李向陽

(中國社會科學院 亞太與全球戰(zhàn)略研究院，北京 100007)

“一帶一路”建設第一階段的重點是中國的周邊，在陸路絲綢之路的6大經濟走廊中，5個面向的是周邊地區(qū)。與此同時，自“一帶一路”提出以來，本地區(qū)的大國紛紛提出了新的區(qū)域經濟一體化倡議。盡管多數倡導者宣稱，他們的倡議并非是對“一帶一路”做出的反應，但他們在地緣上的重合、內容上的相似客觀上決定了必然會對“一帶一路”倡議產生影響。如何避免其對“一帶一路”產生替代和稀釋效應是我們必須要關注的問題。

一、亞太地區(qū)大國的區(qū)域合作倡議

大國的區(qū)域經濟一體化戰(zhàn)略所追求的通常并不局限于經濟目標。在反全球化背景下，這一傾向更加明顯。如何評估亞太地區(qū)大國區(qū)域經濟一體化戰(zhàn)略的動機與走向對于穩(wěn)妥推進“一帶一路”的建設至關重要。

第一，日本成為新的全面推進CPTPP協(xié)議的主導國家。過去五年間，日本區(qū)域經濟合作戰(zhàn)略基本上是圍繞TPP展開的。在特朗普上任伊始宣布美國退出TPP之后，許多人認為剩余11國將難以復興TPP。然而，正是安倍政府不懈的努力，TPP最終轉化為CPTPP，并獲得了新生。盡管CPTPP對美國倡導的22項規(guī)則進行了擱置或修改，但它仍然是一個高質量的自由貿易區(qū)協(xié)定。[注]比如，它將對成員國95%的商品貿易實施零關稅；未來它還有可能成為亞太地區(qū)其他區(qū)域經濟一體化機制的模板[12]。在CPTPP正式生效后，未來還有可能接納更多的亞太地區(qū)成員。[注]目前，韓國、泰國、印度尼西亞、菲律賓及中國臺灣都已表示出參加CPTPP的意愿，甚至不久前美國政府也聲稱，在滿足美國要求的條件下，不排除重新加入的可能性。CPTPP的誕生標志著日本第一次取代美國成為亞太地區(qū)區(qū)域貿易自由化的主導者[13]。

第二，日本和印度共同倡導的亞非增長走廊將可能成為一種新型的區(qū)域經濟合作機制。2016年兩國正式提出建立亞非增長走廊的倡議；2017年由東盟與東亞經濟研究所(ERIA)、印度發(fā)展中國家研究與信息研究中心(RIS)與日本貿易振興會亞洲研究所(IDE-JETRO)等三家智庫共同完成了倡議的愿景文件。按照愿景文件，亞非增長走廊的范圍以海上亞洲與非洲為重點，其核心內容由四個方面組成：發(fā)展與合作項目、質量型的基礎設施與制度型互聯(lián)互通、促進能力與技能提高以及人員往來的伙伴關系。盡管目前尚處于籌建階段，亞非增長走廊的一些特征已經開始顯現(xiàn)：一是堅實的日印關系是亞非增長走廊合作的基礎。二是印度與東南亞、南亞、非洲國家的歷史文化聯(lián)系將發(fā)揮關鍵作用。三是亞非增長走廊倡導以開放貿易、公正規(guī)則和地區(qū)團結為基礎的互聯(lián)互通，因而成為了東盟理想的外部合作伙伴。四是亞非增長走廊的成功需要與美國的安全合作相結合。五是在亞非增長走廊中，與非洲的合作處于次要地位，故非洲只是這一倡議的戰(zhàn)略延伸。

