張與焉

（廣西財政廳社會保障資金管理中心，南寧 530021）

一、相關(guān)背景及現(xiàn)狀

推進我國行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制規(guī)范是各級政府近年來全面深化財政體制改革的重大任務(wù)，按照財政部（2012）《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（下稱《內(nèi)控規(guī)范》）[1]規(guī)定，2014年1月1日起要全面施行。其改革的目的是為了進一步提高單位內(nèi)部管理水平，防范廉政風(fēng)險，提高公共服務(wù)的效率和效果。文件下發(fā)后，相關(guān)主管部門選取了部分單位作為內(nèi)部控制規(guī)范聯(lián)系單位，雖然有了一些經(jīng)驗，起到一定的示范作用，但由于部分單位重視不夠，內(nèi)部控制建設(shè)進度十分緩慢。此項工作引起了財政部的高度關(guān)注，為進一步加快改革步伐，財政部監(jiān)督檢查局（內(nèi)控辦）（2015）印發(fā)的《財政部關(guān)于加強財政內(nèi)部控制工作的若干意見》[2]也做了規(guī)定，要求省級財政部門和市、縣財政部門分別于2016年的上半年和年底全面完成建立實施工作。為切實落實好《指導(dǎo)意見》，使改革達到如期的目標(biāo)，財政部下發(fā)了《關(guān)于全面推進行政事業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（2015）[3]和《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》（2016）[4]，規(guī)定以量化評價為導(dǎo)向，開展單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作。

建設(shè)內(nèi)部控制規(guī)范是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到單位經(jīng)濟運行的方方面面，包括機關(guān)運轉(zhuǎn)、預(yù)算決算、財產(chǎn)物資、政策法規(guī)、利益關(guān)系、信息建設(shè)和項目建設(shè)管理等經(jīng)濟活動，怎樣保證行政事業(yè)單位的經(jīng)濟活動合法合規(guī)，采取什么樣的措施才能確保資金的安全和使用有效，財務(wù)核算反映的信息是否真實完整，廉政風(fēng)險的防控是否有效，怎樣才能提高行政事業(yè)單位公共服務(wù)的效率和效果顯著等控制目標(biāo)的實現(xiàn)，是當(dāng)下迫切需要解決的問題。因此，必須通過實施內(nèi)部控制規(guī)范改革才能完成。在這一活動過程中，單位既要根據(jù)改革目標(biāo)設(shè)計好改革方案，又要有專門的組織機構(gòu)予以保障；既要對單位的基本情況進行全面的調(diào)查摸底，又要對存在的突出問題進行梳理；既要單位內(nèi)部各部門查找其風(fēng)險點，又要對風(fēng)險等級進行初步界定；既要對建設(shè)的范圍和內(nèi)容進行科學(xué)劃定和考慮，又要對本部門內(nèi)部控制缺陷有針對性地提出改進的措施和建議等；最后，還要對內(nèi)部控制活動開展監(jiān)督評價，確保內(nèi)部控制規(guī)范目標(biāo)的有效實現(xiàn)。

然而，從調(diào)查的情況看，我國的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制仍然存在許多問題。主要集中在：內(nèi)控意識淡薄、制度體系和流程控制體系不完善、支出缺乏有效控制、資產(chǎn)賬實不符、會計基礎(chǔ)工作較薄弱、存在一人多崗或不相容崗位兼職現(xiàn)象?？梢?，目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制并不是十分規(guī)范。最近，廣西電視臺報道的某大學(xué)附屬醫(yī)院分院會計，在長達十一年時間里，利用職務(wù)便利伙同中間商，用加大或虛列藥品款清單的方式侵吞醫(yī)院的公款近3 000萬元的案例，更說明了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在嚴重缺陷。

因此，圍繞改革的要求，加快推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)步伐刻不容緩，但在改革中仍然面臨許多的困難和挑戰(zhàn)。

