PPP項(xiàng)目融資是當(dāng)前商業(yè)銀行開(kāi)展政府類(lèi)融資的主要途徑，PPP(政府和社會(huì)資本合作)模式運(yùn)作以及項(xiàng)目融資具有很強(qiáng)的政策性，國(guó)家為推廣和規(guī)范PPP模式出臺(tái)了很多文件和法規(guī)。特別是2017年以來(lái)，為了糾正前期操作中的“劍走偏鋒”，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，有關(guān)部委密集出臺(tái)了一系列文件，對(duì)PPP的規(guī)范運(yùn)作提出了明確要求，同時(shí)也為金融機(jī)構(gòu)辦理PPP項(xiàng)目融資提供了政策指導(dǎo)。只有正確理解政策，嚴(yán)格執(zhí)行政策，建設(shè)銀行的PPP項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)才能做到合規(guī)經(jīng)營(yíng)、健康發(fā)展。本文對(duì)PPP項(xiàng)目融資的政策要點(diǎn)進(jìn)行解讀，以利于更好地執(zhí)行政策，并提出了相關(guān)工作建議。

一、充分認(rèn)識(shí)PPP是除發(fā)債以外唯一的政府類(lèi)融資手段

2014年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文)是國(guó)家對(duì)地方政府債務(wù)管理的綱領(lǐng)性文件?；驹瓌t中很重要的兩條：一是“疏堵結(jié)合。修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，同時(shí)堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債”；二是“分清責(zé)任。明確政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還”。這兩條嚴(yán)格界定了地方政府舉債的“明渠”是依法適度發(fā)行政府債務(wù)，而借道企業(yè)舉借政府債務(wù)視為“暗道”被封堵。地方政府多年以來(lái)通過(guò)政府融資平臺(tái)等地方企業(yè)舉借債務(wù)的方式宣告終結(jié)，政府融資平臺(tái)的政府融資職能被徹底剝離，融資平臺(tái)或?qū)⑼顺鰵v史舞臺(tái)，或改制為規(guī)范運(yùn)作的地方國(guó)企。

在修“明渠”方面，除了賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限外，43號(hào)文特別提出了“推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式”，也就是PPP模式，而未提及其他的政府類(lèi)融資方式。前幾年廣泛開(kāi)展的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)融資，本質(zhì)上是對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍的擴(kuò)大化理解，將金融創(chuàng)新引入了“灰色地帶”。為防范地方政府債務(wù)引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部及時(shí)出臺(tái)了《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào))文件：“嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目；嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍”。金融機(jī)構(gòu)前幾年大量辦理的以建設(shè)工程為主的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)融資則處于違規(guī)境地，存量需要整改，新增則被禁止。87號(hào)文件雖然留下了口子，“黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶(hù)區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)事項(xiàng)，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。但棚戶(hù)區(qū)改造、易地扶貧搬遷的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是特定時(shí)期的特殊事項(xiàng)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)其融資也屬于“窗口期”業(yè)務(wù)，目前政策收緊趨勢(shì)明顯，此類(lèi)業(yè)務(wù)不具備可持續(xù)性。

只有PPP才是除發(fā)債以外唯一合法、而且長(zhǎng)期有效的政府類(lèi)融資手段。PPP是國(guó)家下大力推廣的公共服務(wù)模式，《轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委 人民銀行<關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)>的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào))文件闡述了PPP對(duì)國(guó)計(jì)民生的重大意義，提出了大力推廣的總體要求，制定了組織實(shí)施的政策保障制度體系。PPP模式具有以契約體現(xiàn)政府信用、程序公開(kāi)透明、運(yùn)作規(guī)范等優(yōu)點(diǎn)。隨著今年以來(lái)的幾輪清庫(kù)工作，PPP項(xiàng)目庫(kù)逐步得到規(guī)范，在庫(kù)項(xiàng)目特別是示范性項(xiàng)目應(yīng)是我行開(kāi)展資產(chǎn)業(yè)務(wù)的著力點(diǎn)。

二、規(guī)范管理形勢(shì)下PPP的趨勢(shì)性變化

(一)純政府付費(fèi)的項(xiàng)目將會(huì)大幅度減少

PPP的回報(bào)機(jī)制分為政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助三類(lèi)。實(shí)際執(zhí)行情況是純政府付費(fèi)的占比過(guò)高，主要原因是地方政府將大量公益性基建工程包裝為PPP項(xiàng)目，泛化濫用PPP模式，違背了國(guó)家大力推廣PPP模式的指導(dǎo)思想。

