葉 楊

（東北林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，哈爾濱 150040）

0 引 言

公共部門財務(wù)管理的本質(zhì)是對公共部門財務(wù)活動的計劃、組織、指揮和控制，以及對財務(wù)關(guān)系的協(xié)調(diào)，是公共部門運轉(zhuǎn)與管理中非常重要的一環(huán)。公共部門的財務(wù)管理有別于一般企業(yè)的財務(wù)管理，具有政策性強、以預(yù)算管理為中心、財務(wù)類型多樣化的特點，以政府財務(wù)管理為例，政府的財務(wù)管理有經(jīng)費來源單一性、經(jīng)費保障優(yōu)先性、財務(wù)管理統(tǒng)一性、單位預(yù)算強制性和資金管理權(quán)的限制性這幾大特點。公共部門財務(wù)管理特性直接決定了其目標(biāo)與任務(wù)的特殊性，我國公共部門的財務(wù)管理以加強公共組織預(yù)算管理，保證各項事業(yè)計劃和工作任務(wù)完成；強化收支管理，提高資金使用效率；加強資產(chǎn)管理，防止國有資產(chǎn)流失；建立健全財務(wù)制度，實現(xiàn)公共組織財務(wù)管理的規(guī)范化和法制化；加強財務(wù)分析與財務(wù)監(jiān)督，保證公共組織各項活動的合理性與合法性為主要任務(wù)。財務(wù)關(guān)系猶如血脈，維持公共部門正常運轉(zhuǎn)。穩(wěn)健透明的財務(wù)管理有助于提高公共部門的公信力，更好地服務(wù)于社會，然而當(dāng)前我國公共部門的財務(wù)關(guān)系仍存在一些問題，亟待調(diào)整與解決。

1 我國公共部門財務(wù)管理存在的問題

1.1 公共預(yù)算的科學(xué)性有待提高

公共預(yù)算是公共部門財務(wù)管理的第一步，其基本功能就是通過公共資金的適度籌集和高效配置來保障公共物品的供給，從而確保公共經(jīng)濟的核心功能能夠有效發(fā)揮。然而當(dāng)前我國公共部門的財務(wù)預(yù)算卻有違這一基本功能，依靠財政撥款的各公共部門在預(yù)算時，并非以降本增效為第一宗旨，而是以擴大自己的代理權(quán)為目的，竭盡所能地通過各種方法調(diào)高本單位的財政預(yù)算，隨意修改財政預(yù)算用途，盲目設(shè)立各種獎勵性支出，以期獲得更多的財政撥款。這就造成公共預(yù)算的科學(xué)性缺失，在無形之中增加了冗余的財政支出，將財政壓力進(jìn)一步向納稅人轉(zhuǎn)嫁，違背了公共部門力求公共效益最大化的原則。此外，我國公共預(yù)算管理方面的制度和法規(guī)有待完善，沒有一套具體成型且有實際操作規(guī)范的制度，長官意志與公共預(yù)算關(guān)聯(lián)過大，造成公共預(yù)算管理隨意性較強，甚至以權(quán)代法現(xiàn)象頻頻發(fā)生。

1.2 缺乏績效性公共財務(wù)管理導(dǎo)向

當(dāng)前，公共財務(wù)管理分為兩種導(dǎo)向，一種是合規(guī)導(dǎo)向，另一種是績效導(dǎo)向。我國公共部門的財務(wù)管理以合規(guī)導(dǎo)向為主，要求在財務(wù)管理中必須嚴(yán)格遵照我國相關(guān)財務(wù)管理的法規(guī)和條例，更加關(guān)注如何防止做錯事，而不關(guān)注預(yù)算資金的使用績效和效果，從而容易形成重合規(guī)輕效果、重投入輕產(chǎn)出的一系列錯誤觀念，導(dǎo)致我國公共部門在財務(wù)管理方面缺乏績效性管理，評價標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)體系、監(jiān)督機制和評價信息數(shù)據(jù)庫等尚需逐步建立和完善。同時，只算政治賬，不管經(jīng)濟賬，是我國公共部門財務(wù)管理的一大問題所在，正是因為這個問題，政績工程、面子工程在各地層出不窮，綜合成本計算、活動成分析和成本趨勢分析流于形式。此外，各地公共部門只考慮支出的合法與否，以及財務(wù)管理是否合規(guī)，往往忽視了如此支出是否于民有意、于公有利。

1.3 投資及債務(wù)管理風(fēng)險偏高

當(dāng)前，我國公共部門投資及債務(wù)管理風(fēng)險過高，地方政府財政赤字、背負(fù)巨額債務(wù)有逐漸擴張之勢，民間資本對政府的債務(wù)起訴案件屢見不鮮。一些公共部門由于財務(wù)委托以及責(zé)任不清晰，導(dǎo)致公共行為短期化嚴(yán)重、公共支出不合理、公共部門債臺高筑和公共部門財務(wù)危機重重，嚴(yán)重威脅財政的可持續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致新一屆政府需要承擔(dān)往屆政府的巨額負(fù)債壓力，使財務(wù)運轉(zhuǎn)存在巨大的風(fēng)險。此外，公共部門隱性債務(wù)風(fēng)險也不應(yīng)忽視，不良資產(chǎn)、運營性虧損也提高了公共部門的財務(wù)風(fēng)險。總之，過度投資、債臺高筑直接威脅公共部門財務(wù)管理及運轉(zhuǎn)的健康有序發(fā)展，更影響了公共部門的公信力與在社會中的形象。