二、行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制規(guī)范的困難與問題

1.組織機構(gòu)不明確——內(nèi)部控制規(guī)范實施緩慢。組織機構(gòu)是內(nèi)部控制規(guī)范實施的基礎(chǔ)保障。它重點要考慮的問題包括：機構(gòu)設(shè)置的整體控制、權(quán)責(zé)劃分、相互牽制、信息流動路徑以及評價等方面?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》對內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)的組織形式?jīng)]有做具體明確的規(guī)定。因此，在施行過程中，大部分單位領(lǐng)導(dǎo)認為是財務(wù)部門的職責(zé)，而有的則認為是監(jiān)督部門的職責(zé)。例如，大多數(shù)的行政單位和部分高校在確立組織保障機構(gòu)時將牽頭部門明確由財務(wù)部門負責(zé)，而財政部門則明確為監(jiān)督部門負責(zé)。雖然財政部（2016）出臺了《關(guān)于全面推進行政事業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，并規(guī)定“各地區(qū)、各部門要切實加強對單位內(nèi)部控制建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全由財政、審計、監(jiān)察等部門參與的協(xié)調(diào)機制，協(xié)同推進內(nèi)部控制建設(shè)和監(jiān)督檢查工作”[3]。但從現(xiàn)實的情況看，目前負責(zé)內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)的人員多為臨時抽調(diào)人員，他們身兼數(shù)職，越到基層越人員越少，根本無法全身心投入內(nèi)部控制規(guī)范改革工作。據(jù)了解，除財政系統(tǒng)外，地市級以下的行政事業(yè)單位絕大多數(shù)未開展此項工作。由于內(nèi)部控制機制不健全，組織機構(gòu)不明確，開展內(nèi)部控制職責(zé)權(quán)限無法落實，加上基層工作人員的勝任能力不足等原因，實施內(nèi)部控制規(guī)范改革顯得力不從心。

2.內(nèi)部活力不足——內(nèi)部控制規(guī)范實效不明顯。有效的內(nèi)部控制是一個相輔相成、相互影響的系統(tǒng)，需要行政事業(yè)單位內(nèi)生式的參與和推進，需要各部門相互配合才能完成。而單位內(nèi)部各部門對實施內(nèi)部控制規(guī)范并不積極，仍有所顧慮，有的雖然開展了此項活動，但基本上是被動式的應(yīng)付。主要表現(xiàn)在：個別部門的領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)控機制建設(shè)的重要性認識不夠，有的工作開展還只停留在表面，實際效果不明顯；部分同志對廉政風(fēng)險源點的排查還心存顧慮，認為革命革到自己頭上，有的甚至還有抵觸情緒；一些經(jīng)濟活動的風(fēng)險點摸底還不夠全面、排查不夠深入，風(fēng)險等級界定缺乏依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)力運行流程再造還不夠科學(xué)，對廉政風(fēng)險點的分析和預(yù)控措施針對性和實效性不強等。單位內(nèi)部活力不足、部門之間缺乏配合是內(nèi)部控制規(guī)范實效不明顯的關(guān)鍵因素。

3.缺乏啟動資金投入——影響內(nèi)部控制規(guī)范信息化建設(shè)。有效的內(nèi)部控制，需要在職能化管理的基礎(chǔ)上，輔之以流程化管理，形成多維的管控體系，以實現(xiàn)其既定的目標(biāo)。而信息化是內(nèi)部控制制度的載體，如何運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段把行政事業(yè)單位的經(jīng)濟活動及其內(nèi)部控制流程嵌入到單位的信息系統(tǒng)，通過強化內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)，最大限度地減少或消除人為操縱，是確保財務(wù)信息安全的重要手段。針對單位自身特點和實際設(shè)計適合自身應(yīng)用的內(nèi)部控制規(guī)范系統(tǒng)是一項龐大的系統(tǒng)工程，需要投入大量的資金才能啟動與高質(zhì)量完成。隨著內(nèi)部控制實施的深入，除了原有的預(yù)算編制、國庫支付系統(tǒng)和少數(shù)單位的辦公自動化系統(tǒng)外，為保障數(shù)據(jù)的傳輸與運行，必須構(gòu)建與完善內(nèi)部控制信息化管理系統(tǒng)。目前，除了部分事業(yè)單位有收費可以通過非稅收入上繳回撥解決外，行政單位的經(jīng)費全部由財政預(yù)算內(nèi)撥入。根據(jù)一些試點單位反饋的情況看，如果要完全達到信息化管理，每個單位至少要投入百萬元以上甚至更多。而目前除上級財政對試點單位補助少許經(jīng)費外，基本靠自籌。在一些行政事業(yè)單位，特別是基層單位，在地方財力不足、預(yù)算經(jīng)費得不到落實的情況下，改革難以啟動。有的單位即使是實施了改革，也只能停留在文字上的匯總，或是將上級部門的文件進行簡單復(fù)制，不但起不到應(yīng)有的作用，還直接增加了部門的工作量。缺乏啟動資金投入，內(nèi)部控制規(guī)范信息化管理能力弱化，導(dǎo)致系統(tǒng)無法有效發(fā)揮業(yè)務(wù)支撐和流程管控的作用。

