文/李夢

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旅游綜合執(zhí)法體制機(jī)制研究——以棗莊市為例

文/李夢

棗莊市旅游和服務(wù)業(yè)發(fā)展委員會

隨著全域旅游時代的到來，人們對于旅游的需求日益旺盛，旅游不僅僅涉及一個行業(yè)，往往還涉及交通、文化、住建等等多個部門。因此，政府如何轉(zhuǎn)變管理思維，如何發(fā)揮旅游綜合監(jiān)管合力變得更加迫切。此文在棗莊市旅游執(zhí)法體制現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，充分分析旅游綜合模式的特點(diǎn)，從而針對如何加強(qiáng)旅游綜合執(zhí)法，提升旅游服務(wù)質(zhì)量提出建設(shè)性的意見和建議。

棗莊；旅游綜合執(zhí)法；體制；建議

1 棗莊旅游綜合執(zhí)法體制現(xiàn)狀

1.1 主要模式

（1）“旅游主管部門+綜合行政執(zhí)法部門”相互配合執(zhí)法模式。這類綜合執(zhí)法模式的特征是旅游主管部門和綜合行政執(zhí)法部門都是獨(dú)立的政府職能部門，各自分開辦公，并在各自的職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)各自行使自己的職權(quán)。旅游主管部門負(fù)責(zé)日常監(jiān)管，綜合行政執(zhí)法部門行使旅游行政處罰權(quán)。綜合行政執(zhí)法部門不僅涵蓋旅游執(zhí)法職能，更承載如物價、文化等部門執(zhí)法職能。比如，棗莊滕州市，作為全國綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)城市之一，2016年組建滕州市綜合行政執(zhí)法局，將旅游行政執(zhí)法大隊(duì)按照“編隨事調(diào)、人隨編走”的原則，職責(zé)、機(jī)構(gòu)全部并入綜合行政執(zhí)法局。再比如，薛城區(qū),2017年底成立由16個部門組成的綜合行政執(zhí)法局，按照相對集中行政處罰權(quán)有關(guān)要求，旅游行政處罰權(quán)劃入?yún)^(qū)綜合行政執(zhí)法局。

（2）聯(lián)合執(zhí)法性質(zhì)的綜合執(zhí)法模式。這類綜合執(zhí)法具有聯(lián)合執(zhí)法、非常態(tài)化的性質(zhì)，其特征是沒有固定的組織機(jī)構(gòu)和人員，僅僅通過文件形式規(guī)定了牽頭部門和組成部門，可以在較短時間內(nèi)組織成立旅游聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍。通常是在旅游黃金周或重大節(jié)假日期間，旅游主管部門與臨時從旅游相關(guān)職能部門如物價、工商、衛(wèi)生等抽調(diào)的人員組成聯(lián)合執(zhí)法檢查組對旅游市場進(jìn)行監(jiān)督管理。在做出具體行政處罰時，名義機(jī)關(guān)依然是法律規(guī)定的各個行政部門。比如，棗莊市旅服委于每個重大節(jié)假日之前，都會聯(lián)合物價、工商、公安等部門開展聯(lián)合執(zhí)法大檢查。并于2016年12月以市政府名義正式下發(fā)《棗莊市人民政府辦公室關(guān)于加強(qiáng)旅游市場綜合監(jiān)管工作的實(shí)施意見》，明確政府相關(guān)部門責(zé)任清單，從制度層面破解旅游管理領(lǐng)域多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法、執(zhí)法效率低下等問題。

（3）“1+N”模式。這類模式把旅游執(zhí)法“旅游+”效應(yīng)最大化?！?”即旅游，旅游+警察即旅游警察，旅游+法院即旅游巡回法庭?！?+N”模式是抽調(diào)旅游主管部門和其他主管部門人員組成，現(xiàn)場進(jìn)行解決旅游糾紛和進(jìn)行旅游執(zhí)法等活動。該類機(jī)制是常設(shè)機(jī)構(gòu)，有固定人員和場所。但是，工作人員還是隸屬于原單位。比如，山亭區(qū)于2016年5月，成立了全省首支旅游警察大隊(duì)——棗莊市公安局山亭分局旅游警察大隊(duì)，實(shí)現(xiàn)了行政執(zhí)法、治安處罰和刑事執(zhí)法的統(tǒng)一。2017年5月，棗莊市山亭區(qū)人民法院旅游巡回法庭掛牌成立。臺兒莊區(qū)于2016年上半年先后設(shè)立了旅游警察、旅游市場監(jiān)督管理分局、旅游巡回法庭和人民調(diào)解委員會。

