葉 楊

（東北林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150040）

0 引 言

公共部門財(cái)務(wù)管理的本質(zhì)是對(duì)公共部門財(cái)務(wù)活動(dòng)的計(jì)劃、組織、指揮和控制，以及對(duì)財(cái)務(wù)關(guān)系的協(xié)調(diào)，是公共部門運(yùn)轉(zhuǎn)與管理中非常重要的一環(huán)。公共部門的財(cái)務(wù)管理有別于一般企業(yè)的財(cái)務(wù)管理，具有政策性強(qiáng)、以預(yù)算管理為中心、財(cái)務(wù)類型多樣化的特點(diǎn)，以政府財(cái)務(wù)管理為例，政府的財(cái)務(wù)管理有經(jīng)費(fèi)來源單一性、經(jīng)費(fèi)保障優(yōu)先性、財(cái)務(wù)管理統(tǒng)一性、單位預(yù)算強(qiáng)制性和資金管理權(quán)的限制性這幾大特點(diǎn)。公共部門財(cái)務(wù)管理特性直接決定了其目標(biāo)與任務(wù)的特殊性，我國(guó)公共部門的財(cái)務(wù)管理以加強(qiáng)公共組織預(yù)算管理，保證各項(xiàng)事業(yè)計(jì)劃和工作任務(wù)完成；強(qiáng)化收支管理，提高資金使用效率；加強(qiáng)資產(chǎn)管理，防止國(guó)有資產(chǎn)流失；建立健全財(cái)務(wù)制度，實(shí)現(xiàn)公共組織財(cái)務(wù)管理的規(guī)范化和法制化；加強(qiáng)財(cái)務(wù)分析與財(cái)務(wù)監(jiān)督，保證公共組織各項(xiàng)活動(dòng)的合理性與合法性為主要任務(wù)。財(cái)務(wù)關(guān)系猶如血脈，維持公共部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)。穩(wěn)健透明的財(cái)務(wù)管理有助于提高公共部門的公信力，更好地服務(wù)于社會(huì)，然而當(dāng)前我國(guó)公共部門的財(cái)務(wù)關(guān)系仍存在一些問題，亟待調(diào)整與解決。

1 我國(guó)公共部門財(cái)務(wù)管理存在的問題

1.1 公共預(yù)算的科學(xué)性有待提高

公共預(yù)算是公共部門財(cái)務(wù)管理的第一步，其基本功能就是通過公共資金的適度籌集和高效配置來保障公共物品的供給，從而確保公共經(jīng)濟(jì)的核心功能能夠有效發(fā)揮。然而當(dāng)前我國(guó)公共部門的財(cái)務(wù)預(yù)算卻有違這一基本功能，依靠財(cái)政撥款的各公共部門在預(yù)算時(shí)，并非以降本增效為第一宗旨，而是以擴(kuò)大自己的代理權(quán)為目的，竭盡所能地通過各種方法調(diào)高本單位的財(cái)政預(yù)算，隨意修改財(cái)政預(yù)算用途，盲目設(shè)立各種獎(jiǎng)勵(lì)性支出，以期獲得更多的財(cái)政撥款。這就造成公共預(yù)算的科學(xué)性缺失，在無形之中增加了冗余的財(cái)政支出，將財(cái)政壓力進(jìn)一步向納稅人轉(zhuǎn)嫁，違背了公共部門力求公共效益最大化的原則。此外，我國(guó)公共預(yù)算管理方面的制度和法規(guī)有待完善，沒有一套具體成型且有實(shí)際操作規(guī)范的制度，長(zhǎng)官意志與公共預(yù)算關(guān)聯(lián)過大，造成公共預(yù)算管理隨意性較強(qiáng)，甚至以權(quán)代法現(xiàn)象頻頻發(fā)生。