4.宣傳力度不夠——內(nèi)部控制規(guī)范落地見效難。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)相對于企業(yè)內(nèi)部控制來說要滯后許多。2011年，在證監(jiān)會、財政部等部門的大力推動下，我國約有200多家公司全方位實施了企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系，幾乎占當(dāng)年我國資本市場上2 300多家上市公司[5]的10%。而且還聯(lián)合《中國會計報》在全國發(fā)起“2011年中國企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)有獎?wù)魑幕顒印?，使企業(yè)的內(nèi)控做法和經(jīng)驗得到了很好的宣傳和推廣，先進的內(nèi)控理念得到了進一步傳播。我國目前行政事業(yè)單位120.5343萬個（數(shù)據(jù)來源于2016年12月29日公布的2001年第二次全國基本單位普查主要數(shù)據(jù)公報），而實施內(nèi)部控制以來，由于沒有大張旗鼓地宣傳引導(dǎo)，試點單位的改革成果也沒有進行推廣，因此普及落實情況與實際工作需要有較大差距。據(jù)北京國家會計學(xué)院審計與風(fēng)險管理研究所與用友軟件公司聯(lián)合發(fā)布的《中國首份行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實施情況白皮書》稱，此項工作尚未引起廣大行政事業(yè)單位廣大財務(wù)工作人員、尤其是單位負責(zé)人的重視，一些單位對內(nèi)部控制建設(shè)沒有任何計劃[6]。內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)對于行政事業(yè)單位來說還是一項新的嘗試和探索，其實施的意義和作用更需要大張旗鼓的宣傳和引導(dǎo)，內(nèi)部控制建設(shè)過程中存在的一些共性問題好需要共同探索與思考。

5.缺失規(guī)范樣本引導(dǎo)——內(nèi)部控制規(guī)范實施無從入手。精細化規(guī)范樣本是行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)的基礎(chǔ)指引，可以得到事半功倍的效果。作為系統(tǒng)性工程建設(shè)的內(nèi)部控制項目，如果沒有一定的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力，難以高質(zhì)量完成。筆者曾以第三方科研機構(gòu)的身份參與到縣級財政部門內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)，在實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在編的163人中，包括局機關(guān)13個股室、屬下5個事業(yè)單位和17個財政所，沒有一個博士，沒有一個碩士，具有中級及以上職稱的不足3人?；鶎訂挝粌?nèi)部控制人才的匱乏，是制約內(nèi)部控制規(guī)范施行的主要原因之一。目前，各?。ㄊ校┒歼x取了經(jīng)費支出規(guī)模較大的主管部門和高校代表進行內(nèi)部控制試點改革。如，廣西的教育廳、公安廳、民政廳、水利廳、衛(wèi)生廳和財經(jīng)學(xué)院等，財政廳也從自身出發(fā)，率先完成了內(nèi)部控制規(guī)范改革。有的借助于外部咨詢中介機構(gòu)的力量，有的是自己組織人馬親自操刀。但由于涉及到信息安全或產(chǎn)權(quán)問題，絕大部分單位都不愿意將其改革的成果公之于眾。缺精細化規(guī)范樣本引導(dǎo)，對于內(nèi)部控制人才匱乏的單位，尤其是基層單位，是又一個重要的制約因素，導(dǎo)致內(nèi)部控制規(guī)范實施無從入手。

