喬永平，丁德敏

（南京林業(yè)大學(xué) 江蘇環(huán)境與發(fā)展研究中心，南京 210037）

生態(tài)文明建設(shè)作為中國(guó)政府“五位一體”總體布局的重要方面，事關(guān)人民福祉和民族未來(lái)。由于生態(tài)文明建設(shè)的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性、社會(huì)公益性等特點(diǎn)，決定了政府作為生態(tài)文明建設(shè)的主體之一，在生態(tài)文明建設(shè)中起著主導(dǎo)性作用，承擔(dān)著包括生態(tài)文明建設(shè)的頂層制度設(shè)計(jì)者、政府部門(mén)的重組與建構(gòu)者、生態(tài)文明的投資主體之一、生態(tài)文明建設(shè)多元主體的協(xié)調(diào)者、生態(tài)文明建設(shè)的監(jiān)管者等多種功能[1]。但由于生態(tài)文明建設(shè)尚處于初步探索階段，政府對(duì)自身承擔(dān)的功能定位及實(shí)際作用的發(fā)揮尚有諸多亟待完善的方面，需要采取相應(yīng)對(duì)策加以改進(jìn)，以加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，早日實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)的目標(biāo)。

一、進(jìn)一步融合生態(tài)環(huán)境部等部門(mén)的職責(zé)

為了強(qiáng)力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，2018年第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議通過(guò)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中組建了生態(tài)環(huán)境部。整合了原來(lái)分散于國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家海洋局等諸多部門(mén)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，由生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類(lèi)污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé)，有利于加強(qiáng)環(huán)境污染治理，保障國(guó)家生態(tài)安全。但是由于生態(tài)環(huán)境部剛剛組建，“從管理角度來(lái)看的優(yōu)先事項(xiàng)包括三個(gè)方面：清晰的責(zé)任界限、更高級(jí)別的制度授權(quán)以及充足的資源。”[2]從而“使強(qiáng)有力的環(huán)境部門(mén)不但可以在最高層的授權(quán)過(guò)程中，而且還可以在隨之而來(lái)的與其他部門(mén)的橫向合作中，享有實(shí)質(zhì)性的權(quán)力”[2]。

此外，要貫徹十八大提出的“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程”，就要對(duì)這些部門(mén)實(shí)施根本性變革，使其對(duì)生態(tài)環(huán)境的關(guān)切融入到這些部門(mén)以及相應(yīng)的政策領(lǐng)域，將生態(tài)環(huán)境責(zé)任真正內(nèi)化為主體性思考，實(shí)施生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的部門(mén)戰(zhàn)略和措施。

二、制定生態(tài)文明建設(shè)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略

生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，為了加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，國(guó)家應(yīng)該盡快制定具有全局性、根本性和長(zhǎng)期性的生態(tài)文明發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步明確生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、戰(zhàn)略步驟、戰(zhàn)略重點(diǎn)、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等內(nèi)容，為各部門(mén)和各級(jí)地方政府制定具體的生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃提供條件。

1.制定總體目標(biāo)。戰(zhàn)略目標(biāo)是生態(tài)文明建設(shè)的核心，是整個(gè)發(fā)展戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，用以指導(dǎo)或改變社會(huì)行動(dòng)?！澳繕?biāo)的制定等于設(shè)立了一種信號(hào)。……目標(biāo)是喚醒公眾意識(shí)的一種工具，促進(jìn)對(duì)政策的學(xué)習(xí)并且引導(dǎo)政策發(fā)展從而更好地應(yīng)對(duì)目前的問(wèn)題?！盵2]“目標(biāo)設(shè)定過(guò)程本身就是一項(xiàng)資產(chǎn)，因?yàn)榧词惯@些目的或目標(biāo)不能立刻帶動(dòng)相關(guān)政策措施的制定，它也不可以確保相關(guān)的政治支持，誘導(dǎo)或者強(qiáng)化相關(guān)行為者的問(wèn)題意識(shí)，將環(huán)境政策整合入相互競(jìng)爭(zhēng)的政策領(lǐng)域。”[2]所以，國(guó)家應(yīng)該盡早樹(shù)立生態(tài)文明建設(shè)的方向標(biāo)以顯示國(guó)家可能的回應(yīng)。在目標(biāo)設(shè)定的過(guò)程中，“必須基于更為廣泛的社會(huì)共識(shí)，即明確需要什么，在短期、中期和長(zhǎng)期目標(biāo)上的可實(shí)現(xiàn)性（政治可行性）以及主要行為體可以接受的相關(guān)成本（成本有效性）。只有做到了上述這些，這個(gè)目標(biāo)才能成為一種可行的規(guī)劃工具?！盵2]