1.2 缺乏績(jī)效性公共財(cái)務(wù)管理導(dǎo)向

當(dāng)前，公共財(cái)務(wù)管理分為兩種導(dǎo)向，一種是合規(guī)導(dǎo)向，另一種是績(jī)效導(dǎo)向。我國(guó)公共部門的財(cái)務(wù)管理以合規(guī)導(dǎo)向?yàn)橹?，要求在?cái)務(wù)管理中必須嚴(yán)格遵照我國(guó)相關(guān)財(cái)務(wù)管理的法規(guī)和條例，更加關(guān)注如何防止做錯(cuò)事，而不關(guān)注預(yù)算資金的使用績(jī)效和效果，從而容易形成重合規(guī)輕效果、重投入輕產(chǎn)出的一系列錯(cuò)誤觀念，導(dǎo)致我國(guó)公共部門在財(cái)務(wù)管理方面缺乏績(jī)效性管理，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)體系、監(jiān)督機(jī)制和評(píng)價(jià)信息數(shù)據(jù)庫(kù)等尚需逐步建立和完善。同時(shí)，只算政治賬，不管經(jīng)濟(jì)賬，是我國(guó)公共部門財(cái)務(wù)管理的一大問題所在，正是因?yàn)檫@個(gè)問題，政績(jī)工程、面子工程在各地層出不窮，綜合成本計(jì)算、活動(dòng)成分析和成本趨勢(shì)分析流于形式。此外，各地公共部門只考慮支出的合法與否，以及財(cái)務(wù)管理是否合規(guī)，往往忽視了如此支出是否于民有意、于公有利。

1.3 投資及債務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)偏高

當(dāng)前，我國(guó)公共部門投資及債務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)過高，地方政府財(cái)政赤字、背負(fù)巨額債務(wù)有逐漸擴(kuò)張之勢(shì)，民間資本對(duì)政府的債務(wù)起訴案件屢見不鮮。一些公共部門由于財(cái)務(wù)委托以及責(zé)任不清晰，導(dǎo)致公共行為短期化嚴(yán)重、公共支出不合理、公共部門債臺(tái)高筑和公共部門財(cái)務(wù)危機(jī)重重，嚴(yán)重威脅財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致新一屆政府需要承擔(dān)往屆政府的巨額負(fù)債壓力，使財(cái)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)存在巨大的風(fēng)險(xiǎn)。此外，公共部門隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也不應(yīng)忽視，不良資產(chǎn)、運(yùn)營(yíng)性虧損也提高了公共部門的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。總之，過度投資、債臺(tái)高筑直接威脅公共部門財(cái)務(wù)管理及運(yùn)轉(zhuǎn)的健康有序發(fā)展，更影響了公共部門的公信力與在社會(huì)中的形象。

2 我國(guó)公共部門財(cái)務(wù)管理問題的形成原因

從宏觀角度來看，我國(guó)公共部門財(cái)務(wù)管理問題主要體現(xiàn)在公共經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在矛盾，就是公共經(jīng)濟(jì)中基于公共利益的集合屬性或因體制機(jī)制缺陷而致責(zé)任虛化，以及代理執(zhí)行人出于自身利益而扭曲“委托-代理”本質(zhì)聯(lián)系等，從而會(huì)妨礙實(shí)現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)宗旨。著名的公共地悲劇、搭便車、政治周期、福利陷阱、塔西佗陷阱和主權(quán)債務(wù)危機(jī)等，都是這種負(fù)面效應(yīng)的典型表現(xiàn)。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)人的視角下，公共部門代理人存在逐利性，且委托人與代理人之間有信息壁壘，在逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)上，代理人采取的手段與委托人利益和目標(biāo)存在差異，只能最終將損失轉(zhuǎn)嫁給委托人。

從微觀公共部門管理角度看，產(chǎn)生財(cái)務(wù)管理的原因有5個(gè)。第一，公共部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任劃分不明確，責(zé)任邊界不清晰，泛化嚴(yán)重，導(dǎo)致公共部門財(cái)務(wù)問題缺乏明確的負(fù)責(zé)人。第二，公共部門內(nèi)部的管理職能和管理層級(jí)之間的主體權(quán)責(zé)劃分不清晰，責(zé)任鏈條劃分失衡，導(dǎo)致上下級(jí)間缺乏有效的監(jiān)督。第三，公共部門財(cái)務(wù)管理問責(zé)機(jī)制不完善，監(jiān)管乏力，缺乏績(jī)效考評(píng)。第四，公共財(cái)務(wù)立法有待完善，為公共財(cái)務(wù)全面提供法律保障，確保公共財(cái)務(wù)管理各個(gè)方面有法可依。第五，公共部門內(nèi)部缺乏有效的監(jiān)管，內(nèi)部審計(jì)形式大于實(shí)質(zhì)，缺乏有效的自我監(jiān)督。