（4）政府主導(dǎo)的綜合監(jiān)管模式。該類監(jiān)管模式其實(shí)是聯(lián)合執(zhí)法的創(chuàng)新模式。往往由地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，更有利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指揮執(zhí)法活動。與聯(lián)合執(zhí)法性質(zhì)的執(zhí)法機(jī)制最大的不同就是該機(jī)制有固定的場所、固定的人員，具有常態(tài)化的特點(diǎn)。比如我市臺兒莊區(qū)在全市首創(chuàng)全域旅游市場秩序綜合治理委員會。該委員會由臺兒莊區(qū)委組織部、宣傳部、政法委（綜治辦）、公安、旅服、交通等31家區(qū)直單位和鎮(zhèn)（街）為成員，臺兒莊區(qū)委副書記、政法委書記任組長。全域旅游市場秩序綜合治理委員會的設(shè)立，使旅游執(zhí)法由“單一執(zhí)法”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安块T聯(lián)合”，由“部門執(zhí)法”轉(zhuǎn)變?yōu)椤包h政統(tǒng)籌”，形成了“黨政統(tǒng)籌、部門聯(lián)動、統(tǒng)籌力量、聯(lián)合執(zhí)法、齊抓共管”的良好局面。

2 存在的問題

2.1旅游主管部門與綜合執(zhí)法部門的工作關(guān)系尚未理順。有些旅游主管部門主觀上認(rèn)為，監(jiān)督處罰權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)到綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，從而放松了日常監(jiān)管，混淆日常管理和行政執(zhí)法的性質(zhì)。比如滕州市旅服局，認(rèn)為旅游執(zhí)法大隊(duì)的人、編、權(quán)已經(jīng)完全劃歸到滕州綜合行政執(zhí)法局，所以旅服局已經(jīng)沒有執(zhí)法權(quán)，更沒有處罰權(quán)，從而放松了對旅游市場的日常監(jiān)管，容易造成與綜合執(zhí)法部門推諉扯皮的現(xiàn)象。

2.2旅游主管部門與綜合執(zhí)法部門配合機(jī)制不完善。旅游主管部門與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)職責(zé)厘不清，相互之間互相推諉，勢必造成信息溝通不暢、案件移交不順、相互配合不協(xié)調(diào)等問題，影響案件調(diào)查和執(zhí)法效率。

2.3聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制形式大于內(nèi)容。比如政府主導(dǎo)的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，由于聯(lián)合執(zhí)法的個別參與部門重視程度不夠，再加上成員單位隸屬于不同部門，彼此間沒有行政隸屬關(guān)系，給組織協(xié)調(diào)造成了很大難度，往往會形成“綜而不合、合而不力”的局面。

2.4綜合行政執(zhí)法職責(zé)偏多，執(zhí)法力量薄弱。綜合行政執(zhí)法部門綜合行政執(zhí)法部門不僅對應(yīng)旅游主管部門，更要對應(yīng)其他職能部門，因此工作量較大，再加上執(zhí)法力量薄弱，對于各項(xiàng)專項(xiàng)執(zhí)法明顯感覺“力不從心”。

3 完善旅游綜合執(zhí)法的對策和建議

3.1合理界定旅游主管部門和綜合執(zhí)法部門的職責(zé)范圍。要以法律法規(guī)等形式明確旅游綜合執(zhí)法各部門職責(zé)，并對職責(zé)權(quán)限公開公示。在完善相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，明確各部門的職責(zé)權(quán)限、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法范圍，強(qiáng)化各部門之間的協(xié)調(diào)與配合，完善旅游主管部門與綜合執(zhí)法部門間各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互配合、齊抓共管的工作機(jī)制。

3.2建立健全旅游主管部門與綜合執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。建議在實(shí)際工作中，一是要加強(qiáng)旅游執(zhí)法的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和工作協(xié)調(diào)，建立以政府為主導(dǎo)的旅游執(zhí)法聯(lián)席會議制度，定期研究旅游執(zhí)法中的問題，及時協(xié)調(diào)解決執(zhí)法中的問題；二是要建立常態(tài)化的執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制、行政協(xié)助機(jī)制以及暢通的信息共享、案情通報(bào)、案件移送渠道，努力實(shí)現(xiàn)執(zhí)法工作的無縫銜接。

3.3加強(qiáng)對旅游綜合執(zhí)法的監(jiān)督，依法行政。旅游執(zhí)法監(jiān)督部門要嚴(yán)格對旅游行政執(zhí)法行為進(jìn)行事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督。要根據(jù)國家要求，推進(jìn)“放管服”改革，推行“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管，嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程全記錄、重大執(zhí)法決定法制審核“三項(xiàng)制度”。

[1]胡撫生: 旅游綜合執(zhí)法的發(fā)展及體制機(jī)制研究.旅游經(jīng)濟(jì)，2012.

[2]鄭洪建:榮成市綜合行政執(zhí)法體制改革的探索與思考. 機(jī)構(gòu)與行政，2017.

[3]張補(bǔ)宏，董彩娟：關(guān)于健全我國旅游行政執(zhí)法體系的若干思考.華南理工大學(xué)學(xué)報(bào)，2015年4月第17卷第2期