慕小明

2018年9月24日，美國國務院批準了價值約3.3億美元的對臺軍售案，主要包括向臺灣出售F-16、F-5、“經國號”（IDF）戰(zhàn)斗機和C-130運輸機的標準航材零附件，以及航空系統(tǒng)備件和支持系統(tǒng)。這一天也是美國對2 000億美元的中國進口商品加征10%關稅的日子。在將中國列為主要戰(zhàn)略競爭對手的背景下，通過《臺灣旅行法》等“友臺法案”的特朗普政府選在這個時間點核準軍售，其政治考慮顯然大于軍事意義，也預示著美國對臺軍事合作的拐點或正在到來。

美國對臺軍售演進與流程

美國對臺軍售的法理依據是《與臺灣關系法》。該法在實際執(zhí)行過程中，主要取決于美國的具體對臺政策，臺灣只有選擇接受與否的權利，而沒有質疑美國是否履行對臺義務的權利。1979年至今，美國的對臺軍售政策先后發(fā)生了三次大的轉變。

第一次轉變是冷戰(zhàn)時期（1979—1990年）。根據1982年發(fā)布的中美歷史性公報《八·一七公報》，其第六條“美國政府聲明，它不尋求執(zhí)行一項長期向臺灣出售武器的政策，它向臺灣出售武器在性能和數量上將不超過中美建交后近幾年供應的水平，它準備逐步減少對臺灣的武器出售，并經過一段時間導致最后的解決”，確定了美對臺軍售的基本準則。這一時期，美國對臺軍售在數量和質量上都有顯著降低。

第二次轉變是冷戰(zhàn)后時期（1990—2001年）。隨著蘇聯解體和冷戰(zhàn)結束，美國不再把中國作為拉攏的對象，轉而鼓吹“中國威脅論”，利用臺灣來遏制中國以維護其亞太主導地位。這一時期是美對臺軍售最為猖獗的時期。

第三次轉變是“9·11”事件之后（2001年至今）。這一時期美國對華認知由“中國威脅論”逐漸向“利益攸關方”轉變，美國在繼續(xù)對臺軍售的同時避免過分刺激中國，主要通過裝備升級、軍事交流和人員培訓等方式間接實現對臺軍售。

美國對臺軍售流程和機制從卡特政府開始確立，在里根、老布什、克林頓和小布什政府時期得以發(fā)展，從計劃申請、立案、評估、修訂、采購、運輸到交貨都形成了嚴密的程序和固定的機制。這種流程既方便臺灣“國防預算”的制定，又能避免軍售受到中美關系的影響。美國對臺軍售流程共涵蓋了八個階段。

一是軍售談判前的準備。首先由臺灣軍方制定所需美國武器系統(tǒng)的相關信息，臺灣“國防部”根據各軍種的采購需求擬定5～10個主要采購項目清單。經美臺雙方討論達成可交易的武器項目后，由臺灣方面擬定正式“軍購清單”，又稱“要價書”。每年年末，臺灣“國防部”通過“美國在臺灣協會”（AIT）向美國政府正式提交“軍購清單”。美國總統(tǒng)有權拒絕接受臺灣的“軍購清單”，如小布什政府曾先后3次拒絕臺灣當局正式提交的關于F-16C/D軍購案的“軍購清單”。

二是在臺灣舉行軍事工作會談。提交“軍購清單”后和次年年初，美國國防部即向臺灣派出工作組考察并舉行美臺軍事工作會談。期間，由“美國在臺灣協會”組織工作組考察和討論臺方軍購需求。工作組返美向助理國防部長匯報情況后，由助理國防部長負責對臺灣的防務需求作出評估建議。美國務院及白宮國家安全委員會也會對臺軍的防務需求作出評估建議。美方對臺軍售考慮的因素包括：軍售對區(qū)域穩(wěn)定的影響、臺海軍力平衡狀態(tài)、中美關系、美國高新技術轉讓的政策、武器的攻防能力，以及在不違反《八·一七公報》原則下的計算方式。

三是協調美方內部分歧。美方一般會在三四月份，由國防部負責政策的副部長、負責軍控和國際安全事務的副國務卿和總統(tǒng)國家安全事務副助理牽頭負責協調和解決對臺軍售中美方各部門的分歧。

四是商討軍售問題。2001年之前，美臺雙方通過每年4月舉行的美臺軍售會議商討具體軍售問題，最后由美國在臺灣協會和美國國防部告知臺灣采購項目的決定。2001年臺灣獲得美國正常安全協助伙伴資格后，美臺商業(yè)協會主辦的“美臺國防工業(yè)會議”成為商討對臺軍售的重要平臺。

