趙悌芳

（上海工程技術(shù)大學(xué)，上海 201620）

一、問題的提出與文獻(xiàn)綜述

十九大報(bào)告中指出，要成立中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)法治中國建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)黨組織和全體黨員要帶頭遵法學(xué)法守法用法，任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法；立法是法制的前提和基礎(chǔ)，依法治國的前提是有法可依，通過立法才能實(shí)現(xiàn)以法律化、制度化的方式管理國家事務(wù)和約束人們的行為，并且嚴(yán)格實(shí)行依法辦事的原則，以此來更高效的為人民辦實(shí)事，解決實(shí)質(zhì)性的問題。我國現(xiàn)在的精準(zhǔn)扶貧處于攻堅(jiān)克難階段，貧困人口的分布、貧困程度的測(cè)評(píng)、基層工作人員的工作態(tài)度等，這些問題都加大了扶貧工作的難度，在僅靠相關(guān)的政策已不能保證工作的高效順利進(jìn)行，成立扶貧相關(guān)法律，建立扶貧的長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)扶貧工作的程序化，有利于提高政府的工作效率，也有利于精準(zhǔn)脫貧工作公平、公正、公開地完成。

學(xué)術(shù)界對(duì)精準(zhǔn)扶貧有一些研究，根據(jù)我國貧困地區(qū)的實(shí)際情況分析原因提出建議，“細(xì)化工作，專業(yè)性較強(qiáng)的工作要引入第三方來協(xié)助工作、靈活設(shè)置貧困指標(biāo)、提高基層工作配合度?！盵1]“政府要以合作共享的積極心態(tài)，構(gòu)建企業(yè)、社會(huì)組織以及個(gè)人等多方參與的精準(zhǔn)扶貧機(jī)制?！盵2]目前我國的精準(zhǔn)扶貧工作主要是由上到下來實(shí)施操作的，“政府要構(gòu)建‘自上而下’與‘自下而上’相結(jié)合的治理體系來實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧”[3]，“政府有必要培育良性的村落社會(huì)空間，讓村民有能力、有意愿參與到村落的建設(shè)與管理中?！盵4]這些建議的提出是為了讓我國的扶貧建立長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性的發(fā)展，可持續(xù)性發(fā)展的前提是“精準(zhǔn)扶貧的法制化建設(shè)”[5]，法制化的建設(shè)是我國目前扶貧領(lǐng)域尤為關(guān)鍵迫切的工作。

二、目前精準(zhǔn)扶貧法制化的滯后

（一）精準(zhǔn)扶貧法制化滯后的表現(xiàn)

1.理論上的滯后。我國的扶貧工作一直以相關(guān)的政策文件來引導(dǎo)執(zhí)行，國家沒有通過扶貧法，沒有建立長期有效的機(jī)制，很多工作都是出現(xiàn)問題再解決問題。這就導(dǎo)致了我國的扶貧工作呈現(xiàn)短期性、碎片性的特征，精準(zhǔn)扶貧雖然因人而異，但是沒有一個(gè)大的規(guī)章制度規(guī)定應(yīng)該在什么樣的合理范圍內(nèi)建立因人而異的精準(zhǔn)扶貧。很多問題的出現(xiàn)究其背后的原因，就是我國的扶貧工作沒有相關(guān)立法，沒有多層次、程序化的操作，導(dǎo)致今天我國扶貧領(lǐng)域不斷出現(xiàn)貧困資金被挪用和暗箱操作、僅以收入作為衡量貧困群體的標(biāo)準(zhǔn)等等的新聞，理論上的滯后帶來的問題，應(yīng)該從其根本上去解決。

