吳志紅 李兆鶴

摘 要：行政約談作為柔性執(zhí)法手段，蘊含著“服務行政”的行政管理理念，體現了“協(xié)商合作”的精神。本文通過對環(huán)境行政約談相關法律法規(guī)及規(guī)范性文件的梳理，認為環(huán)境行政約談制度還存在約談范圍不清、強制性過大、缺乏有效的法律監(jiān)督等問題，因此，應限制約談的適用范圍，加強協(xié)商合作，完善相關的權利保障制度，用法治方式使這一治理環(huán)境利器更加合法化、規(guī)范化。

關 鍵 詞：環(huán)境行政約談；協(xié)商合作；監(jiān)督制度

中圖分類號：D922.68 文獻標識碼： A 文章編號：1007-8207（2018）11-0102-10

收稿日期：2018-08-21

作者簡介：吳志紅 （1974—），女，江蘇南京人，河海大學法學院副教授，法學博士，碩士研究生導師，研究方向為行政法學、立法學；李兆鶴（1994—），女，黑龍江佳木斯人，河海大學法學院碩士研究生， 研究方向為憲法學與行政法學。

項目基金：本文系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經濟政策研究中心2018年財政預算項目對外委托課題“落實《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》生態(tài)環(huán)境相關措施研究”的階段性研究成果，項目編號：20182102。

“改革是由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中而深化。”[1]行政約談制度是在改革過程中產生的新制度，行政約談體現出了柔性執(zhí)法與合作協(xié)調的理念，彌補了傳統(tǒng)行政行為的“高權”缺陷。環(huán)境行政約談作為行政約談在環(huán)境治理方面的應用體現，具有預防和糾正相結合的獨特功能，符合我國環(huán)境治理與生態(tài)保護的需要。目前，對于環(huán)境行政約談的理論研究和立法實踐主要集中于行政內部問責制度，對于環(huán)境行政約談制度的外部法律效力研究尚顯不足。因此，本文將著重研究針對行政相對人①的環(huán)境行政約談。

一、環(huán)境行政約談界說

（一）環(huán)境約談的本源：行政約談

環(huán)境行政約談是行政約談在環(huán)境領域的適用，研究環(huán)境約談首先明確何為行政約談。我國學界對于行政約談的定義看法比較一致，認為行政約談是在行政相對人將要做出違法行為或已經做出違法行為時，為防止危害的發(fā)生或蔓延，行政主體運用協(xié)商對話機制，通過約請談話的方式對行政相對人進行教育、預防、警告和監(jiān)督的行為。但在立法實踐中，一般認為行政約談是一種行政管理措施，主要是針對已經發(fā)生違法行為的情形，也有部分是對相對人行為的教育預防。①正是由于理論與實踐存在認識的不同，在一定程度上導致了學界對行政約談理解存在分歧。其中，行政約談性質是爭議最大的部分，主要有“行政指導說”[2]“新型行政行為說”[3]“類行政指導說”[4]“準行政行為說”[5]“行政過程說”[6]“道德說”[7]等多種不同的學說。在眾多學說當中，討論最多的是“行政指導說”與“新型行政行為說”。那么，行政約談究竟為何？筆者認為，這是一種新型行政行為。第一，行政約談需要履行義務。行政約談在雙方達成一致并在形成的約談筆錄中簽字后，雙方已經達成合意，盡管這時約談人不能強制要求被約談人履行整改要求，但被約談人存在履行義務。第二，行政約談具有強制性。雖然行政約談本身不應該具有強制性，但絕大部分涉及行政約談的法律法規(guī)及規(guī)范性文件中均規(guī)定了強制性手段。若將行政約談簡單歸為事實行為，容易形成法律真空區(qū)域，造成監(jiān)督難、救濟難等問題，損害公民的合法權益。第三，行政約談可以作為行政程序的一部分。如《行政處罰法》第31條與第32條規(guī)定，在作出行政處罰決定之前，需要告知當事人事實、理由及依據，當事人有權進行陳述和申辯，行政機關需充分聽取當事人的意見，告知處罰事實理由及依據。在很多情況下，行政機關采取約談的形式聽取當事人的意見，通過約談更好地了解相對人的違法情況和違法緣由，以此科學合理地判斷適用何種類型的處罰措施。