五是正式通知國會。根據美國《武器出口管制法》第三十六條第二項第一款規(guī)定，總值為1 400萬美元或以上的重要防御性武器、總值為5 000萬美元或以上的防御物資或防御服務，以及總值為2億美元或以上的設計和建設服務，總統(tǒng)需向國會通報?？偨y(tǒng)只能在美國利益直接被威脅且需立即出售國防設備的情況下，規(guī)避提前30天告知國會的規(guī)定。所以，美國政府作出同意軍售的決定后，國防部須在總統(tǒng)正式批準前的20天內，代表總統(tǒng)向眾議院國際關系委員會主席和參議院外交關系委員會主席提交非正式通知，由國會審查相關軍售議題。之后，總統(tǒng)正式通知國會審查軍售案，國會有權駁回或修改軍售案。在收到正式通知后30天（北約成員國、日、澳、新為15天）內，國會可以兩院超過2/3 多數的聯合決議案否決或修改總統(tǒng)建議的軍售案。若國會在期限內未成立否決案，則該軍售案就可簽署合約“發(fā)價書”付諸執(zhí)行。

六是制定“發(fā)價書”。完成審查程序后，首先由美國軍方負責制定“發(fā)價書”，而后由國防部安全合作局和國會進行審核?！鞍l(fā)價書”審核通過后，由美軍承辦機構轉交臺方接收、審查和簽署，而后臺方向美方財務記賬中心支付首期款。美方財務記賬中心收到首期款后將核發(fā)軍購案授權，由美方承辦機構發(fā)布軍購案指令給相關執(zhí)行機構辦理?！鞍l(fā)價書”草案的有效期限為85天，除去25天的行政傳遞時間，留給采購方的審查時間約60天。

七是執(zhí)行軍售案。美國武器供應商和政府相關部門執(zhí)行合同后，即可按照訂單生產和交付武器。

八是結案。美軍承辦機構、美方財務記賬中心和臺灣當局三方進行審計，確?！鞍l(fā)價書”所有采購物資、勞務或人員訓練均已交運或提供。美方承辦機構將“結案證明”交付美方財務記賬中心后，該中心將“最終賬單”提供給臺灣當局。

對臺軍售最關鍵的環(huán)節(jié)在于美國總統(tǒng)的批準，總統(tǒng)所代表的行政部門在整個流程中享有較大的操作空間。歷次軍售事實表明，美國行政部門內部在對臺軍售一攬子計劃遞交國會前已經達成各方妥協的最后方案，國會至今尚未否決過對臺軍售案。

美國對臺軍售機制與影響因素

2001年之前，美臺軍售機制主要以“美臺軍事會談”為核心。小布什為強化美臺軍事關系，于 2001 年4月終止年度“美臺軍事會談”，將臺灣軍購由按“特殊案”處理，提升為按“正常的安全協作伙伴”對待。這意味著臺灣可以在任何時間提出軍購申請，體現了美國對臺軍售在運行機制上的突破。無論是官方的“美臺軍事會談”還是半官方的“美臺國防工業(yè)會議”，都為雙方就軍售問題進行面對面有效溝通提供了平臺。

“美臺軍事會談”曾長時期是臺灣當局對美軍購的重要平臺。1982年中美簽訂《八·一七公報》后，為了彰顯美臺特殊關系，加強美對臺軍售的重視程度，“美臺軍事會談”遂成為1983—2001年美臺防務關系的一大基石。為此，臺灣軍方設立了武器裝備采購組，組長為少將軍官。裝備采購組分別在德頓、費城及新坎伯蘭等地設有聯絡官。

“美臺軍事會談”程序的第一步是由臺灣“國防部”對其海陸空三軍的防務需求進行匯總和評估，根據具體需求制定軍售清單并遞交美國政府。第二步，臺灣“國防部”主管規(guī)劃的副參謀長率領軍售會談代表團訪美，期間同美在臺協會、美國務院、國防部、國家安全委員會有關成員進行溝通。之后的3個月內，美國國防部和跨政府部門將對臺灣需求清單進行評估。在美國政府作出最終決定后，臺灣“國防部”副參謀長率領代表團赴美接受美方正式回復。第三步，臺灣就具體軍購項目向美國政府提交“要價書”，最后接受美國政府批準的“發(fā)價書”。