3 我國(guó)公共部門財(cái)務(wù)管理問題的解決原則

3.1 依法管理原則

公共部門在進(jìn)行財(cái)務(wù)預(yù)算時(shí)必須要依法進(jìn)行，嚴(yán)格根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，依法履行預(yù)算管理職權(quán)、預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制、預(yù)算審查和批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算。

3.2 預(yù)算控制原則

公共部門要以零基預(yù)算法為切入點(diǎn)，收支統(tǒng)管，堅(jiān)持預(yù)算控制原則，堅(jiān)持收支平衡，合理制定公共預(yù)算，以提高社會(huì)效益為目的。

3.3 量入為出原則

公共部門在財(cái)務(wù)支出時(shí)切忌不可貪大貪多，追求面子工程，要開源節(jié)流，保持財(cái)務(wù)平穩(wěn)運(yùn)行，保持收支動(dòng)態(tài)平衡。

3.4 效益原則

公共部門財(cái)務(wù)管理要立足于社會(huì)效益最大化原則，獲取并有效使用資金以最大限度地完成組織的社會(huì)使命，始終堅(jiān)持公益性、效益型。

4 我國(guó)公共部門財(cái)務(wù)管理問題的解決對(duì)策

4.1 提升公共預(yù)算的科學(xué)性

公共部門財(cái)政預(yù)算首先應(yīng)站在社會(huì)全局公益性的高度，提升公共預(yù)算的科學(xué)性，從公共財(cái)務(wù)管理的根本任務(wù)來把握和發(fā)揮自身的功能，不能僅僅局限于本體利益，只以狹隘的財(cái)務(wù)眼界來看待公共預(yù)算的功用。第一，在公共預(yù)算中，公共部門應(yīng)該通過實(shí)行周期預(yù)算平衡政策，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)幅度，從而保障宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)地運(yùn)行與發(fā)展。第二，公共部門在制訂公共預(yù)算草案時(shí)，尤其是在編制收入預(yù)算方面，必須要兼顧全體社會(huì)成員對(duì)有限的財(cái)政資源的需要，考慮民間經(jīng)濟(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的需要。第三，在配置資源的支出預(yù)算方面，公共部門應(yīng)當(dāng)按照正確處理人民大眾的短期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、整體利益與局部利益、根本利益與具體利益之間關(guān)系的原則，對(duì)社會(huì)公眾提出的公共需求按照輕重緩急進(jìn)行優(yōu)先性排隊(duì)，以實(shí)現(xiàn)公共物品供給結(jié)構(gòu)的帕累托最優(yōu)為最終目的。第四，各級(jí)公共部門要層層分解預(yù)算指標(biāo)，逐級(jí)落實(shí)管理責(zé)任，做到權(quán)責(zé)分明，并確保收入預(yù)算要合規(guī)合法，嚴(yán)控人為擴(kuò)大財(cái)務(wù)預(yù)算的行為。第五，建立完備的公共經(jīng)費(fèi)管理制度，嚴(yán)格實(shí)行公共部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)開支審核，積極推進(jìn)零基預(yù)算法，合理分配資金，發(fā)揮資金的最大效益。