（二）約談的特點與行政處罰辨析

⒈約談的特點。不同法律性質的行為受到不同規(guī)范的調整，相比傳統(tǒng)的行政行為，行政約談的特點十分鮮明，對研究行政約談有很大的意義，解析約談特點有利于洞悉約談的本質，規(guī)范約談行為。第一，平等協(xié)商性。行政約談作為一項新型行政行為，其最主要的特點即為平等協(xié)商性?！凹s談”即約請談話，談話是雙方基于平等而進行交流的一種方式，因此，進行約談的雙方必須是自愿、平等的交談，確定的整改方案也是雙方共同協(xié)商完成的?？梢哉f約談具有平等協(xié)商性是應有之義。最理想的預防和阻止違法行為的方法不外乎行為人主動改正，拒絕再犯。相比傳統(tǒng)的威懾型管理措施，約談通過平等協(xié)商的方法，更利于減少行政機關與行政相對人之間的沖突，理性認識自身存在的問題。第二，非強制性。約談具有非強制性已經得到理論界的公認，非強制性主要體現在兩個方面：被約談人是否參加約談和被約談人是否同意約談結果。若約談人以強制性手段達成自己的目的，就會破壞約談本身具有的平等協(xié)商屬性，使之流于形式而失其本質，不僅違反信賴保護原則，更會導致政府的公信力進一步降低，擴大政府與社會公眾之間的矛盾。第三，輔助性。約談雖為一項獨立的行政行為，但可以輔助其他行政行為。在環(huán)境管理過程中，當事人污染環(huán)境需進行行政處罰，但其違法行為也可能符合約談情形，這時通過約談可以使被約談人充分了解違法原因及違法結果，在雙方達成一致整改方案后，再進行后續(xù)的行政處罰行為就會提高效率，盡早解決環(huán)境污染帶來的環(huán)境問題。環(huán)境行政約談作為行政約談的一部分，其特點與行政約談是一致的，但由于環(huán)境問題復雜多樣，環(huán)境行政約談往往會呈現出不同的特點甚至出現與其特點完全背離的規(guī)定，這也是目前環(huán)境行政約談制度中存在的問題。

⒉約談與行政處罰辨析。作為一種新型的行政行為，最易與之相混淆的莫不過行政指導與行政處罰這兩種行為。雖然有部分學者認為行政約談屬于行政指導，但具體立法中兩者并不相同，亦不屬于同一行為。行政處罰與行政約談的區(qū)別主要有以下幾個方面：第一，適用范圍不同。行政處罰是針對已經發(fā)生的違法行為，通過處罰的形式達到糾正和制裁違法行為的目的。行政約談通過法律法規(guī)及規(guī)范性文件確定了較為明確的適用情形，不僅針對已經發(fā)生的違法行為，還針對將要發(fā)生的違法行為，通過約談的形式達到行政管理目的。第二，適用程序不同。行政處罰的程序由《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）明確規(guī)定，嚴謹而周全。行政約談的程序目前還沒有統(tǒng)一的規(guī)定，大多由頒布規(guī)范性文件的主體自行規(guī)定，最為明確的程序是約談人必須與被約談人面談，確定整改方案。第三，結果不同。行政處罰是對行政相對人的違法行為進行處罰，根據違法情形對違法結果進行整改。行政約談要求被約談人完成整改，對未完成整改要求的再進行處罰。

二、環(huán)境行政約談制度之現狀

（一）環(huán)境行政約談制度概況

目前，我國在具體條文中規(guī)定環(huán)境行政約談①的法律有2部，分別是《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）和《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》），地方性立法有38部。據筆者不完全統(tǒng)計，專門針對環(huán)境行政約談進行規(guī)定的都是規(guī)范性文件，其中，中央層級的規(guī)范性文件1部，即環(huán)保部印發(fā)的《環(huán)境保護部約談暫行辦法》（環(huán)發(fā)[2014]67號）（以下簡稱《暫行辦法》），地方規(guī)范性文件36部，其中涉及“督企”類環(huán)境約談的有17部②（具體情況請參見附表）。現有的規(guī)定主要是從約談范圍、約談主體及對象、約談程序、約談結果等方面對環(huán)境行政約談進行規(guī)范?！稌盒修k法》作為環(huán)保部出臺的規(guī)范性文件，對地方政府及其相關部門出臺環(huán)境約談制度雖然具有指導意義，但在具體內容上，各地方的環(huán)境行政約談制度在很多方面仍存在較大差異。