“美臺國防工業(yè)會議”是由美臺商業(yè)協會主辦的半官方對臺軍售的重要平臺。2002年3月首屆“2002美臺防御高峰會”在美國佛羅里達州圣彼得堡舉辦。為避免對中美關系的沖擊，美國從2003 年將其更名為“美臺國防工業(yè)會議”。雖然美國政府將“美臺國防工業(yè)會議”定位為美臺軍事交流的“民間平臺”，但與會人員的身份帶有明顯的官方色彩。臺灣與會代表一般為“國防部”高官、“立委”、智庫學者及軍工業(yè)代表，美方參會人員包括政府官員、議員、學者及軍工企業(yè)代表。

美國一般會在會議上向臺方表明對相關軍購的立場，因而該會議也被視為美臺軍事關系的晴雨表。歷年會議中，美國政府曾派出國防部副部長、副助理國務卿等政府高官出席，臺方也分別在2002年、2008年派出時任“國防部長”湯曜明、陳肇敏與會。

美國對臺軍售雖是政府間行為，其過程中既有政府背景，也有來自純商業(yè)資本的推動力。

美在臺協會。美在臺協會負責處理美國同臺灣的關系，其下設軍事小組，工作人員由美國國防部委派。美在臺協會負責執(zhí)行美國國防部、國務院相關部門以及國家安全委員會制定的政策，組織在臺北和華盛頓的軍售會議，在美國對臺軍售中發(fā)揮著重要的協調作用。2001 年4月后，美在臺協會每年都會派高級別官員參加“美臺國防工業(yè)會議”。

近年來，美在臺協會作為美臺當局溝通的渠道作用開始下降。維基解密披露，臺美共有 12 項安全對話渠道。其中，美國國務院與美在臺協會總部各負責 1 項，國防部負責 10 項。

美臺商業(yè)協會。美臺商業(yè)協會是一個會員制的非營利組織，以促進美國與臺灣的商業(yè)和貿易關系為宗旨，被認為是美臺非官方關系中最有影響力的民間組織之一，因舉辦的年度“美臺國防工業(yè)會議”而聞名于美國國防工業(yè)圈。迄今為止（2002—2018 年），“美臺國防工業(yè)會議”共舉辦了16屆，被定位為美臺軍事交流的“第二軌道”，歷任主席均為美國卸任國防部長。

軍火公司。美國對臺軍售的主要軍火銷售商為洛·馬公司、波音公司、雷錫恩公司和諾·格公司。其中，洛·馬公司在美對臺軍售市場中占有半壁江山，主要產品包括F-16A/B 戰(zhàn)機及升級項目、C-130“大力神”運輸機、P-3C“獵戶座”反潛機、F-16戰(zhàn)機配套的“神槍手”瞄準吊艙和“探路者”導航吊艙、各種雷達、C4ISR 指揮系統(tǒng)、“海爾法”導彈、“愛國者”防空系統(tǒng)、“標槍”導彈、“阿帕奇”直升機（題圖）的目標探測照射/飛行員夜視傳感器系統(tǒng)等。臺灣還是“宙斯盾”驅逐艦和F-35戰(zhàn)機的潛在客戶。美國政府根據臺方的“要價書”和交付的保證金情況決定軍火供貨商，選中的軍火供貨商能夠參與到整個軍售項目和合同的制定過程。

近年美國對臺軍售及未來走向

對臺軍售既是美國向全球盟友展現“戰(zhàn)略信譽”和維持兩岸軍事平衡的重要手段，也是鞏固臺美關系和應對印太地區(qū)政治格局轉換的重要手段。自美臺“斷交”以來，對臺軍售向來被臺灣視為美國對臺支持的重要象征。在奧巴馬“亞太再平衡”戰(zhàn)略和特朗普“印太安全戰(zhàn)略”背景下，軍事安全在美臺關系中的重要性持續(xù)上升。

奧巴馬政府曾于2010年、2011年和2015年三次對臺軍售，額度分別為64億美元、58億美元和18.3億美元。前兩次軍售包括“黑鷹”直升機、“愛國者”防空系統(tǒng)、“鶚”級獵雷艦、F-16A/B戰(zhàn)機升級等，第三次軍售包括兩艘“佩里”級導彈護衛(wèi)艦、254枚“毒刺”便攜式防空導彈、208枚“標槍”反坦克導彈、769枚“陶”2B反坦克導彈、36輛AAV-7兩棲突擊車以及先進戰(zhàn)術數據鏈系統(tǒng)和多功能信息配置系統(tǒng)等十項內容。