必須明確：PPP體現(xiàn)的是政府的長(zhǎng)期支出責(zé)任，而并非政府債務(wù)。國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件出臺(tái)后，借道融資平臺(tái)進(jìn)行政府類(lèi)融資的“旁門(mén)”被堵，而“正門(mén)”發(fā)行政府債券的額度須經(jīng)國(guó)務(wù)院核定，全國(guó)人大批準(zhǔn)，額度受限。地方政府打起了借道PPP模式進(jìn)行政府類(lèi)融資的主意，采取以“兜底承諾”、“固定收益”等方式吸引社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目，此類(lèi)方式固化了政府支出責(zé)任，本質(zhì)上是借PPP之“名”行政府債務(wù)之“實(shí)”，擴(kuò)大了隱形政府債務(wù)規(guī)模，加劇了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。為此，財(cái)政部及時(shí)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào))，對(duì)PPP模式提出規(guī)范性要求：“地方政府及其所屬部門(mén)參與PPP項(xiàng)目、設(shè)立政府出資的各類(lèi)投資基金時(shí)，不得以任何方式承諾回購(gòu)社會(huì)資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益”。隨后出臺(tái)的財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文件嚴(yán)格了項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，提出不予入庫(kù)項(xiàng)目有很重要的兩條：一是“僅涉及工程建設(shè)，無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的”；二是“項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%”。這些措施，目的是為了防止PPP異化成新的政府融資平臺(tái)，遏制隱形政府債務(wù)增量。今后的入庫(kù)PPP項(xiàng)目中，純政府付費(fèi)項(xiàng)目將會(huì)大幅度減少，如市政道路建設(shè)、非收費(fèi)公路建設(shè)、廣場(chǎng)、綠化(風(fēng)光)帶等工程建設(shè)等沒(méi)有運(yùn)營(yíng)的公益項(xiàng)目不會(huì)再采用PPP模式。

(二)社會(huì)資本方的主體將會(huì)由央企轉(zhuǎn)向民營(yíng)企業(yè)

國(guó)家推廣PPP模式的目的是加快轉(zhuǎn)變政府職能，提高供給效率，同時(shí)引進(jìn)社會(huì)資本，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，對(duì)社會(huì)資本方的選擇主要從主體的合格性、社會(huì)資本方的實(shí)力以及專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)等方面考慮。從幾年的運(yùn)行情況看，突出問(wèn)題表現(xiàn)在，央企作為社會(huì)資本方參與程度過(guò)高，而民營(yíng)企業(yè)相對(duì)較少。主要原因是，我國(guó)PPP模式以政府主導(dǎo)的基建項(xiàng)目為主，工程類(lèi)央企在融資能力、施工能力和與地方政府的協(xié)調(diào)方面較民營(yíng)企業(yè)具有明顯的優(yōu)勢(shì)。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方前十名全部來(lái)自于央企，這就偏離了PPP模式“引進(jìn)社會(huì)資本，提高供給效率”的初衷，同時(shí)也累積了大量金融風(fēng)險(xiǎn)。為此，國(guó)資委在2017年末出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》(國(guó)資發(fā)財(cái)管(2017)192號(hào))，對(duì)央企參與PPP項(xiàng)目做了諸多限制，從資產(chǎn)負(fù)債率、凈投資占凈資產(chǎn)的比例、投資回報(bào)率等財(cái)務(wù)指標(biāo)上加以約束；并嚴(yán)禁央企投資非主業(yè)PPP項(xiàng)目；嚴(yán)格界定央企參與PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。文件的出臺(tái)對(duì)央企參與PPP項(xiàng)目踩了急剎車(chē)，預(yù)計(jì)今后央企參與PPP項(xiàng)目的程度將會(huì)大幅度降低，社會(huì)資本方的主體由央企轉(zhuǎn)向到民營(yíng)企業(yè)是必然趨勢(shì)，這樣也可以實(shí)現(xiàn)PPP模式吸引民間資本的初衷。

三、PPP項(xiàng)目融資的工作建議

(一)支持行政層級(jí)高、財(cái)政實(shí)力強(qiáng)的政府主導(dǎo)的PPP項(xiàng)目

財(cái)政承受能力論證與物有所值評(píng)價(jià)合稱(chēng)為“兩評(píng)”，是項(xiàng)目識(shí)別環(huán)節(jié)中的重要工作，體現(xiàn)著地方財(cái)政對(duì)當(dāng)?shù)厝縋PP項(xiàng)目的保障能力，10%是不可逾越的紅線(xiàn)?！墩蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金〔2015〕21號(hào))提出了財(cái)政承受能力論證的作用、依據(jù)及操作規(guī)程?！敦?cái)政部辦公廳關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))和《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》(財(cái)金〔2018〕54號(hào))從嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)、已入庫(kù)項(xiàng)目清理整改的角度再次強(qiáng)調(diào)“兩評(píng)”的重要性，目的是做實(shí)“兩評(píng)”，擠干水分。目前的財(cái)政承受能力論證存在尚待改進(jìn)之處：一是論證報(bào)告雖然由政府聘請(qǐng)的中介機(jī)構(gòu)編制，但論證工作是由地方財(cái)政部門(mén)組織開(kāi)展，會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)共同實(shí)施，最后的批復(fù)機(jī)構(gòu)也是地方財(cái)政部門(mén)，這就難免有一些迎合地方政府意愿而“人為調(diào)整”的因素。二是支出責(zé)任考慮了PPP項(xiàng)目全生命周期過(guò)程的財(cái)政支出責(zé)任，但是沒(méi)有計(jì)入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支出和政府性產(chǎn)業(yè)基金支出，如果再加上地方政府隱形債務(wù)的還款支出，未來(lái)年度的剛性支出責(zé)任會(huì)更大，有可能超過(guò)10%的紅線(xiàn)，增加政府違約風(fēng)險(xiǎn)。因此，我行在PPP項(xiàng)目選擇上應(yīng)重點(diǎn)支持行政層級(jí)高、財(cái)政實(shí)力強(qiáng)，一般公共預(yù)算收入高且穩(wěn)定增長(zhǎng)的政府所主導(dǎo)的PPP項(xiàng)目，不介入債務(wù)率較高、財(cái)政收入水平明顯下降的地方政府的項(xiàng)目。