（二）環(huán)境行政約談制度存在的問題

⒈約談范圍不清。目前，有關環(huán)境行政約談范圍的規(guī)定形式主要采取了概括加列舉的方式，但所列舉的具體約談情形存在不同程度的差異。中央與地方、不同地方之間、甚至同一地方上下層級之間規(guī)定的環(huán)境約談范圍都不相同。第一，約談范圍的限度存在差異。如《暫行辦法》中規(guī)定了八種適用于行政相對人的約談情形?！蛾兾魇…h(huán)境保護廳約談暫行辦法（試行）》（陜政辦發(fā)[2015]106號）第3條規(guī)定列舉了十六種約談情形，其中，有5種與《暫行辦法》的約談范圍完全不同，分別是違反法律法規(guī)及規(guī)范性文件；在國家級、省級自然保護區(qū)或飲用水一、二級保護區(qū)內建設排污項目；被掛牌督辦、區(qū)域限批未整改到位；網絡化環(huán)境監(jiān)管工作不落實造成突出環(huán)境問題；已獲得生態(tài)（文明）建設示范稱號，但又未達成相關要求的?！渡虾Ｊ协h(huán)境保護約談規(guī)定（試行）》（滬環(huán)規(guī)[2017]2號）第2條列舉規(guī)定四種具體約談情形：未完成區(qū)域環(huán)境質量改善目標的；未貫徹實施國家和本市重大環(huán)境保護、綠色發(fā)展政策；未完成環(huán)保三年行動計劃或相關行動計劃明確的重大污染治理任務；對發(fā)生嚴重環(huán)境污染事故或生態(tài)破壞事件，處置不力。天津頒布的《天津市環(huán)境保護局水環(huán)境保護約談暫行辦法》（津環(huán)保法[2016]96號）第3條僅規(guī)定受到按日連續(xù)處罰的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者的法定代表人才可以被約談。①與《暫行辦法》規(guī)定的約談范圍在數量上相去甚遠。第二，相同約談情形的具體內容存在差異。以山東省為例，山東省人民政府于2017年9月5日出臺的《山東省環(huán)境保護約談辦法》（魯政辦字[2017]139號）第3條規(guī)定，年度環(huán)境質量惡化的需要被約談，環(huán)境惡化應包括水、大氣、土壤等多方面環(huán)境惡化問題，并且以年作為時間單位?！蹲筒┦协h(huán)境保護約談辦法》（淄政辦字[2017]132號）第3條僅規(guī)定了大氣污染和水污染的環(huán)境惡化時需要被約談，并將約談范圍具體化，在大氣環(huán)境質量方面出現六項主要污染物（二氧化硫、二氧化氮、可吸入顆粒物、細顆粒物、一氧化碳、臭氧）指標月平均濃度三項及以上同比出現惡化的；四項主要污染物（二氧化硫、二氧化氮、可吸入顆粒物、細顆粒物）指標中，單項指標月平均濃度惡化幅度超過30%或有兩項指標月平均濃度惡化幅度均超過20%的；連續(xù)3個月在大氣環(huán)境質量考核排名中位于最后一名的，這三種情況之一就需要被約談；在水環(huán)境質量方面出現主要河流出境監(jiān)測斷面水質月均值劣于Ⅴ類、水質較大幅度惡化甚至降類的，應當被約談?！短┌彩协h(huán)境保護約談辦法》（泰政辦字[2017]80號）第3條規(guī)定，水、大氣等環(huán)境質量嚴重超標或連續(xù)兩個月同比惡化的就應被約談?！度照帐协h(huán)境保護約談辦法》（日政辦發(fā)[2017]63號）第3條規(guī)定對PM2.5、PM10、SO2、NO2四項空氣質量指標中有一項及以上指標連續(xù)兩個月同比惡化幅度最大的或季度惡化幅度超過10%的；水環(huán)境質量指標長期超標的或同比惡化嚴重的應被約談。由此可見，同一省份、不同層級、不同地級市之間對于約談范圍也未做到明確統(tǒng)一。

約談范圍差異化固然可以適應不同地區(qū)對于環(huán)境約談的需求，但這樣的規(guī)定不利于對環(huán)境約談規(guī)范進行統(tǒng)一立法，有可能導致出現法外之地，難以保護相對人的合法權益。但也有些地方存在“約談萬能”的思維，無限制擴大環(huán)境約談范圍，雖可在短時間內達到環(huán)境標準，卻危害經濟發(fā)展，影響企業(yè)的正常生產經營，降低企業(yè)的信譽，損害企業(yè)形象，增加企業(yè)成產成本；有些地方存在“懶政”思想，縮小約談范圍，放縱相對人的違法行為，與國家環(huán)境法律法規(guī)與政策相悖，置人民基本權利于不顧。