第三，印度在南亞地區(qū)力圖構建以自己為核心的自由貿易區(qū)。目前，南亞地區(qū)唯一生效的是包括南亞七國的南盟自由貿易區(qū)(SAFTA)，但由于大國之間的政治矛盾，這一機制名存實亡。在這一機制下，南亞地區(qū)的區(qū)域內貿易比重只有5%。為此，印度正在試圖把業(yè)已存在的孟加拉灣多部門技術經濟合作計劃(BIMSTEC)倡議升級為自由貿易區(qū)。和SAFTA相比，BIMSTEC涵蓋了南亞國家的印度、斯里蘭卡、孟加拉國、不丹、尼泊爾，排除了巴基斯坦和馬爾代夫，增加了東南亞的緬甸和泰國。該組織成立于1997年，經過10年才于2008年舉行了第二次首腦會議，決定推動自由貿易區(qū)的建設；2016年印度總理莫迪主持了第一屆金磚—BIMSTEC峰會，為這一進程提供了新動力；2017年在加德滿都舉行了第八屆部長級會議，七國一致同意加快自由貿易區(qū)的建設。

第四，俄羅斯的大歐亞伙伴關系倡議有可能成為歐亞經濟聯(lián)盟的升級版。2016年普京總統(tǒng)正式提出了這一倡議，為俄羅斯未來的區(qū)域經濟合作戰(zhàn)略指出了方向。大歐亞伙伴關系倡議不僅涵蓋歐亞經濟聯(lián)盟成員，而且包括獨聯(lián)體國家、上合組織國家、與俄羅斯關系密切的國家(比如中國、印度、巴基斯坦、伊朗等)以及其他感興趣的國家(比如日本、韓國、東盟成員、埃及、以色列等)。這是一個覆蓋歐亞大陸的巨型區(qū)域合作機制倡議。從俄羅斯的官方表態(tài)看，其旨在構建以世貿組織規(guī)則為基礎的經濟合作倡議[14]。總體而言，該倡議還處于概念階段。

第五，美國特朗普政府倡導的印太戰(zhàn)略有可能成為其亞洲政策的基石[15]?！坝√备拍钍菉W巴馬執(zhí)政期間的外交遺產，特朗普政府能夠不加拒絕地繼承下來，表明這顯然不是特朗普本人的心血來潮。在2017年12月特朗普政府發(fā)布的首份《美國國家安全戰(zhàn)略》報告中，印太理念得到了系統(tǒng)的表述：一是印太的地理范圍涵蓋“從美國西海岸到印度西海岸”。在這一地區(qū)，美國的聯(lián)盟核心國家包括日本、澳大利亞和印度，原因是其具有相同的民主理念。同時，這一聯(lián)盟又是開放的。二是在政治領域，美國強化構建聯(lián)盟和伙伴關系的承諾，并以相互尊重主權、公平與互惠貿易、法治為前提深化與新成員的伙伴關系。三是在經濟領域，美國支持本區(qū)域的合作，以維護自由開放的海上通道、透明的基礎設施投資、貿易暢通以及和平解決爭端。四是在軍事與安全領域，美國維持一個面向未來的軍事存在，能夠阻止和戰(zhàn)勝敵人?？梢?，印太戰(zhàn)略不僅與特朗普政府的執(zhí)政理念存在一致性，而且與其盟國的戰(zhàn)略倡議亦存在著互補性。