特朗普政府上臺后，重點通過軍售增強臺灣的軍事能力，以及提升美臺兩軍的互聯性和互操作性，實質性地加強美臺安全與軍事合作。美國防部長馬蒂斯在2017年6月3日的“香格里拉安全對話會”上宣稱，美國防部將基于美國《與臺灣關系法》所規(guī)定的義務，“堅定致力于提供臺灣必要的防御軍備”，繼續(xù)對臺進行軍售。2017年6月29日，特朗普批準金額為14.2億美元的對臺軍售案，創(chuàng)下了美國總統(tǒng)啟動對臺軍售的最快紀錄。此次軍售包括“哈姆”反輻射導彈、AGM-154“聯合防區(qū)外武器”、MK48魚雷、“標準”2型防空導彈、4艘“基德”級驅逐艦的電子戰(zhàn)系統(tǒng)及早期雷達預警系統(tǒng)等七個項目。其中，“哈姆”反輻射導彈和AGM-154“聯合防區(qū)外武器”可由F-16戰(zhàn)斗機掛載，屬于典型的進攻性武器?！盎隆奔夠屩鹋炇桥_灣海軍噸位最大、性能最先進的軍艦，通過提升其電子戰(zhàn)和預警能力，可以加強美臺兩軍在互操作性、情報共享、信息通聯以及聯合作戰(zhàn)等方面的能力。

無論是奧巴馬還是特朗普，在對臺軍售時機上都頗費心思。由于對臺軍售涉及中美關系，一些關鍵性的問題如何時出售、出售什么實質上是一項政治決定 。馬英九時期，美國四次對臺軍售額高達201億美元，規(guī)模遠超陳水扁和李登輝時期。但是，雖然美對臺軍售規(guī)模顯著上升，但質量卻維持在較低的標準?？v觀近幾次軍售，美國并未響應臺灣當局要求的潛艇技術、F-16C/D戰(zhàn)機、MH-60R反潛直升機等，只是從數量上補充臺軍現有武器或是將同一類型武器的新款轉售于臺，是“有限度的軍售”。

近年來，美國國會親臺勢力一直重點支持臺灣加強反艦導彈、陸基巡航導彈和柴電潛艇等“不對稱戰(zhàn)力”建設。美國國會參議院軍事委員會前主席麥凱恩曾呼吁，美國政府應建立對臺軍售的常態(tài)性評估程序，必須持續(xù)支持臺灣軍力整合與創(chuàng)新，發(fā)展“不對稱戰(zhàn)力”，提高臺嚇阻能力。美眾議院外交委員會主席羅伊斯也公開表示，“美應以處理與其他親密盟友的方式來處理對臺軍售”。美臺商會會長韓儒伯建議，美國應協助臺灣改善導彈防御系統(tǒng)，并把各項訓練與美臺軍事交流明確列入軍售內容。

蔡英文上臺以來，意欲在軍事安全方面強化臺美之間的實質性合作，包括加大對防務的投資，啟動“潛艇自造”計劃，尋求美國軍工企業(yè)對臺轉移關鍵裝備與技術；加強臺美軍事技術和非傳統(tǒng)安全領域的合作；爭取美對臺軍售常態(tài)化和制度化等等。蔡英文當局還有意將里根時期對臺“六項保證”與美現行臺海政策掛鉤，圖謀削弱中美《八·一七公報》對美國的限制。在中美戰(zhàn)略競爭加劇的大背景下，蔡英文當局提出的一些政策動議，逐步被納入美國國會親臺勢力推動的涉臺立法當中。美國國會今年通過的“與臺灣交往法”“臺灣安全法”，以及2017、2018和2019財年“國防授權法案”中，均能找到臺灣的影子。

可以預見，隨著美國把中國作為“主要戰(zhàn)略競爭對手”，特朗普政府在國內親臺勢力的推動下，勢必會通過加大對臺軍售、強化美臺安全與軍事合作、提升美臺實質性關系、幫助臺灣拓展“國際空間”等一系列措施，提升臺灣在其印太戰(zhàn)略中的地位，從而達到遏制中國的戰(zhàn)略目的。未來，美國對臺軍售的數量和質量恐將還會有所提升，美臺之間還會進行更多隱密的實質性的軍事安全合作。尤其是美國可能會配合蔡英文當局軍事力量升級的企圖，以及軍事戰(zhàn)略的調整，在先進武器裝備的開發(fā)和生產——如常規(guī)潛艇和高級教練機方面對臺灣進行秘密技術轉移，或是變相的合作研發(fā)。

值得注意的是，特朗普第二次對臺軍售并未遵循奧巴馬時期多項軍售項目“打包”的模式，而是采取了“個別審查、個別通告”的原則，盡管金額不多，也并未出售攻擊性武器，但卻是美國在經貿、軍事和意識形態(tài)多個層面對中國的公然挑釁，其未來影響和走向令人擔憂。