2.制定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。生態(tài)文明評(píng)價(jià)是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，是對(duì)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的分解與具體化，是衡量生態(tài)文明建設(shè)成果的必要手段。黨的十七大將生態(tài)文明建設(shè)作為全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)后，國(guó)內(nèi)理論界和實(shí)踐領(lǐng)域就著手研究生態(tài)文明評(píng)價(jià)問(wèn)題，構(gòu)建了不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。比較有代表性的包括北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)文明研究中心課題組構(gòu)建的中國(guó)省域生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、中國(guó)各省區(qū)市生態(tài)文明水平評(píng)價(jià)體系及廈門(mén)市、貴陽(yáng)市和浙江省等地方政府提出的生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)體系，這些評(píng)價(jià)指標(biāo)體系為國(guó)家制定全國(guó)性的生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系奠定了一定基礎(chǔ)。但總體而言，生態(tài)文明評(píng)價(jià)的研究與實(shí)踐尚處于初期階段，還缺乏統(tǒng)一規(guī)范的生態(tài)文明評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，與“以評(píng)促建”的要求還有一定的距離。國(guó)家應(yīng)借鑒前期的理論與實(shí)踐成果，整合與吸納各種研究力量，在政府業(yè)務(wù)部門(mén)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，盡快制定和完善全國(guó)性生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提升評(píng)價(jià)效果，真正起到推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的作用[3]。

三、實(shí)施以生態(tài)稅改革為核心的政策手段

1.實(shí)施生態(tài)稅改革。生態(tài)稅改革通過(guò)對(duì)資源和能源使用以及對(duì)其他生態(tài)破壞性生產(chǎn)和消費(fèi)征收生態(tài)稅，一方面籌集了公共財(cái)政資金，加強(qiáng)了環(huán)境污染治理，改善了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量；另一方面又通過(guò)減少所得稅，增加社會(huì)福利開(kāi)支等途徑提高了社會(huì)福利水平，從而獲得了“雙重紅利”。我國(guó)現(xiàn)有的稅收體系中雖然也有資源稅、消費(fèi)稅，但征稅的主要目的并不是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，缺乏針對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的專(zhuān)門(mén)稅種。我國(guó)應(yīng)加快稅收體制的調(diào)整與改革，實(shí)施生態(tài)稅改革?！吧鷳B(tài)稅就是向資源消耗者、環(huán)境污染者和生態(tài)破壞者征收的限制或懲罰性稅種。”[4]結(jié)合我國(guó)稅收征管的具體情況，應(yīng)該循序漸進(jìn)。首先，對(duì)于污染稅，先從重點(diǎn)污染源和易于征管的課征對(duì)象入手，近期可開(kāi)征水污染稅、二氧化碳稅、二氧化硫稅、固體廢棄物稅等；其次，改革資源稅，將土地、森林、濕地、草地、海洋、地?zé)岬荣Y源逐步納入資源稅征收范圍，并改革按銷(xiāo)售量計(jì)稅為按生產(chǎn)量計(jì)稅和實(shí)行差別稅率；最后，擴(kuò)大消費(fèi)稅，將不利于環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)品，列入消費(fèi)稅征收范圍，同時(shí)，提高具有高碳排放或不利于生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)品稅率。最終建立起以污染稅為主體，以資源稅、消費(fèi)稅等為輔助稅種的生態(tài)稅收體系[5]。

2.完善生態(tài)補(bǔ)償制度。我國(guó)近年來(lái)積極探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，全國(guó)各地在森林、草原、濕地、流域和水源地、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、海洋及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等領(lǐng)域積極推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，加大生態(tài)補(bǔ)償資金投入，初步形成了包括森林資源、草原、水資源等在內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償制度框架，取得了初步成效。但是由于我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯颗c實(shí)踐探索尚處于起步階段，并且生態(tài)補(bǔ)償涉及復(fù)雜的利益關(guān)系調(diào)整，所以目前我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度仍然存在許多問(wèn)題。如生態(tài)補(bǔ)償范圍較窄，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，補(bǔ)償資金來(lái)源渠道和補(bǔ)償方式單一，補(bǔ)償資金支付和管理辦法不完善，相關(guān)產(chǎn)權(quán)制度不健全，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系、生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估核算體系和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估體系等基礎(chǔ)性工作和技術(shù)支撐滯后，保護(hù)者和受益者的權(quán)責(zé)尚未落實(shí)到位，缺乏系統(tǒng)性、權(quán)威性、約束性和可操作性的政策法規(guī)[6]。

針對(duì)上述存在的問(wèn)題，今后應(yīng)該進(jìn)一步加快推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度的完善，繼續(xù)加大生態(tài)補(bǔ)償投入、拓寬補(bǔ)償資金來(lái)源渠道和補(bǔ)償方式多元化、明確保護(hù)者和受益者的權(quán)責(zé)、健全配套制度、加快基礎(chǔ)性工作和技術(shù)支撐建設(shè)，盡快出臺(tái)權(quán)威性和約束性的生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)。

四、為其他主體參與生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)設(shè)良好的社會(huì)條件