二、“一帶一路”與大國新區(qū)域合作倡議對接的可行性

縱觀亞太地區(qū)各大國提出的區(qū)域經濟合作倡議，我們可以發(fā)現(xiàn)其有一些共有的特征：一是機制化。所謂機制化是指成員國在國家層面存在統(tǒng)一的規(guī)則和制度安排。比如，CPTPP被稱為“21世紀的自由貿易區(qū)協(xié)定”；BIMSTEC以打造自由貿易區(qū)為目標；即便是印太戰(zhàn)略、亞非增長走廊及大歐亞伙伴關系還停留在倡議階段，它們也都強調規(guī)則導向。二是與“一帶一路”的地緣上有重合之處。上述5個區(qū)域合作倡議幾乎涵蓋了“一帶一路”的所有核心區(qū)域(六大經濟走廊、海上絲綢之路)。三是在實施方式上與“一帶一路”有相通之處。比如，亞非增長走廊、印太戰(zhàn)略都強調區(qū)域內的基礎設施與互聯(lián)互通建設；即使是印度主導的BIMSTEC也在致力于提升數字、經濟與人員的互聯(lián)互通。四是應對或遏制“一帶一路”是多數倡議(明確或暗含)的目標。可以說，除了大歐亞伙伴關系，其他倡議都有應對中國崛起的考量。比如，美國特朗普政府明確把應對中國崛起和“一帶一路”作為推動印太戰(zhàn)略的目標；印度莫迪政府不僅拒絕加入“一帶一路”，而且把“一帶一路”與所謂的“珍珠鏈”戰(zhàn)略劃等號；2017年9月日本政府發(fā)言人則明確指出，自由與開放的印太戰(zhàn)略目標是為了應對快速變化的全球與地區(qū)秩序以及來自北朝鮮和中國的威脅[16]。

理論上，大國的區(qū)域合作倡議與“一帶一路”的關系有三種可能：相互促進、并行不悖、稀釋或替代。為避免大國的區(qū)域合作倡議對“一帶一路”產生稀釋或替代效應，中國學術界和官方談論最多的應對措施是對接。即“一帶一路”不僅要和業(yè)已存在的、即將出現(xiàn)的區(qū)域經濟一體化機制進行對接，而且要和沿線國家的發(fā)展戰(zhàn)略進行對接。在這種對接說的背后，我們看到的多是對接必要性的闡釋，卻鮮有關于不同對接機制及其后果的研究。

在全球范圍內區(qū)域主義盛行的背景下，不同區(qū)域經濟一體化組織之間、單個國家與區(qū)域經濟一體化組織之間、不同區(qū)域經濟一體化組織的成員國之間客觀上都必然要面臨對接問題[17]。[注]目前，經過WTO業(yè)已生效的區(qū)域貿易協(xié)定總數達到了669個，即使排除一部分不再活躍的，也還有455個(截至2018年初)，即全球幾乎所有的國家都參與了一個或多個區(qū)域貿易協(xié)定。區(qū)域經濟一體化組織從低級到高級可分為五種類型：自由貿易區(qū)、關稅同盟、共同市場、經濟共同體、政治經濟一體化。由此必然會產生不同類型區(qū)域經濟一體化組織之間的對接，而這些對接的動機與結果會有很大的差異。比如，歐盟與其他國家或一體化組織簽有數十個自貿區(qū)協(xié)定。由于歐盟的一體化程度在全球最高，這種對接基本上屬于“中心”與 “外圍”之間的合作模式。也就是說，歐盟只是拿出它的一體化部分規(guī)則與其他國家或一體化組織進行對接，其“中心”地位不會因這種對接而受到損害。再比如，東盟與區(qū)域全面伙伴關系協(xié)定(RCEP)的對接也可歸入這一類。由于東盟憲章堅持東盟中心原則，RCEP框架實際上是由六個10+1(即東盟與中國、日本、韓國、印度、澳大利亞、新西蘭簽署的雙邊自貿區(qū)協(xié)定)組成的。按照東盟中心原則，給予任何10+1協(xié)定中的利益和承諾都不能多于東盟內部的利益和承諾，否則東盟成員的離心力就會加劇。這意味著RCEP的自由化水平不可能高于東盟自由貿易協(xié)定的水平。至于一體化程度相似的組織之間進行對接則存在一種輪軸—輪輻效應。處于輪輻地位的組織或國家(輪輻國)都和輪軸國進行對接，而他們之間不存在相互對接，結果是輪軸國就會在國際經濟秩序中獲得額外的利益。此外，在區(qū)域經濟一體化的發(fā)展過程中還有其他多種對接的現(xiàn)象，比如，當一些中東歐國家加入歐盟之后，他們與歐盟之間(及他們相互之間)原先簽署的自貿區(qū)協(xié)定就不復存在了，原因是這些自貿區(qū)協(xié)定的一體化程度低于歐盟的水平。

