文/中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院歐洲研究所副所長 劉明禮

2018年7月12日，英國政府就“英國與歐盟未來關(guān)系”發(fā)表白皮書，是迄今為止英國政府對脫歐立場進行的最系統(tǒng)和清晰的闡述，顯示脫歐進程發(fā)展到了新階段。白皮書的公布，是否意味著英國政壇在爭論不休兩年后終于在脫歐問題上達成共識？白皮書的立場能否為歐盟所接受、能否為達成脫歐協(xié)議鋪平道路？在脫歐過程中，英國能否有效防控經(jīng)濟風(fēng)險？

英國脫歐戰(zhàn)略是否已經(jīng)明確

自2016年6月英國脫歐公投起，甚至在公投之前，英國民眾以及政界就針對是否脫歐、脫歐是弊大還是利大爭論不休?！傲魵W派”認為歐盟大市場對英國經(jīng)濟至關(guān)重要，脫離歐盟得不償失；“脫歐派”堅持要收回國家主權(quán)，不愿再服從歐盟各項規(guī)定與管理。即便公投結(jié)束后，兩派的分歧也未能彌合，因而“二次公投”的聲音不絕于耳。在首相特里莎·梅明確表示不會舉行“二次公投”的情況下，就如何脫歐，英國又形成了“軟脫歐派”和“硬脫歐派”。前者主張盡可能留在歐盟單一大市場中，為此愿意付出繼續(xù)遵守歐盟部分規(guī)定的代價；后者強調(diào)要完全退出歐盟，全部收回國家主權(quán)，然后重新締結(jié)與歐盟的關(guān)系。兩派各有各的民意基礎(chǔ)，在議會和政府也各有代言人，由于分歧明顯、實力相當，脫歐公投兩年后，英國仍然沒有清晰的談判立場。

此次白皮書的公布比預(yù)期時間晚了幾個月，也讓各方充滿期待。白皮書公布后，雖然首相特里莎·梅表示政府內(nèi)部“立場一致”，但英國外交大臣鮑里斯·約翰遜、脫歐事務(wù)大臣大衛(wèi)·戴維斯及其副手史蒂夫·貝克相繼辭職，顯示出各方意見很不一致。白皮書長達近百頁，核心內(nèi)容強調(diào)英國與歐盟的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，主張成立“貨物自由貿(mào)易區(qū)”，被認為更多代表了“軟脫歐派”的立場，因而引起了約翰遜和戴維斯這些“硬脫歐派”的不滿和抵制。在白皮書公布后，為了能使其在議會通過，特里莎·梅又全盤接受了“硬脫歐派”議員提出的修改意見，可見特里莎·梅也是艱難地在兩派之間尋找妥協(xié)方案。由于特里莎·梅此前曾提出“威脅”，如果保守黨議員堅持反對白皮書，可能導(dǎo)致大選提前，所以“硬脫歐派”提出的修改案變動有限，主要內(nèi)容得以保持。也可以說，白皮書是在首相威脅提前大選的高壓下才勉強獲得議會通過的，立場上的分歧并未真正得到彌合。

除“硬脫歐派”的不同意見外，一些“軟脫歐派”也有擔(dān)憂和疑慮。根據(jù)白皮書，為避免愛爾蘭與北愛爾蘭之間出現(xiàn)硬邊界（即設(shè)有海關(guān)征稅、邊境口岸、檢查站、檢驗檢疫等實體邊界基礎(chǔ)設(shè)施，配備邊防力量，有實體邊界標識的狀態(tài)），英國計劃在貨物貿(mào)易方面與歐盟“保持現(xiàn)狀”，也就是留在單一大市場。但在服務(wù)貿(mào)易方面，英國則需要與歐盟重新談判，預(yù)計將會面臨一定的進入壁壘。而服務(wù)貿(mào)易占英國GDP的79%，尤其是倫敦的金融業(yè)，對上述問題倍感憂慮。雖然此次白皮書已經(jīng)通過，未來英國與歐盟簽署的脫歐協(xié)議，還需要英國議會表決，到時各方不同意見又將匯集在一起，能否通過也是未知數(shù)。正如愛爾蘭總理利奧·瓦拉德卡所言，“英國政府對任何形式的脫歐方案都難形成明顯的多數(shù)支持”。

能否為脫歐協(xié)議鋪平道路

英國脫歐公投已經(jīng)過去兩年多，距離2019年3月底英國正式脫離歐盟的期限也越來越近，脫歐談判進展卻如此緩慢，主要原因在于英國始終拿不出清晰的談判立場。此次白皮書出臺后，英國方面也希望這能成為脫歐協(xié)議的基礎(chǔ)。但這可能是英國單方面的想法，從歐盟的角度看，脫歐白皮書和脫歐協(xié)議是兩回事。

白皮書發(fā)布后，歐盟脫歐談判首席代表巴尼耶公開表示，需要時間對白皮書的內(nèi)容進行評估，看是否具有可操作性和可實現(xiàn)性。這可能是比較委婉的表態(tài)。從白皮書的內(nèi)容和歐盟其他官員透露出的信息看，這份白皮書很難得到歐盟方面的認可和積極反饋。有歐盟高級官員表示，“白皮書不會成為雙方談判的基礎(chǔ)”。