2.扶貧行為的滯后。我國貧困群體多數(shù)集中在自然環(huán)境比較惡劣的、交通不便的農(nóng)村地區(qū)，貧困戶的篩選一般都是由對(duì)本村實(shí)際生活情況比較了解的村干部進(jìn)行，哪家貧困扶哪家，年年選，年年扶，很機(jī)械地扶貧，沒有一個(gè)所謂的標(biāo)準(zhǔn)程序?；鶎哟甯刹康墓ぷ饕彩请S時(shí)聽候上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的安排，在接到上級(jí)通知的時(shí)候，需要哪些材料就開始準(zhǔn)備哪些材料。很多材料是為了完成上級(jí)工作而準(zhǔn)備的，而不是在扶貧工作中的真實(shí)記錄。很少有基層村干部根據(jù)本村的實(shí)際情況而進(jìn)行因地制宜的識(shí)別困難群體，創(chuàng)新在精準(zhǔn)扶貧中的操作方法。另外，還有識(shí)別貧困的標(biāo)準(zhǔn)過于單一，不能多角度地考察貧困群體，在2016年9月甘肅發(fā)生的“楊改蘭案”中也暴露出扶貧政策落實(shí)中出現(xiàn)的問題。基層村干部在貧困戶識(shí)別過程中有過于簡(jiǎn)單化操作的問題，僅僅用收入作為衡量標(biāo)準(zhǔn)、用村民投票方式?jīng)Q定是否享受低保，沒有綜合考慮楊家的實(shí)際家庭情況，識(shí)別方法簡(jiǎn)單粗糙，缺少對(duì)楊家有針對(duì)性的幫扶措施[6]，由于基層村干部的工作不到位，最后發(fā)生了“楊改蘭案”。

（二）精準(zhǔn)扶貧法制化滯后帶來的問題

1.無法精準(zhǔn)識(shí)別貧困群體。精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)不僅體現(xiàn)在幫扶上的精準(zhǔn)，更體現(xiàn)在精準(zhǔn)識(shí)別貧困群體上，貧困群體的精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧的第一步，也是最重要的一步。只有精準(zhǔn)識(shí)別困難群體，才能根據(jù)困難群體的生活實(shí)際情況實(shí)施因人而異的扶貧政策。目前，我國在識(shí)別貧困戶上呈現(xiàn)出很多問題，識(shí)別困難群體這個(gè)工作主要由基層村干部來進(jìn)行，存在不少優(yōu)親厚友的情況，基層村干部在識(shí)別困難群體上的私心，導(dǎo)致扶貧資金不能真正地用到困難群體身上。另外，還有僅僅以收入作為衡量貧困的標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)過于單一，容易落下困難群體。

2.基層工作人員權(quán)益保障不足。近年來，關(guān)于基層工作人員的理想信念不堅(jiān)定、服務(wù)意識(shí)薄弱的新聞不斷，這不僅是工作在基層的問題，也是目前我國對(duì)基層工作人員的權(quán)益保障不足導(dǎo)致的。我國基層工作人員的工作主要是機(jī)械簡(jiǎn)單地執(zhí)行上級(jí)分配的任務(wù)，填寫煩瑣的表格，有時(shí)同樣的信息來回登記好幾次，工作效率低，耗費(fèi)大量的時(shí)間。同時(shí)，時(shí)常有加班的情況，現(xiàn)在的基層村干部的工作時(shí)間不是固定的上五休二，而是有事情的時(shí)候加班加點(diǎn)，沒任務(wù)的時(shí)候不需要去值班，現(xiàn)在的這種碎片化式的工作時(shí)間，不利于基層工作人員的管理。另外，在基層工作人員的走訪入戶填寫資料的時(shí)候，也往往得不到村民的理解。上層領(lǐng)導(dǎo)分配的繁重任務(wù)，下面村民的不理解、不支持，在這樣的工作環(huán)境下，暴露出基層工作人員的問題，工作態(tài)度不積極，更談不上工作效率。