⒉約談強制化。在約談實踐中，由于環(huán)境問題復雜多樣，各地對于環(huán)境資源問題的認識不足，許多地方行政機關為了推行環(huán)境約談，在頒布的規(guī)范性文件中規(guī)定了強制性規(guī)范，有的強制性規(guī)范限制了被約談人是否參加約談的選擇權與是否按其整改的權利。第一，對被約談人是否參加約談進行強制性規(guī)定。如《陜西省環(huán)境保護廳約談暫行辦法（試行）》（陜環(huán)辦發(fā)[2017]48號）第10條規(guī)定被約談人應當按照規(guī)定參加約談，不得委托他人；對無故不參加約談的，予以通報并依據相關規(guī)定嚴肅處理。多數規(guī)范性文件均規(guī)定被約談人負責人應當參加約談，無特殊情況不得委托他人，但未對“特殊情況”做出明確規(guī)定。約談目的不是對違法行為進行處罰，被約談人參加行政約談應為權利而不是義務，強制要求企業(yè)負責人參加約談剝奪了被約談人自由選擇權。第二，對被約談人是否按期完成整改要求進行強制性規(guī)定。如《河北省環(huán)境保護廳約談暫行辦法》（冀環(huán)辦[2014]410號）第6條規(guī)定對被約談方整改達不到約談要求的，將對其實施掛牌督辦、該企業(yè)建設項目限批、區(qū)域限批。掛牌督辦是指上級政府和行政主管部門通過社會公示等辦法，督促限期完成對重點案件的查處和整改任務，掛牌督辦的案件一般都是在一定的區(qū)域內有重大影響的案件。區(qū)域限批更被認為是環(huán)保部門“殺手锏”。[8]《環(huán)境保護法》第44條規(guī)定區(qū)域限批是針對“超過國家重點污染物排放總量控制指標或者未完成國家確定的環(huán)境質量目標的地區(qū)”，①河北省環(huán)保廳對約談后果的強制性規(guī)定與此明顯不符。當下，國家倡導服務型社會，提倡柔性執(zhí)法，行政約談運用之初是使行政主體與相對人通過平和手段解決稅務問題，讓當事人主動自覺繳納稅款，使約談的雙方達到雙贏，其功能定位是以非強制手段協(xié)商解決行政管理領域存在的問題。行政約談發(fā)展至今，理論中已經較為統(tǒng)一地認同行政約談的非強制性屬性。行政約談作為一項獨立的行政行為，通過雙方達成的合意解決行政管理問題，并約束雙方當事人盡到應盡的義務，這種約束來源于雙方的相互信賴，而不是基于行政機關的強制力。可以說，在行政約談制度中規(guī)定強制性措施違背了行政約談制度建立的最初意圖，降低了約談的意義和價值。目前，我國仍以威懾型環(huán)境執(zhí)法為主要執(zhí)法手段，[9]但僅以威懾型執(zhí)法手段并不能完全解決環(huán)境問題。環(huán)境行政約談使用平和手段，平等談話的方式使得環(huán)境主管部門和企業(yè)負責人在一個平等、民主的氣氛中討論現實問題，積極應對已經發(fā)生的違法行為及結果，這種協(xié)商合作方式為環(huán)境執(zhí)法領域指出了新的方向。如果在行政約談中依舊使用強制手段達成目的，行政約談制度就失去了應有的意義。