生態(tài)文明建設(shè)是多元主體協(xié)同推進(jìn)的系統(tǒng)工程，政府作為主導(dǎo)，應(yīng)該為其他主體參與生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)造良好的社會(huì)條件，特別是促進(jìn)公眾和非政府組織的加入，將為生態(tài)文明建設(shè)提供更多從未開(kāi)發(fā)過(guò)的潛力性資源?！氨热缱匀槐Ｗo(hù)組織通過(guò)積極行動(dòng)來(lái)推進(jìn)政府頒布《動(dòng)物棲息地指令》來(lái)設(shè)定保護(hù)區(qū)并買(mǎi)進(jìn)土地。又如環(huán)境非政府組織通過(guò)自身行動(dòng)直接影響政府規(guī)劃審批的決策或者零售鏈條的產(chǎn)品范圍。市民作為一個(gè)消費(fèi)者可以發(fā)揮自身的能力，構(gòu)建一種更加深入的參與形式?！盵2]

為了促進(jìn)公眾和非政府組織參與生態(tài)文明建設(shè)，“需要政府為其提供一個(gè)具有充分權(quán)力和信息的激勵(lì)體系及加強(qiáng)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這包括市場(chǎng)上所有產(chǎn)品的環(huán)境資格證書(shū)的公開(kāi)透明化、獲取信息的權(quán)利以及公眾和環(huán)境團(tuán)體參與并訴諸法律的權(quán)利。公眾的參與意愿也以最低限度的、準(zhǔn)確的和著重關(guān)注具體問(wèn)題的媒體的環(huán)境報(bào)道為前提?！盵2]為此，需要主要從以下幾個(gè)方面著手。

1.完善生態(tài)標(biāo)志制度。生態(tài)標(biāo)志是“基于廣泛的環(huán)境考慮而為商品添加標(biāo)注的實(shí)踐”，旨在為消費(fèi)者提供更多的與環(huán)境相關(guān)的信息。生態(tài)標(biāo)志使消費(fèi)者可以根據(jù)商品的環(huán)境特性來(lái)決定購(gòu)買(mǎi)何種商品，反過(guò)來(lái)，這種生態(tài)標(biāo)志又能促使生產(chǎn)者更多地關(guān)注產(chǎn)品設(shè)計(jì)的環(huán)境特征[2]。我國(guó)于1994年開(kāi)始實(shí)施環(huán)境（生態(tài)）標(biāo)志計(jì)劃，到目前為止，已有1 100多家企業(yè)的21 000多種產(chǎn)品獲得了中國(guó)生態(tài)標(biāo)志。目前正在實(shí)施的主要有十環(huán)標(biāo)志、環(huán)境標(biāo)志II型、節(jié)能標(biāo)志和能效標(biāo)識(shí)等四種生態(tài)標(biāo)志。但是現(xiàn)有生態(tài)標(biāo)志覆蓋商品范圍仍然有限，生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)體系不完善，難以生態(tài)文明建設(shè)的要求，因此政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)標(biāo)志的深入研究，進(jìn)一步拓展生態(tài)標(biāo)志的領(lǐng)域，擴(kuò)大生態(tài)標(biāo)志產(chǎn)品的范圍，制定出相應(yīng)的生態(tài)標(biāo)志產(chǎn)品的評(píng)價(jià)體系[7]。

2.調(diào)整生態(tài)文明宣傳教育的方式。公眾是環(huán)境污染的直接害者和“美麗中國(guó)”建設(shè)的最終受益者，公眾理應(yīng)成為生態(tài)文明建設(shè)最重要的主體。但是總體而言，我國(guó)公眾生態(tài)文明建設(shè)的參與程度較低，造成這一現(xiàn)狀的最主要原因是公眾生態(tài)文明意識(shí)不足?！度珖?guó)公眾生態(tài)文明意識(shí)調(diào)查研究報(bào)告》指出，中國(guó)公眾的生態(tài)文明意識(shí)呈現(xiàn)出“認(rèn)同度高、知曉度低、踐行度不夠”的特征，尤其表現(xiàn)為知行分離，即“知曉者”不一定是“認(rèn)同者”，而“認(rèn)同者”不一定是“踐行者”[8]。

公眾對(duì)生態(tài)文明知識(shí)的掌握程度、對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注程度、對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的認(rèn)同程度以及符合生態(tài)文明理念的行為表現(xiàn)等，在很大程度上取決于生態(tài)文明宣傳教育的廣度和深度，為此需要調(diào)整生態(tài)文明宣傳教育的方式。一是根據(jù)信息傳播渠道、形式和公眾獲取信息渠道的變化，充分發(fā)揮新媒體的作用，通過(guò)微博、微信、APP等途徑，提高信息傳播的及時(shí)性、快捷性[8]。二是通過(guò)學(xué)校、社會(huì)組織、各級(jí)政府、家庭等載體，通過(guò)正規(guī)教育和非正規(guī)教育等各種途徑，大力推進(jìn)生態(tài)文明教育。