比如，在談判棘手的愛爾蘭邊界問題上，歐委會官員在閱讀白皮書后認為，英國仍然沒有給出具體的解決辦法。英國不想愛爾蘭和北愛爾蘭之間建立硬邊界，要求不能把北愛爾蘭單獨劃在歐盟的關(guān)稅同盟之中，如果這樣的話就意味著“分裂英國”。按照英國的要求，如果要把北愛爾蘭留在關(guān)稅同盟，解決辦法只能是把整個英國都劃進來，然后由英國代征進入歐盟商品的關(guān)稅。歐盟顯然不愿意輕易給英國關(guān)稅同盟的待遇，更不愿把征收關(guān)稅的權(quán)力交給英國。另外，英國在白皮書中只表達了自己的訴求，但對于歐盟關(guān)心的人員自由流動問題，卻沒給說法。

歐盟委員會已經(jīng)要求成員國、歐盟居民以及企業(yè)，為2019年3月底的“無協(xié)議脫歐”做好準備。事實上，2017年秋天，歐委會就成立了一個“準備工作組”，對歐盟的現(xiàn)有法律進行評估，看哪些地方需要修改，以緩沖“無協(xié)議脫歐”的沖擊。從時間上看，英歐雙方需要在今年10月的歐盟峰會前達成脫歐協(xié)議，才有足夠時間給歐洲議會和英國議會審批。歐委會則認為，對到期前達成協(xié)議“沒有任何把握”。

當然，此前在英國和歐盟談判過程中，雙方還達成了一個“過渡期”的協(xié)議。協(xié)議指出，在2019年3月底至2020年12月底的這段時間，英國雖不是歐盟成員國，但與歐盟的各項關(guān)系保持不變，意味著人員、資金、商品等仍可自由流動，英國也繼續(xù)遵守歐盟的各項規(guī)定。但上述意向僅僅是一個“君子協(xié)定”，沒有任何法律保障；從理論上，任何一方都可以不遵守這個協(xié)議。如果到時談判失敗導(dǎo)致雙方矛盾激化，“過渡期”協(xié)議也存在被廢除的可能。

英國能否避免經(jīng)濟大幅下滑

關(guān)于脫歐談判，除了時間緊迫外，英國日益嚴峻的經(jīng)濟形勢也在給政府增添壓力。2018年以來，英國多次下調(diào)經(jīng)濟增長預(yù)期，預(yù)計今年僅能增長1.4%，明顯低于2016年和2017年的1.9%和1.8%。從GDP結(jié)構(gòu)上看，導(dǎo)致經(jīng)濟增速下滑的直接原因是投資和消費都出現(xiàn)疲軟。數(shù)據(jù)顯示，英國私人消費增速從2017年第一季度的2.5%，下降至2018年第二季度的0.8%；同期的固定資產(chǎn)投資增速從4.5%下降至1.4%。同時，受脫歐公投以后英鎊貶值和石油價格反彈等因素影響，英國2017年平均通脹率是2.6%，預(yù)計2018年平均水平約為2.4%，遠遠高于2016年1%的水平。這說明脫歐進程的不確定性已經(jīng)對實體經(jīng)濟產(chǎn)生了影響。

如果未來一段時間談判仍然進展緩慢，甚至出現(xiàn)上面討論的“無協(xié)議脫歐”情況，英國經(jīng)濟進一步下滑的風(fēng)險會繼續(xù)上升。歐盟英國脫歐首席談判官巴尼耶曾警告，如果離開歐盟關(guān)稅同盟和單一市場，英國將會面臨不可避免的貿(mào)易壁壘。英國劍橋計量經(jīng)濟學(xué)會2018年1月公布的研究報告顯示，在未達成脫歐貿(mào)易協(xié)定的情況下脫歐，英國到2030年將流失近50萬個就業(yè)崗位，以及近500億英鎊（約合4441.55億元人民幣）的投資，英國經(jīng)濟產(chǎn)出相比留在歐盟中下降3%左右。

在經(jīng)濟下滑的形勢下，英國的經(jīng)濟政策也面臨新的挑戰(zhàn)。

在財政政策上，金融危機后，英國雖然未發(fā)生債務(wù)危機，為回避金融風(fēng)險，也大規(guī)模削減公共開支，降低財政赤字和政府債務(wù)。但是，持續(xù)多年的緊縮政策在社會層面也引起了一定的爭議。英國財政研究所警告稱，由于英國政府削減福利支出，2021年前，英國將新增40萬貧困兒童。英國紅十字會也認為，財政支出削減和公眾對公共服務(wù)的高需求，導(dǎo)致英國的醫(yī)療系統(tǒng)正面臨“人道主義危機”。此外，反對黨也借機對保守黨政府發(fā)難。工黨領(lǐng)袖科爾賓將去年格倫費爾公寓火災(zāi)歸咎于政府削減預(yù)算，認為“當你把當?shù)卣A(yù)算削減了40%的時候，我們在安全上會付出代價”。

在貨幣政策方面，金融危機后，英國通過寬松的貨幣政策維持經(jīng)濟穩(wěn)定，2008年起將基準利率從5.25%一直降到2016年的0.25%。2009年3月，英國央行還出臺了量化寬松的貨幣政策來刺激經(jīng)濟。但在2017年11月2日的貨幣政策會議上，英國央行宣布加息，將基準利率從0.25%提高至0.5%，為金融危機后英國央行首次加息。但在經(jīng)濟出現(xiàn)明顯下滑的形勢下，英國央行貨幣政策“正?；钡牟椒ヒ脖淮騺y。今年初，該國央行曾暗示繼續(xù)加息，但截至目前尚未采取進一步行動。

總的來看，自白皮書公布后，脫歐進程進入了新的階段，但未來的談判恐怕會更加艱難，甚至存在“無協(xié)議脫歐”的風(fēng)險。英國經(jīng)濟將來或許會面臨更嚴峻的挑戰(zhàn)。