(二)強(qiáng)化項(xiàng)目資本金的“穿透性”審查

項(xiàng)目資本金制度是國(guó)家從宏觀上調(diào)控固定資產(chǎn)投資規(guī)模的重要措施，也是金融機(jī)構(gòu)防范風(fēng)險(xiǎn)的有力手段。財(cái)政部從金融機(jī)構(gòu)出資人的角度，下發(fā)《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金〔2018〕23號(hào))，強(qiáng)調(diào)了國(guó)有金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目資本金制度，明確指出：“國(guó)有金融企業(yè)向參與地方建設(shè)的國(guó)有企業(yè)或PPP項(xiàng)目提供融資，應(yīng)按照“穿透原則”加強(qiáng)資本金審查，確保融資主體的資本金來(lái)源合法合規(guī)，融資項(xiàng)目滿(mǎn)足規(guī)定的資本金比例要求。若發(fā)現(xiàn)存在以名股實(shí)債、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金和以公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地等方式違規(guī)出資或出資不實(shí)的問(wèn)題，國(guó)有金融企業(yè)不得向其提供融資”。

嚴(yán)格審查項(xiàng)目的資本金，是建設(shè)銀行多年來(lái)在固定資產(chǎn)項(xiàng)目評(píng)估和項(xiàng)目審批中形成的良好工作規(guī)范，具備一系列政策制度和底線(xiàn)要求。在目前強(qiáng)監(jiān)管的背景下，更應(yīng)強(qiáng)化對(duì)資本金的“穿透性”審查，突出做好以下幾方面工作：一是“認(rèn)清本質(zhì)”。審查項(xiàng)目資本金構(gòu)成中是否存在固定收益類(lèi)基金、信托計(jì)劃、保險(xiǎn)計(jì)劃、理財(cái)、ABS等產(chǎn)品，以“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則判斷是否存在明股實(shí)債問(wèn)題。二是“追根溯源”。從項(xiàng)目公司追蹤到社會(huì)資本方，再到其實(shí)際控制人、最終控制人，層層追溯資本金的最終來(lái)源，以所有者權(quán)益扣除法計(jì)算出資能力，判斷是否存在以信貸資金及其他借款出資的行為。三是審查SPV公司中的政府出資方是否存在以公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地等方式違規(guī)出資的問(wèn)題。

(三)審慎對(duì)待純政府付費(fèi)的項(xiàng)目

由于純政府付費(fèi)項(xiàng)目存在變相增加政府債務(wù)的可能，我行應(yīng)對(duì)純政府付費(fèi)項(xiàng)目采取審慎的態(tài)度，項(xiàng)目選擇上應(yīng)突出實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)和績(jī)效考核，政府對(duì)績(jī)效考核的付費(fèi)占比必須超過(guò)30%。符合財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文件要求。

(四)提高對(duì)民營(yíng)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力

國(guó)資委2017(192號(hào))文件出臺(tái)對(duì)央企參與PPP進(jìn)行了急剎車(chē)，今后民營(yíng)企業(yè)將會(huì)成為PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方的主體。我行應(yīng)提高對(duì)民營(yíng)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力，對(duì)民營(yíng)企業(yè)在資金實(shí)力、組織管理能力、專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)等方面進(jìn)行更為深入的分析。

(五)明確 “保底車(chē)流量、保底水量”并非承諾最低收益

收費(fèi)公路、污水處理、地表水廠等PPP項(xiàng)目存在著政府方對(duì)社會(huì)資本方出具“保底車(chē)流量、保底水量”的承諾。這種承諾本質(zhì)上是PPP項(xiàng)目合理的利益分擔(dān)機(jī)制，只有給予社會(huì)資本方合理的收益保障，才能達(dá)到PPP模式吸引社會(huì)資本方參與的初衷，而并非政府承諾最低收益。沒(méi)有違反財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)文件：“地方政府及其所屬部門(mén)參與PPP項(xiàng)目不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益”的規(guī)定。其依據(jù)是國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)“推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)。政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開(kāi)的收益約定規(guī)則，使投資者有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益?！惫ぷ髦校瑧?yīng)避免對(duì)“政府承諾最低收益”過(guò)度理解，應(yīng)明確“保底車(chē)流量、保底水量”等不屬于政府承諾最低收益的認(rèn)識(shí)。