⒊約談缺乏有效的權利救濟與法律監(jiān)督。環(huán)境行政約談已經成為一種有效的環(huán)境治理手段，但缺少對其進行有效的權利救濟與監(jiān)督，這主要表現在三個方面：第一，程序中缺少被約談人享有陳述與辯解的權利。在行政約談制度的許多其他分支中，均明確規(guī)定了被約談人的陳述與辯解的權利。如《江西省保健食品生產企業(yè)約談制度（試行）》（贛食藥監(jiān)?；痆2013]72號）第7條規(guī)定被約談單位對約談內容有異議的，有權進行陳述和申辯；《安徽省食品生產企業(yè)約談制度（試行）》（皖食藥監(jiān)食生[2014]47號）第8條規(guī)定被約談企業(yè)對約談內容有異議的，有權進行陳述申辯。約談人應充分聽取被約談企業(yè)的意見，被約談企業(yè)提出的事實、理由成立的，約談組織單位應當采納。但此類規(guī)定在環(huán)境行政約談中卻寥寥無幾，僅有少數文件中明確“約談人應積極聽取被約談人的意見”。②第二，未明確環(huán)境約談的救濟制度。救濟制度是保障被約談人權利得以實現的重要制度。目前，我國權利救濟制度主要包括行政復議、行政訴訟與行政賠償，其相關內容未在環(huán)境行政約談的具體規(guī)范性文件中予以體現。雖尚未發(fā)生被約談人請求救濟的案例，但這并不代表約談行為均是合法合理的，這恰恰佐證在約談過程中被約談人的權利并未被尊重，且權利救濟難以實現。第三，行政約談缺乏監(jiān)督。行政約談雖在具體的規(guī)范性文件中以獨立行為出現，但在行政實踐中仍不乏將約談與處罰混合使用，缺少約談的監(jiān)督機制，難以規(guī)范行政約談行為。在公開方面，大部分規(guī)范性文件未就約談的內容、形式等進行規(guī)定，而監(jiān)督機制不僅需要公開，更要提倡公民、輿論等多種監(jiān)督共同實施。但某些地區(qū)環(huán)境行政管理部門為了完成國家規(guī)定的環(huán)境指標和治理任務，無視企業(yè)合法權益，無視相關規(guī)定，強制要求被約談人約談并完成整改任務，忽視了被約談人權利救濟。在缺乏監(jiān)督的狀況下所進行的約談，很難維護被約談人的正當權益。因此，完善環(huán)境約談制度已經迫在眉睫，必須對環(huán)境約談制度規(guī)范化，確保這項新型行政行為真正落地，成為我國環(huán)境治理領域的一項有效措施。

三、完善環(huán)境行政約談制度的思考

（一）限制環(huán)境行政約談的適用范圍

我國對于環(huán)境行政約談進行專項立法還需要一定時間，大量關于環(huán)境行政約談的規(guī)范仍為規(guī)范性文件，這更需要環(huán)境行政約談制度遵循現行法律規(guī)范及行政法基本原則，不得任意擴大環(huán)境行政約談的范圍。[10]限制環(huán)境行政約談適用范圍主要有以下三個方面：第一，正視約談功能，摒除約談萬能思維。任何環(huán)境治理手段都不是萬能的，均需要與其它手段相互配合，依據不同的情況制定不同的解決方案，才能達到標本兼治的環(huán)境治理目的。[11]雖然約談在近幾年內對于環(huán)境治理作用明顯，但不能夸大其功能，無視約談范圍，過度使用約談手段，應與行政處罰等傳統(tǒng)行政行為相互配合，共同治理環(huán)境問題。第二，統(tǒng)一約談范圍，明確約談界限。統(tǒng)一約談范圍不是要求所有的具體條款完全一致，而是要求約談界限一致。2012年《環(huán)境監(jiān)察辦法》第25條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位嚴重污染環(huán)境或者造成嚴重生態(tài)破壞的，環(huán)境保護主管部門或者環(huán)境監(jiān)察機構可以約談單位負責人，督促其限期整改；對未完成環(huán)境保護目標任務或者發(fā)生重大、特大突發(fā)環(huán)境事件的，環(huán)境保護主管部門或者環(huán)境監(jiān)察機構可以約談地方人民政府負責人，要求地方人民政府依法履行職責，落實整改措施，并可以提出改進工作的建議。這與《水污染防治法》《大氣污染防治法》中的相關規(guī)定完全統(tǒng)一。因此，各部門在制定環(huán)境行政約談制度時，不能違反上位法的規(guī)定，任意擴大或縮小約談范圍，應以法律規(guī)定為基本內容確定適合各地區(qū)的約談范圍。對于個別地區(qū)較為突出的環(huán)境問題是否可納入約談范圍應通過嚴格的調研和充分評估，并通過上級機關的同意，才能擴充到約談范圍中。第三，刪除“其他應當約談的情形”等類似條款。兜底性條款在某些情況下的確可以起到完善行政行為的作用，但在行政約談制度本身還未完善的情況下，約談范圍的兜底性條款很可能導致列明的約談范圍變成一紙空文，更為約談主體濫用約談權力找到了合理的理由。因此，在環(huán)境行政約談還未形成有效的權利救濟與監(jiān)督機制的當下，應慎用此類兜底條款，以免造成被約談人權益受損。限制環(huán)境約談的使用不僅可以防止約談過度化，也可以避免將行政壓力轉移到企業(yè)單位，轉變行政機關“關廠治污”治理思維和“運動式”治理模式，找到可持續(xù)治理之路。