三、加快推動內(nèi)部控制規(guī)范實施的對策和建議

1.建立健全內(nèi)部控制常設(shè)機構(gòu)。內(nèi)部控制規(guī)范是行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動管理的手段，同時又是國家治理的基石。作為系統(tǒng)工程建設(shè)的內(nèi)部控制規(guī)范項目，它貫穿于行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動的全過程，包括決策、執(zhí)行和監(jiān)督，它要隨時關(guān)注單位重要的經(jīng)濟活動及其重大風(fēng)險，它要保證單位內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門之間的相互制約與相互監(jiān)督，包括管理、職責(zé)、分工和業(yè)務(wù)流程等；它還要根據(jù)國家的有關(guān)規(guī)定和單位的實際情況、環(huán)境的變化以及管理的要求不斷修訂完善現(xiàn)有制度機制等。此外，《內(nèi)控規(guī)范》還規(guī)定，單位必須結(jié)合其實際建立健全經(jīng)濟活動風(fēng)險定期評估機制，并隨著外部環(huán)境、經(jīng)濟活動和管理要求的變化程度進行重估與后續(xù)改革。綜上所述，內(nèi)部控制與行政事業(yè)單位的經(jīng)濟活動相伴相生，只有起點，沒有終點。因此，要建立健全內(nèi)部控制常設(shè)機構(gòu)，配備專職人員從事此項工作，為內(nèi)部控制規(guī)范實施和發(fā)揮長效作用提供堅實的組織保障。

2.培養(yǎng)內(nèi)部控制相關(guān)技術(shù)人才。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實行一把手負責(zé)制，但工作中一把手要處理的公共行政事務(wù)很多，因此，內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)基本靠牽頭部門抓落實。在專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力達不到改革要求的情況下，唯一的途徑就是加大內(nèi)部控制相關(guān)技術(shù)人才的培養(yǎng)。（1）實施全員學(xué)習(xí)培訓(xùn)。政府相關(guān)部門要加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的理論知識和實務(wù)知識培訓(xùn)，納入年度繼續(xù)教育內(nèi)容進行普及；單位內(nèi)部要形成專題材料通過內(nèi)網(wǎng)進行學(xué)習(xí)輔導(dǎo)，要分不同層次人員進行內(nèi)部控制講座及培訓(xùn)，必要時候組織全員參與的內(nèi)部控制知識競賽或考試。達到強化全員參與內(nèi)部控制建設(shè)的意識。（2）實施專業(yè)化培訓(xùn)。財政主管部門要對各級行政事業(yè)單位的具體操作人員實施3個月以上的專業(yè)化培訓(xùn)，使之理解并掌握內(nèi)部控制的基本原理和基本概念，了解和掌握風(fēng)險評估及其控制的方法，懂得運用計算機技術(shù)在內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)中的應(yīng)用、監(jiān)督和進行自我評價，懂得如何提出審計處理意見和建設(shè)，從而促進單位進行整改落實。

3.加大施行內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)的宣傳推廣力度。一要開展多種形式宣傳培訓(xùn)。財政主管部要通過舉辦電視大賽，或繼續(xù)組織行政事業(yè)單位內(nèi)部控制知識競賽網(wǎng)上答題活動，在全國掀起人人認識內(nèi)部控制，人人參與內(nèi)部控制的高潮，使內(nèi)部控制的理念深入人心。通過舉辦全國征文比賽，選出有見地的文章和典型案例，為未施行內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)的單位提供他山之石。二要定期開展經(jīng)驗交流分享。各級財政部門和行業(yè)主管部門要通過定期組織內(nèi)部控制建設(shè)取得實效的單位進行經(jīng)驗交流分享活動，講授好做法、傳授好經(jīng)驗。例如講述：開展調(diào)查研究、風(fēng)險排查的技巧，風(fēng)險評價標(biāo)準(zhǔn)與方法的運用等。從而幫助未施行內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)的單位迅速進入開展工作，同時也可以幫助部分已施行內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)的單位進行后續(xù)的改進和完善。