與上述區(qū)域經濟一體化組織之間的對接相比，“一帶一路”與大國所倡導的區(qū)域經濟一體化倡議進行對接則面臨更多的障礙：存在地緣沖突的情況下如何與這些倡議進行對接？在對接過程中如何保證“一帶一路”的義利觀原則得以實現(xiàn)？作為一個新興事物，如何使“一帶一路”讓對方接受？要解決這些問題需要多方面努力。目前，“一帶一路”與大國所倡導的區(qū)域經濟一體化倡議進行對接需要首先解決的問題是它的非機制化特征。作為一種非機制化安排，“一帶一路”與機制化組織對接本身就處于不對等狀態(tài)。這種對接類似于“中心—外圍”對接模式，只是雙方的不對等程度更高。比如，“一帶一路”的貿易暢通目標目前并沒有對所有成員國的貿易自由化水平和實施時間表做出明確的規(guī)定，這就無法與其他自由貿易區(qū)進行實質性對接；同樣，“一帶一路”的資金融通缺少機制化安排決定了它也無法與歐元區(qū)這樣的統(tǒng)一貨幣機制進行對接。迄今為止，在“一帶一路”建設的第一階段，所謂的對接只限于和其他區(qū)域經濟一體化組織的部分成員國開展基礎設施領域的合作，既談不上整體對接，也做不到機制層面的對接。即便像中國與中東歐國家構建的16+1機制也不是真正意義上的機制化合作。盡管如此，以德國和法國為代表的歐洲大國已經對這種合作明確表達了擔憂，它們認為，16+1機制有可能會使歐盟分裂，并以此要求歐盟國家參與“一帶一路”時，要按照歐盟的規(guī)則行事。這意味著“一帶一路”與歐盟的對接模式是“中國出錢，歐盟管賬”。

三、“一帶一路”的出路：機制化建設

“一帶一路”是一種以發(fā)展為導向的開放合作模式，因此，在它的起步階段并沒有強調機制化建設。這和現(xiàn)有區(qū)域經濟一體化合作模式強調規(guī)則導向有很大的區(qū)別[18]。同時，在第一階段“一帶一路”建設的重點是基礎設施，其本身并不需要以機制化為前提。然而，這并不意味著“一帶一路”的非機制化是一種常態(tài)。無論是從自身的發(fā)展來看，還是從應對區(qū)域內大國的區(qū)域經濟一體化倡議來看，“一帶一路”的下一階段都需要推動機制化建設?？梢哉f，沒有機制化建設，“一帶一路”將無法真正與大國的區(qū)域經濟一體化倡議進行平等對接，更談不上通過對接避免被稀釋或替代。在這種意義上，機制化是“一帶一路”應對外部挑戰(zhàn)的前提條件。鑒于“一帶一路”對內負有推動新一輪全方位對外開放的職責，對外負有實現(xiàn)人類命運共同體的目標，其機制化建設必須堅持下述原則：

第一，堅持“共商共建共享”原則，體現(xiàn)平等與自愿的特征。現(xiàn)有的區(qū)域經濟一體化合作機制盡管都標榜具有開放性特征，但規(guī)則導向客觀上把許多發(fā)展中國家排除在外。即要么接受作為進入門檻的規(guī)則，要么滯留在區(qū)域合作機制之外。這些發(fā)展中國家，尤其是最不發(fā)達國家不具有進入高門檻的條件，從而失去了參與大國主導的區(qū)域經濟合作的機會。而“一帶一路”則不然，它不以規(guī)則為先導，體現(xiàn)了真正意義上的開放性。由于發(fā)展中國家經濟發(fā)展水平存在差異，參與“一帶一路”的程度和范圍各不相同。有些只是希望通過參與“一帶一路”彌補國內基礎設施的短板；有些則完全不具備經濟發(fā)展的基本條件，希望通過參與“一帶一路”獲得經濟發(fā)展的機遇。因此，未來的機制化建設需要充分考慮到差異性，尊重它們的合作意愿。如果一些國家受制于能力或意愿，只參與“一帶一路”某些領域的合作，那么它們在機制化建設中就不需要履行其他領域規(guī)則的責任。這樣做的目的既為發(fā)展中國家參與“一帶一路”的提供了保障，又兼顧了機制化建設中的靈活性。更重要的是，中國作為“一帶一路”的倡導者，不會在機制化建設中把自己的意志強加給其他國家。