（二）加強環(huán)境行政約談的協(xié)商合作屬性

環(huán)境行政約談作為一種政府治理環(huán)境污染的新型手段，在創(chuàng)立之初就秉持著協(xié)商精神。行政約談不僅在理論中認為其存在“平等協(xié)商”的理念，在一些規(guī)范中，也體現了“平等協(xié)商”的思想。協(xié)商是行政約談的固有屬性，環(huán)境行政約談制度的完善與實踐必須明確這種屬性，以此為中心逐步加強協(xié)商合作。不可否認的是，在現有的環(huán)境行政約談制度中，約談仍主要通過環(huán)境主管部門的權威威懾被約談人，以達到整改目的。雖然被約談人在約談過程中存在協(xié)商的可能，但主動權依舊掌握在約談人手中，協(xié)商的范圍、協(xié)商的程度、協(xié)商的結果都難以得到保證。環(huán)境行政約談制度中合作協(xié)商的缺失會導致約談人與被約談人地位失衡，約談人利用行政機關的職權強制要求被約談人完成某些要求，而由于這種強制性并未完全體現在實體法中，又會導致被約談人權益難以得到保障，因此，必須在具體條文體現“協(xié)商合作”，減少隱性強制性的存在。

筆者認為，加強環(huán)境行政約談的協(xié)商合作屬性，需要從以下三個方面入手：一是轉變行政管理理念。思想決定行動，行政機關習慣性采取威懾態(tài)度對待相對人，一部分原因是我國長期的行政管理理念和管理方式使得行政主體地位高于行政相對人。只有行政主體意識到自己不僅是社會管理者，更是人民服務者，從根本上明確約談是一種需要平等對話、協(xié)商為主，實現合作雙贏的執(zhí)法手段，才能從實體與程序中保證協(xié)商合作的實現。[12]二是在立法中明確協(xié)商條款。法無明文規(guī)定不可為，依法行政原則要求行政機關在法律賦予的權利范圍內行使權力，但所有的行政行為又難以避免有自由裁量的空間，對于行政約談這類新興的行政管理措施應該采取謹慎的態(tài)度，避免裁量權的過分使用超越法律界限，侵犯相對人權利。理念轉變過程緩慢，我們無法要求約談人完全按照協(xié)商合作精神去辦理具體案件，因此，必須將“協(xié)商”寫入具體文件中。減少“約談人提出整改要求”等類似條款的使用。三是避免強制性措施的使用。約談本身即存在平等協(xié)商和非強制的屬性，在約談中規(guī)定強制措施完全沒有必要，違反行政約談建立初衷。行政約談本身并無強制手段，而是在行政機關實施過程中為了達到其目的而采取的“捷徑”。行政機關由于自身的性質會對行政相對人造成壓力，這樣的內在強制力難以改變，若外在環(huán)境中行政主體采取強制性手段，必定會擴大約談中的強制性，使約談成為變形的行政處罰。解決這一問題的主要方案，即是在規(guī)范中摒棄強制性措施。

環(huán)境約談的目的在于教育相對人遵守法律，預防環(huán)境違法行為產生，而約談方式在于平等談話。對于還未違法的相對人來說，通過合作的方式增強其自我保護環(huán)境意識和社會責任感，顯然比威脅更加有效和易于接受。對于已經違法的相對人來說，通過平心靜氣的談話更能使相對人感受到尊重，從而更愿意配合行政機關的整改。加強協(xié)商合作屬性不僅有利于提升企業(yè)自身保護環(huán)境、愛護自然的意識和觀念，還可以增加約談人與被約談人之間的信任感，使環(huán)境問題得到快速有效的解決。