3.扶貧反饋機(jī)制欠缺。在“國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”官網(wǎng)上，“工作動(dòng)態(tài)”一欄中有很多工作分支，建檔立卡、定點(diǎn)扶貧、行業(yè)扶貧等，我國的扶貧工作已經(jīng)越來越精細(xì)，但是一直沒有扶貧反饋機(jī)制。目前，我國的扶貧工作注重前期的物資扶貧，投入大量的人力、物力、財(cái)力，而扶貧反饋機(jī)制看似是一個(gè)很小甚至被長久以來忽略的工作，但是其發(fā)揮的作用很大。要想讓扶貧工作走可持續(xù)性發(fā)展道路，反饋機(jī)制是后期不可缺少的一個(gè)程序，檢驗(yàn)我們前期工作的大量投入是否能給貧困群體帶來可觀的改變，通過反饋機(jī)制，才能看到已做工作中需要改進(jìn)的和需要加強(qiáng)的，以此來更高效地工作。

4.監(jiān)督制約機(jī)制不到位。我國的扶貧工作一直是以政府為主導(dǎo)自上而下進(jìn)行的，權(quán)力的監(jiān)督也是自上而下的內(nèi)部行政監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督雖然也能防止滋生腐敗行為，但是很多職位形同虛設(shè)，不能充分發(fā)揮賦予其的作用。這樣的監(jiān)督制約缺乏長期有效性，社會(huì)監(jiān)督的作用一直沒發(fā)揮出來，雖然現(xiàn)在一些地區(qū)成立村民監(jiān)督小組，由于觀念意識(shí)、文化水平等原因，監(jiān)督小組僅僅是擺設(shè)作用。我國目前的監(jiān)督制約機(jī)制，不能全面嚴(yán)格地制約監(jiān)督權(quán)力的濫用和腐敗行為，看似很小的腐敗，可能最后會(huì)使精準(zhǔn)扶貧偏離軌道；還有對(duì)扶貧資金的使用和監(jiān)督不到位的問題，雖然財(cái)政部出臺(tái)了《中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》，但是扶貧的資金被挪用甚至被套取的新聞還是不斷出現(xiàn)，這一方面反映出資金管理監(jiān)督不到位，另一個(gè)方面是工作人員權(quán)力的制約不到位。

三、法制化建設(shè)的建議

（一）加強(qiáng)扶貧領(lǐng)域的立法

我國現(xiàn)在處于共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新時(shí)代，消除貧困，共同享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的益處，實(shí)現(xiàn)每個(gè)人的美好生活，是目前我國實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)的重要一步。從歐美西方國家的扶貧歷程來看，扶貧是一個(gè)漫長的過程，需要確定相關(guān)的法律來確保扶貧工作長效有序地進(jìn)行。目前，我國雖然制定了一系列有關(guān)保障貧困人口、貧困地區(qū)的政策和規(guī)范性文件，但是法律匱乏，農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧主要依靠以政策為主導(dǎo)的運(yùn)動(dòng)型治理方式，要轉(zhuǎn)變這種治理方式，需要加強(qiáng)扶貧領(lǐng)域的立法，這是轉(zhuǎn)變我國精準(zhǔn)扶貧治理方式的重要一步。我國應(yīng)該出臺(tái)《扶貧法》，以法律的形式規(guī)定貧困群體的特征、扶貧的種類、扶貧的形式等，對(duì)各種分類再進(jìn)行細(xì)化。比如，扶貧的形式分為生活補(bǔ)貼類、崗位培訓(xùn)類、個(gè)體創(chuàng)業(yè)類，根據(jù)貧困戶的實(shí)際情況，選擇與之對(duì)應(yīng)的扶貧形式。扶貧是我們的形式，但目的是讓每個(gè)貧困戶（老弱病除外）能掌握一技之能，靠自己的雙手為社會(huì)創(chuàng)造價(jià)值，增加社會(huì)可持續(xù)發(fā)展能力，從根本上解決貧困的代際傳播性，加快通過《扶貧法》是目前我國精準(zhǔn)扶貧最迫切的問題。