2 我國公共部門財務(wù)管理問題的形成原因

從宏觀角度來看，我國公共部門財務(wù)管理問題主要體現(xiàn)在公共經(jīng)濟的內(nèi)在矛盾，就是公共經(jīng)濟中基于公共利益的集合屬性或因體制機制缺陷而致責(zé)任虛化，以及代理執(zhí)行人出于自身利益而扭曲“委托-代理”本質(zhì)聯(lián)系等，從而會妨礙實現(xiàn)公共經(jīng)濟宗旨。著名的公共地悲劇、搭便車、政治周期、福利陷阱、塔西佗陷阱和主權(quán)債務(wù)危機等，都是這種負(fù)面效應(yīng)的典型表現(xiàn)。同時，在經(jīng)濟人的視角下，公共部門代理人存在逐利性，且委托人與代理人之間有信息壁壘，在逆向選擇和道德風(fēng)險上，代理人采取的手段與委托人利益和目標(biāo)存在差異，只能最終將損失轉(zhuǎn)嫁給委托人。

從微觀公共部門管理角度看，產(chǎn)生財務(wù)管理的原因有5個。第一，公共部門經(jīng)濟責(zé)任劃分不明確，責(zé)任邊界不清晰，泛化嚴(yán)重，導(dǎo)致公共部門財務(wù)問題缺乏明確的負(fù)責(zé)人。第二，公共部門內(nèi)部的管理職能和管理層級之間的主體權(quán)責(zé)劃分不清晰，責(zé)任鏈條劃分失衡，導(dǎo)致上下級間缺乏有效的監(jiān)督。第三，公共部門財務(wù)管理問責(zé)機制不完善，監(jiān)管乏力，缺乏績效考評。第四，公共財務(wù)立法有待完善，為公共財務(wù)全面提供法律保障，確保公共財務(wù)管理各個方面有法可依。第五，公共部門內(nèi)部缺乏有效的監(jiān)管，內(nèi)部審計形式大于實質(zhì)，缺乏有效的自我監(jiān)督。

3 我國公共部門財務(wù)管理問題的解決原則

3.1 依法管理原則

公共部門在進(jìn)行財務(wù)預(yù)算時必須要依法進(jìn)行，嚴(yán)格根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》，依法履行預(yù)算管理職權(quán)、預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制、預(yù)算審查和批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算。

3.2 預(yù)算控制原則

公共部門要以零基預(yù)算法為切入點，收支統(tǒng)管，堅持預(yù)算控制原則，堅持收支平衡，合理制定公共預(yù)算，以提高社會效益為目的。

3.3 量入為出原則

公共部門在財務(wù)支出時切忌不可貪大貪多，追求面子工程，要開源節(jié)流，保持財務(wù)平穩(wěn)運行，保持收支動態(tài)平衡。

3.4 效益原則

公共部門財務(wù)管理要立足于社會效益最大化原則，獲取并有效使用資金以最大限度地完成組織的社會使命，始終堅持公益性、效益型。

4 我國公共部門財務(wù)管理問題的解決對策

4.1 提升公共預(yù)算的科學(xué)性

公共部門財政預(yù)算首先應(yīng)站在社會全局公益性的高度，提升公共預(yù)算的科學(xué)性，從公共財務(wù)管理的根本任務(wù)來把握和發(fā)揮自身的功能，不能僅僅局限于本體利益，只以狹隘的財務(wù)眼界來看待公共預(yù)算的功用。第一，在公共預(yù)算中，公共部門應(yīng)該通過實行周期預(yù)算平衡政策，調(diào)節(jié)經(jīng)濟周期波動幅度，從而保障宏觀經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)地運行與發(fā)展。第二，公共部門在制訂公共預(yù)算草案時，尤其是在編制收入預(yù)算方面，必須要兼顧全體社會成員對有限的財政資源的需要，考慮民間經(jīng)濟對經(jīng)濟資源的需要。第三，在配置資源的支出預(yù)算方面，公共部門應(yīng)當(dāng)按照正確處理人民大眾的短期利益與長遠(yuǎn)利益、整體利益與局部利益、根本利益與具體利益之間關(guān)系的原則，對社會公眾提出的公共需求按照輕重緩急進(jìn)行優(yōu)先性排隊，以實現(xiàn)公共物品供給結(jié)構(gòu)的帕累托最優(yōu)為最終目的。第四，各級公共部門要層層分解預(yù)算指標(biāo)，逐級落實管理責(zé)任，做到權(quán)責(zé)分明，并確保收入預(yù)算要合規(guī)合法，嚴(yán)控人為擴大財務(wù)預(yù)算的行為。第五，建立完備的公共經(jīng)費管理制度，嚴(yán)格實行公共部門預(yù)算經(jīng)費開支審核，積極推進(jìn)零基預(yù)算法，合理分配資金，發(fā)揮資金的最大效益。

