tǒng)的分析是明確把握征地制度改革方向, 進而提出具體改革措施的必要前提。

改革征用土地的收益分配機制，目前所采用的土地收益分配格局是政府拿大頭、集體拿中頭、失地農民拿小頭，為了經(jīng)濟的長遠發(fā)展和規(guī)范公共權利，樹立良好的公仆形象，應該改為失地農民拿中頭，切實維護好失地農民的經(jīng)濟權益，對未來充滿信心，分享發(fā)展成果。另外政府應該引導和幫助失地農戶積累資產(chǎn),創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和統(tǒng)一規(guī)范的市場秩序，多向農民提供以發(fā)展為目的的投資，幫助失地農民積累自己的財產(chǎn)，也減輕了政府的財政負擔。例如政府可以讓失地農民當股東，按照“撤村不撤社，轉居不轉工，土地變資產(chǎn)，資產(chǎn)變股權，農民當股東”的總體思路，將集體經(jīng)濟共同共有的產(chǎn)權制度改革為社員按份共有的產(chǎn)權制度。

2.4 完善政府服務職能，確保公共服務到位

2.4.1妥善安置失地農民

政府應確立“以民為本”的政策思想，制定出土地政策應切實考慮農民群體的實際生活狀況，在不降低他們原有生活水平的條件下協(xié)商征地，甚至讓農民因征地而提高生活水平。在此基礎上確立“就業(yè)優(yōu)先”的政策目標，讓農民就業(yè)有保障，不再為失去土地沒工作而成為無業(yè)流民，影響社會穩(wěn)定的大局。

2.4.2提高失業(yè)農民技能素質

推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè),培育統(tǒng)一的勞動力市場，制定相應的就業(yè)扶持政策，對失地農民進行就業(yè)培訓。促進失地農民生產(chǎn)性就業(yè)，提供就業(yè)能力，廣開就業(yè)渠道，消除就業(yè)障礙.其中關鍵是，把失地農民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。對失地農民進行再就業(yè)培訓，鼓勵失地農民自主創(chuàng)業(yè)。對失地農民進行再就業(yè)培訓是解決安置問題的長效之路。只有通過職業(yè)培訓，提高失地農民的從業(yè)能力，并盡可能幫助農民再就業(yè)，才能真正解決他們根本的發(fā)展問題。政府應該根據(jù)失地農民的不同情況，不斷拓展培訓機制，多形式、多層次、多渠道提高各項技能，特別要根據(jù)市場的需要，有針對性地專項技術培訓，切實增強失地農民的就業(yè)能力和專業(yè)技術素質。同時，鼓勵和扶持失地農民自主創(chuàng)業(yè)，政府引導失地農民成為創(chuàng)業(yè)主體，喚醒他們的創(chuàng)業(yè)意識，鼓勵他們發(fā)展以勞動密集型為主的加工業(yè)，支持失地農民開辦企業(yè)。針對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農民，政府應在貸款、稅收等方面對失地農民提供優(yōu)惠政策。

2.4.3完善基本生活保障機制

實行最低生活保障機制，解決農民的生存問題，消除對社會的不利影響，一是從科學發(fā)展觀和構建和諧社會的高度，增強對失地農民問題的認識，二是消除城鄉(xiāng)二元社會體制的制度性排斥，以土地換社保，三是推進征地的規(guī)范化、法制化。

2.4.4建立普惠的社會保障機制

農民在失去土地的同時也失去了附著在土地上的社會保障，造成農民失去土地后生活的困境和生存的困難。在我國農民社會保障制度建立和健全的過程中，國家是主要的實施主體，任何時候任何國家都是國家來保障失地農民的利益；失地農民要在國家的帶領下積極參加社會保障制度的建立和完善從而保障自己的權益。在農民社會保障制度中，要全面保障農民的基本權利，建立普惠的社會保障機制，要實現(xiàn)社會保險，社會福利和社會救助三方面的真正意義上的社會保障體系，要實現(xiàn)失地農民最低生活保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障等等同城鎮(zhèn)市民同等的社會保障待遇。