（二）強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與制約

強(qiáng)化對(duì)扶貧權(quán)力的監(jiān)督與制約是從根本上斷絕腐敗的必然要求，為了加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約，我們需要“適當(dāng)分解扶貧權(quán)力，公開扶貧權(quán)力運(yùn)行程序，制定扶貧權(quán)力清單和責(zé)任清單，規(guī)范扶貧權(quán)力的行駛。同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)扶貧權(quán)力的社會(huì)監(jiān)督，形成科學(xué)有序的扶貧權(quán)力運(yùn)行機(jī)制與監(jiān)督體系，把扶貧權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，防止扶貧權(quán)力走偏和任性”[7~8]，科學(xué)有序的權(quán)力監(jiān)督體系需要多方的參與，加強(qiáng)政府與社會(huì)組織的合作，不斷完善我國的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。首先在扶貧中我們需要把村民監(jiān)督小組的作用充分發(fā)揮出來，普及宣傳社會(huì)治理需要每個(gè)人的參與的思想，改變村民陳舊的“事不關(guān)己高高掛起”的觀念，培養(yǎng)村民的社會(huì)參與責(zé)任感，監(jiān)督小組定期開會(huì)，對(duì)村里扶貧事項(xiàng)進(jìn)行查閱和討論，提高村民參與度；社會(huì)參與還要建立第三方權(quán)力的監(jiān)督管理，來彌補(bǔ)政府監(jiān)督的不足。為確保第三方監(jiān)督的公正性和時(shí)效性以及考慮到政府煩瑣的行政工作，可以把第三方監(jiān)督交給高校來負(fù)責(zé)，高校師生比例為3∶7，形成相對(duì)穩(wěn)定的第三方監(jiān)督力量，這樣可以提高教師的社會(huì)參與度，利用他們的學(xué)識(shí)參與到真實(shí)的社會(huì)中，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，有利于學(xué)生為社會(huì)的發(fā)展出謀劃策，提出建設(shè)性意見，不涉及利益關(guān)系，能比較客觀地監(jiān)督和評(píng)估扶貧項(xiàng)目，能保持第三方的獨(dú)立性，也能使扶貧工作更加公正、公平地展開。

（三）建立貧困農(nóng)戶全程參與機(jī)制

現(xiàn)在我國的扶貧有很多模式：易地扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、行業(yè)扶貧、駐村幫扶等，但是一直沒有建立一種貧困群體全程參與機(jī)制。在精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略下，貧困的種類繁多，貧困者的脫貧訴求也是各式各樣。為了最大程度地滿足脫貧者的脫貧訴求，在扶貧過程中，從貧困評(píng)估、扶貧對(duì)象的選擇開始到選擇哪個(gè)扶貧形式以及后續(xù)的反饋都要求貧困群體全程參與其中，有權(quán)力為自己的貧困發(fā)言。知情權(quán)是有效參與的前提，基層村干部首先應(yīng)該做好扶貧項(xiàng)目的宣傳工作，通過村民宣傳欄、廣播、觀看宣傳片、發(fā)放宣傳單頁、手機(jī)信息推送等形式來保證每個(gè)人都了解扶貧項(xiàng)目，貧困者再根據(jù)自己的情況遞交貧困證明，村民小組、第三方機(jī)構(gòu)和基層工作人員來審核，這樣的篩選會(huì)使貧困識(shí)別更精準(zhǔn)。確定了精準(zhǔn)扶貧的對(duì)象后，在選擇扶貧形式上應(yīng)該由基層工作人員先了解貧困者的要求，再根據(jù)實(shí)際情況給與其合理的建議，最大程度地滿足貧困者的要求，提高貧困者全程參與的同時(shí)，也要不斷提高他們的社會(huì)責(zé)任感，意識(shí)到勞動(dòng)的光榮性，讓其成為靠自己的雙手實(shí)現(xiàn)美好生活的人。