第二，堅持漸進性原則?！耙粠б宦贰钡臋C制化建設將是一個漸進的過程，以適應經濟合作深化的需要?！耙粠б宦贰钡闹饕脚_是經濟走廊。亞洲開發(fā)銀行曾經對亞洲部分地區(qū)的經濟走廊建設路徑做過分析，從低級到高級，從國內到國際大致可分為四個階段：第一階段是以交通為主的基礎設施建設；第二階段是通過城鎮(zhèn)化改善投資環(huán)境、拓寬經濟走廊；第三階段是以貿易便利化為核心，促進跨境商品、服務與人員的流動；第四階段是協(xié)調不同國家區(qū)域發(fā)展的計劃與政策，形成真正意義上的跨境經濟走廊[19]。從這里可以看出，經濟走廊建設對機制化的要求是一個不斷提高的過程。如果說第一階段以基礎設施建設為重點，對機制化要求不高的話，那么進入第二階段后，伴隨一大批基礎設施項目建設完工，一方面，以港口、公路、鐵路為基礎的互聯(lián)互通將進入到運行階段；另一方面，與之相聯(lián)系的產業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)將成為建設重點，這就給機制化建設提出了要求?！耙粠б宦贰睓C制化建設的漸進性主要體現(xiàn)在三個方面：一是規(guī)則所涵蓋的領域不斷擴展。二是規(guī)則所涵蓋的成員不斷增加。三是規(guī)則的約束力不斷增強。

第三，堅持義利觀原則。秉承正確的義利觀是“一帶一路”建設的基本要求，也是其成功與否的判定標準：沒有“義”，“一帶一路”將失去存在的價值；沒有“利”，“一帶一路”將失去可持續(xù)性。只有實現(xiàn)這兩個目標，“一帶一路”才能稱得上真正的成功。為秉承正確的義利觀，需要協(xié)調政府與企業(yè)(市場)的關系、長期利益與短期利益的關系、予和取的關系、宏觀目標與微觀目標的關系等[20]。為實現(xiàn)上述目標，不僅需要在國內層面構建符合義利觀要求的體制機制，而且還需要在國際層面開展機制化的合作，比如，跨國融資機制、跨國稅收機制、陸路或海上運輸安全保護機制、投資保護機制、爭端解決機制、企業(yè)社會責任跨國協(xié)調機制等。

“一帶一路”作為一種區(qū)域合作機制，其機制化建設必然要借鑒現(xiàn)有區(qū)域經濟一體化的規(guī)則和機制；同時它又具有發(fā)展導向型特征，其機制化建設不可能簡單復制現(xiàn)有區(qū)域經濟一體化的規(guī)則與機制。只有這樣，“一帶一路”才有可能與現(xiàn)有區(qū)域經濟一體化形成互補，進而實現(xiàn)平等對接。最后，需要強調的是，現(xiàn)階段為了推動“一帶一路”的機制化建設，需要適當收縮在空間上的布局，因為成員國的數量越多，機制化建設的難度越大。更何況“一帶一路”是一個全新的事物，現(xiàn)實中沒有可供復制的模板。我們需要的是摸著石頭過河，不斷積累經驗，穩(wěn)妥推進。