4.2 公共財(cái)務(wù)管理要提高效率，以績(jī)效為公共財(cái)務(wù)管理導(dǎo)向

在進(jìn)行公共財(cái)務(wù)管理時(shí)，公共部門要奉行效益至上原則，在此基礎(chǔ)上還要不斷降低公共部門的運(yùn)營(yíng)成本，提高產(chǎn)出效益，堅(jiān)持公共財(cái)務(wù)管理的績(jī)效導(dǎo)向。公共部門不僅不干錯(cuò)事，更應(yīng)該干好事。基于委托代理理論，公共部門是人民的代理人，人民將權(quán)利讓渡給公共部門，就有責(zé)任、有義務(wù)來實(shí)現(xiàn)委托人的訴求，即提高公共財(cái)務(wù)的運(yùn)用效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。因此，公共部門應(yīng)著力提升公共財(cái)務(wù)管理的效率，要建立競(jìng)爭(zhēng)的政府、有事業(yè)心的政府、受顧客驅(qū)使的政府、講究效果的政府，主張引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)用到公共服務(wù)提供領(lǐng)域，注重投入與產(chǎn)出，真正服務(wù)好社會(huì)。

在公共財(cái)務(wù)管理中，公共部門可以借助成本—效益分析法對(duì)公共活動(dòng)的投入產(chǎn)出進(jìn)行分析，引用績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)公共部門進(jìn)行績(jī)效導(dǎo)向性管理，在預(yù)算時(shí)采用績(jī)效預(yù)算與零基預(yù)算相結(jié)合的預(yù)算編制方法體系。此外，公共部門還可以引進(jìn)企業(yè)的管理理念，建立一套行之有效的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)系統(tǒng)，從而不斷提高公共財(cái)務(wù)效率。

4.3 公共財(cái)務(wù)投資量入為出，嚴(yán)控公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

公共部門在財(cái)務(wù)支出時(shí)，一定要遵循量入為出的原則，積極合理地解決公共債務(wù)存量，嚴(yán)控新增公共債務(wù)指標(biāo)，在具體操作上，需要公共部門管理體系改變思維方式、轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)。首先，公共部門管理者應(yīng)該樹立長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展觀，摒棄短期政績(jī)觀，從領(lǐng)導(dǎo)思維上進(jìn)行轉(zhuǎn)變。其次，在制度上有所轉(zhuǎn)變，要建立公共債務(wù)績(jī)效審計(jì)制度，債務(wù)責(zé)任落實(shí)到人，而不是每屆公共部門領(lǐng)導(dǎo)班子，從根本上緩解委托—代理關(guān)系造成的公共資源浪費(fèi)。最后，積極推進(jìn)分稅制改革，擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)，做到事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配，降低公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?？刂乒膊块T財(cái)務(wù)支出，為公共部門財(cái)務(wù)支出把關(guān)，進(jìn)行有效的公共投資，制定嚴(yán)格的公共投資審計(jì)制度，是我國(guó)公共部門財(cái)務(wù)管理需要思考的一個(gè)問題，也是公共財(cái)務(wù)管理量入為出、降低債務(wù)危機(jī)的根本途徑

4.4 建章立制，完善對(duì)公共財(cái)務(wù)管理的監(jiān)督

完善的規(guī)章制度是公共部門財(cái)務(wù)管理健康平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)的根本保障，為公共財(cái)務(wù)管理創(chuàng)造了良好的發(fā)展環(huán)境，用完善的制度來制約公共部門財(cái)務(wù)管理的方方面面，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。第一，通過建立統(tǒng)一完善的公共財(cái)務(wù)管理制度，使公共財(cái)務(wù)管理的行為有規(guī)可循、財(cái)務(wù)規(guī)章有法可依，在公共財(cái)務(wù)管理的運(yùn)行和管理中，強(qiáng)化制度和法規(guī)的約束力，提高公共財(cái)務(wù)的透明度，讓公共部門財(cái)務(wù)管理在陽(yáng)光下健康運(yùn)行，接受眾多主體的監(jiān)督。第二，輿論監(jiān)督在公共財(cái)務(wù)管理中起著不可磨滅的作用，是成本最低的監(jiān)督與制約方式，公共部門要讓公眾參與到公共部門的財(cái)務(wù)監(jiān)管中，促使監(jiān)管主體多元化，督促公共部門注意自身財(cái)務(wù)管理的科學(xué)性與透明性，從而不斷提升財(cái)務(wù)管理質(zhì)量和單位會(huì)計(jì)核算水平。

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