（三）完善環(huán)境行政約談的權利救濟與保障制度

⒈權利救濟制度與保障制度。權利救濟制度與保障制度是保護被約談人權利的最后防線，根據環(huán)境行政約談的相關法律法規(guī)，環(huán)境約談在保護被約談人權利方面仍有所欠缺，所以，完善環(huán)境行政約談的權利救濟與保障制度應分為兩個方面：一是被約談人權利救濟制度。權利救濟制度是由于被約談人權利未落實或被侵犯，首先應該明確被約談人應有哪些權利?！胺o明文規(guī)定皆可為”，但由于傳統(tǒng)行政行為長期采用“命令——服從”的模式，將相對人權利變成“法有明文規(guī)定才可為”，因此，為了使被約談人的權利能夠盡快得到落實，需要在文件中明確其具體權利。然而，明確被約談人權利并非贊同“法有明文規(guī)定才可為”的思想，而是要強調被約談人，在約談實施過程中能夠“少走彎路”，切實保護權利。筆者認為，被約談人權利主要包括：對于約談事項申辯的權利、①得到法律服務的權利、提出整改方案的權利、拒絕不合理整改要求的權利等。二是完善被約談人權利救濟制度?！缎姓妥h法》第6條第11款規(guī)定，當公民、法人或其他組織認為具體行政行為侵犯了其合法權益時，就可以提出行政復議，維護自身合法權益。行政約談不管是作為獨立行政行為還是其他行政行為程序的一部分，都會對相對人的合法權益造成損害，在理論上將行政約談納入行政復議的范圍并不應存在爭議?！缎姓V訟法》通過概括與列舉的方式確定了行政訴訟的受案范圍，雖然沒有單獨規(guī)定行政約談行為，但公民、法人或其他組織認為行政行為侵犯合法權益，且該行政行為不屬于法律規(guī)定訴訟范圍之外的，都可以提起訴訟。[13]行政約談不是行政指導的一種類型，也不屬于事實行為，在理論上不應設置訴訟障礙。[14]在具體的文件中明確約談的救濟途徑，讓相對人充分了解自己的救濟權利，更有利于權利人采取救濟手段。

⒉環(huán)境約談的監(jiān)督制度。一是擴大環(huán)境行政約談公開的內容。陽光是最好的防腐劑，將行政約談的各個方面充分公開，有利于公眾、媒體等了解約談具體情況，便于實施監(jiān)督權。在對行政約談制度進行完善時，應考慮在不泄露國家秘密及個人隱私的前提下將行政約談的發(fā)起、過程、內容和結果等一系列信息全方位予以公開，特別是“整改措施”的公開，以便社會能及時了解行政約談的相關情況，由公眾監(jiān)督整改落實問題，增加被約談人的社會責任感，促進行政約談效果的第三方評價活動開展。[15]二是增強環(huán)境行政約談的公民參與。公民參與是行政行為不可或缺的一部分，要求公民參與環(huán)境行政執(zhí)法過程中可以加強對于環(huán)境約談行為的監(jiān)督，有利于環(huán)境約談中實現公民權利的保護，讓廣大人民群眾熟知與環(huán)境保護相關的法律法規(guī)，也能體會行政機關保護環(huán)境的決心。三是完善環(huán)境行政約談的監(jiān)督機制。第十三屆全國人大第一次會議通過了《中國人民共和國監(jiān)察法》，并于2018年3月20日正式實施，這標志著國家對于行政權力的監(jiān)督進一步加強，真正實現監(jiān)查全覆蓋，監(jiān)督無死角。[16]因此，環(huán)境行政約談應被納入到監(jiān)察范圍，成為監(jiān)察的重要對象。環(huán)境約談中存在許多需要行政裁量的環(huán)節(jié)，在缺少被約談人權利救濟的情況下更應加強對于約談的監(jiān)督，保證行政機關正確行使自由裁量權，減少對行政相對人的權利損害。

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（責任編輯：苗政軍）

On the Perfection of China's Environmental

Administrative Interview System

Wu Zhihong，Li Zhaohe

Abstract：As flexible law enforcement means，administrative interviews contain the administrative management concept of “service administration” and reflect the spirit of “negotiation and cooperation”.Based on the analysis of relevant laws，regulations and normative documents of environmental administrative interviews，this paper holds that the system of environmental administrative interviews still has some problems，such as unclear scope of interviews，excessive compulsion and lack of effective legal supervision.Therefore，the scope of application of interviews should be limited，consultation and cooperation should be strengthened，and the relevant rights protection system should be improved.Using the rule of law to make this governance environment weapon more legalized and standardized.

Key words：environmental administrative interviews；consultative cooperation；supervision system