4.2 公共財務(wù)管理要提高效率，以績效為公共財務(wù)管理導(dǎo)向

在進(jìn)行公共財務(wù)管理時，公共部門要奉行效益至上原則，在此基礎(chǔ)上還要不斷降低公共部門的運營成本，提高產(chǎn)出效益，堅持公共財務(wù)管理的績效導(dǎo)向。公共部門不僅不干錯事，更應(yīng)該干好事?；谖写砝碚?，公共部門是人民的代理人，人民將權(quán)利讓渡給公共部門，就有責(zé)任、有義務(wù)來實現(xiàn)委托人的訴求，即提高公共財務(wù)的運用效率，實現(xiàn)公共利益最大化。因此，公共部門應(yīng)著力提升公共財務(wù)管理的效率，要建立競爭的政府、有事業(yè)心的政府、受顧客驅(qū)使的政府、講究效果的政府，主張引進(jìn)競爭機制，將競爭運用到公共服務(wù)提供領(lǐng)域，注重投入與產(chǎn)出，真正服務(wù)好社會。

在公共財務(wù)管理中，公共部門可以借助成本—效益分析法對公共活動的投入產(chǎn)出進(jìn)行分析，引用績效評價對公共部門進(jìn)行績效導(dǎo)向性管理，在預(yù)算時采用績效預(yù)算與零基預(yù)算相結(jié)合的預(yù)算編制方法體系。此外，公共部門還可以引進(jìn)企業(yè)的管理理念，建立一套行之有效的競爭激勵系統(tǒng)，從而不斷提高公共財務(wù)效率。

4.3 公共財務(wù)投資量入為出，嚴(yán)控公共債務(wù)風(fēng)險

公共部門在財務(wù)支出時，一定要遵循量入為出的原則，積極合理地解決公共債務(wù)存量，嚴(yán)控新增公共債務(wù)指標(biāo)，在具體操作上，需要公共部門管理體系改變思維方式、轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)。首先，公共部門管理者應(yīng)該樹立長遠(yuǎn)的發(fā)展觀，摒棄短期政績觀，從領(lǐng)導(dǎo)思維上進(jìn)行轉(zhuǎn)變。其次，在制度上有所轉(zhuǎn)變，要建立公共債務(wù)績效審計制度，債務(wù)責(zé)任落實到人，而不是每屆公共部門領(lǐng)導(dǎo)班子，從根本上緩解委托—代理關(guān)系造成的公共資源浪費。最后，積極推進(jìn)分稅制改革，擴大地方財權(quán)，做到事權(quán)與財權(quán)匹配，降低公共債務(wù)風(fēng)險?？刂乒膊块T財務(wù)支出，為公共部門財務(wù)支出把關(guān)，進(jìn)行有效的公共投資，制定嚴(yán)格的公共投資審計制度，是我國公共部門財務(wù)管理需要思考的一個問題，也是公共財務(wù)管理量入為出、降低債務(wù)危機的根本途徑

4.4 建章立制，完善對公共財務(wù)管理的監(jiān)督

完善的規(guī)章制度是公共部門財務(wù)管理健康平穩(wěn)運營的根本保障，為公共財務(wù)管理創(chuàng)造了良好的發(fā)展環(huán)境，用完善的制度來制約公共部門財務(wù)管理的方方面面，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。第一，通過建立統(tǒng)一完善的公共財務(wù)管理制度，使公共財務(wù)管理的行為有規(guī)可循、財務(wù)規(guī)章有法可依，在公共財務(wù)管理的運行和管理中，強化制度和法規(guī)的約束力，提高公共財務(wù)的透明度，讓公共部門財務(wù)管理在陽光下健康運行，接受眾多主體的監(jiān)督。第二，輿論監(jiān)督在公共財務(wù)管理中起著不可磨滅的作用，是成本最低的監(jiān)督與制約方式，公共部門要讓公眾參與到公共部門的財務(wù)監(jiān)管中，促使監(jiān)管主體多元化，督促公共部門注意自身財務(wù)管理的科學(xué)性與透明性，從而不斷提升財務(wù)管理質(zhì)量和單位會計核算水平。

主要參考文獻(xiàn)

［1］周詠梅,王孟龍.公共組織財務(wù)管理基本理論初探［J］.經(jīng)濟師,2012(7).

［2］趙俊.事業(yè)單位財務(wù)管理中的常見問題及對策分析［J］.行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù),2017(9).

［3］齊守印.基于公共經(jīng)濟內(nèi)在矛盾的國家治理機制研究［J］.財政研究,2017(4).