4.設(shè)立專項經(jīng)費解決內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)資金問題。發(fā)揮信息化建設(shè)對行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)管理和輔助決策的支撐與促進作用，使業(yè)務(wù)流程在信息系統(tǒng)中得到固化并實現(xiàn)有效運轉(zhuǎn)，只有通過流程管理系統(tǒng)和風(fēng)險管理系統(tǒng)的建設(shè)，才能全面提升其管理的效率和質(zhì)量，實現(xiàn)事前、事中和事后的在線管理。而信息系統(tǒng)建設(shè)需要投入大量的資金。企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引對信息系統(tǒng)的定義，是指利用計算機和通訊技術(shù)，對內(nèi)部控制進行集成，進而轉(zhuǎn)化和提升所形成的信息化管理平臺。構(gòu)建完善的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化管理系統(tǒng)，少則幾十萬，多則上百萬甚至更多。許多單位因為缺資金導(dǎo)致改革無法落地。因此，建議財政部門設(shè)立專項改革資金，專門用于內(nèi)部控制規(guī)范信息化系統(tǒng)建設(shè)，且每年滾動投入一定的資金予以系統(tǒng)升級、運行、維護與改進。同時，要加速將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)與會計信息化系統(tǒng)建設(shè)的融合，完善違反內(nèi)部控制規(guī)范情況的自動防范和監(jiān)控機制，提高內(nèi)部管理水平。

5.打造精細化的規(guī)范樣本。我國行政事業(yè)單位類型眾多，有各級黨政機關(guān)、人民團體和事業(yè)單位。其業(yè)務(wù)活動紛繁復(fù)雜五花八門，有經(jīng)濟活動也有非經(jīng)濟活動，例如單位發(fā)生的各項資金收支業(yè)務(wù)和政府采購業(yè)務(wù)均涉及到國家公共經(jīng)濟資源在單位內(nèi)部的運轉(zhuǎn)，這是單位自身的經(jīng)濟活動，而其他部門，諸如公安機關(guān)維護交通安全和交通秩序的活動、教育機構(gòu)的教學(xué)活動以及科研機構(gòu)的科研活動，還有醫(yī)療機構(gòu)的醫(yī)療活動等則是單位專業(yè)的業(yè)務(wù)活動，我們通常把這些活動定性為單位的非經(jīng)濟活動。作為行政事業(yè)單位，它既是公共服務(wù)的提供者又是社會事務(wù)的監(jiān)管者，更是公共資源的使用者，行政事業(yè)單位的正常運轉(zhuǎn)都離不開公共資金，都需要按要求對其自身所掌握的公共資源進行配置和使用。但他們又各有其管理特點，特別是地市級以下的行政事業(yè)單位，例如黨的機關(guān)、人大、政協(xié)、紀委、組織、宣傳、政策研究等部門財務(wù)收支全部集中市委或縣委財務(wù)部門進行核算與監(jiān)督，而行政機關(guān)包括政府辦以及人員編制較少沒有單獨設(shè)置財務(wù)機構(gòu)的單位其財務(wù)收支則全部集中在市政府或縣政府財務(wù)部門進行核算與監(jiān)督，各民主黨派由一個黨派設(shè)置財務(wù)機構(gòu)然后全部歸口管理與核算。雖然目前各級政府通過實施部分單位的試點改革積累了一些經(jīng)驗和做法，制定了一些實施的制度和操作規(guī)程，但適合基層情況和特點的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度和可操作規(guī)程很少，在實踐層面仍然面臨許多困難。因此，建議財政部門按照行政事業(yè)單位財務(wù)管理的特點分類型地擴大改革試點單位，并及時總結(jié)內(nèi)部控制建設(shè)的工作成果，形成可供參考和借鑒的分類試點內(nèi)部控制典型案例，或可操作性強的規(guī)范文本，從而減少改革成本的耗費，縮短改革的時間，以此加快內(nèi)部控制規(guī)范的進程。

[1]財政部.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)[S].2012.

[2]財政部.財政部關(guān)于加強財政內(nèi)部控制工作的若干意見[S].2015.

[3]財政部.關(guān)于全面推進行政事業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見[S].2015.

[4]財政部.關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知[S].2016.

[5]劉新華.加強內(nèi)控建設(shè)推進資本市健康發(fā)展[C]//中國企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)征文集選.北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2012.

[6]馬慶龍，馬雯.中國首份行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實施情況白皮書(一)[J].會計之友，2015，(13)：6-11.