文/吳壽春

吳壽春 湖北省通城縣人民檢察院黨組書記、檢察長

檢察建議是檢察機關針對辦案過程中發(fā)現(xiàn)有關單位在執(zhí)行法律、管理制度、法制教育、安全防范等方面存在的問題，有針對性地提出的糾正意見以及消除隱患、堵塞漏洞的建議或意見，是檢察機關發(fā)揮檢察監(jiān)督職能，參與犯罪預防和社會治安綜合治理的重要途徑和手段。檢察建議是檢察機關履行法律監(jiān)督職能的方式之一，高質(zhì)量的檢察建議能夠引起被建議單位的高度重視，通過及時整改，消除可能滋生的安全和違法風險。

近年來，基層檢察院以檢察建議預防違法犯罪的方式被廣泛應用，檢察建議成為基層檢察院依法履行法律監(jiān)督職能、推進基層平安法治建設的重要載體和平臺。現(xiàn)筆者以所在基層檢察院為例，對當前基層檢察院檢察建議工作的現(xiàn)狀、問題及改進路徑談些粗淺看法。

基層檢察建議工作現(xiàn)狀

2016年1月至2018年9月，筆者所在檢察院共發(fā)出各類檢察建議283份，其中，幫助發(fā)案單位整改建制方面125件，化解刑事民事涉案矛盾糾紛方面48件，規(guī)范司法與行政執(zhí)法方面91件，其他19件；獲反饋197份，獲反饋率為92．4%，獲評全省優(yōu)秀檢察建議、優(yōu)秀案例分析各1份。工作中該院注重檢察建議的“四性”：

（一）注重檢察建議的針對性。提出檢察建議前，充分了解發(fā)案單位情況，找出發(fā)案原因，使檢察建議更有針對性。如該院對縣環(huán)保局履職不作為案作出終結審決定后，就該局如何進一步做好對問題企業(yè)的監(jiān)管、加強環(huán)保隱患的清查排除等工作提出檢察建議。該局據(jù)此整改，通過采取確定領導包企、安排專人進駐、聘請專家指導等整治措施，完善制度，強化管理，建立并不斷完善檢察與環(huán)保聯(lián)手防治環(huán)境污染的工作機制。

（二）注重檢察建議的及時性。一旦發(fā)現(xiàn)隱患，及時向發(fā)案單位發(fā)出檢察建議。如2018年8月，該院發(fā)現(xiàn)部分基層司法所存在的對社區(qū)矯正人員脫管漏管問題，及時向相關單位及其主管部門發(fā)出書面檢察建議。通過落實檢察建議，相關司法所查缺補漏糾正脫管漏管虛管監(jiān)外服刑人員15人。

（三）注重檢察建議的可行性。提檢察建議前，邀請專家或發(fā)案單位領導等商議檢察建議具體內(nèi)容，分析可行性，防止檢察建議難落實。2018年3月，該院發(fā)現(xiàn)縣人防辦未依法征繳人防工程易地建設費，造成國有財產(chǎn)流失的情況。在制作檢察建議中先后走訪發(fā)改委、財政、住建等部門專業(yè)人員、領導，就檢察建議書部分條款的可行性征詢意見。之后，縣人防辦根據(jù)檢察建議，加強對人防工程易地建設費的征收監(jiān)管，有效預防了國家資金被平調(diào)、挪用和截留。

（四）注重檢察建議的實效性。一是加強溝通。發(fā)出檢察建議前，該院主動向被建議單位通報案情，與發(fā)案單位領導探討解決對策，增強被建議單位落實建議的自覺性。二是定期回訪。發(fā)檢察建議時，明確告知被建議單位要回復整改情況。收到回復，該院適時回訪考察。三是注重督查。若整改不到位，注重協(xié)同被建議單位紀檢部門加強核查，督促整改。如2017年，該院通過對發(fā)出的檢察建議多次督查督辦，先后依法監(jiān)督相關部門將8名應當收監(jiān)執(zhí)行的監(jiān)外執(zhí)行罪犯予以收監(jiān)執(zhí)行。

存在問題與原因

從近年工作情況看，基層院檢察建議工作總體趨向良好，但實踐中仍存在一些問題與不足。

（一）少數(shù)干警認識不夠。極少數(shù)干警對檢察建議工作重要作用認識不足，司法實踐中仍存在重打擊犯罪、輕檢察建議的觀念，沒有把該項工作放在更加突出的位置上去看去做。

（二）檢察建議剛性不足。由于立法上的缺位，檢察建議不具有法律上的強制執(zhí)行效力，能否執(zhí)行完全取決于被建議單位的認識程度和是否配合。實踐中有極個別被建議單位存在消極應付現(xiàn)象，對此，檢察機關除再發(fā)檢察建議外別無他法。

（三）工作管理仍需完善。行文制作有瑕疵，存在檢察建議書校對不細致等情況。有的檢察建議內(nèi)容空乏，問題剖析不深。制發(fā)檢察建議書的格式、內(nèi)容和發(fā)送對象等協(xié)調(diào)性不足，在形成工作合力和規(guī)模效應方面仍有較大空間。

（四）跟蹤落實有待深化。存在對檢察建議后續(xù)工作重視不夠情況，對被建議單位執(zhí)行建議情況很少做跟蹤訪問和動態(tài)監(jiān)督。有的問一下情況，沒深入了解、認真監(jiān)督其執(zhí)行建議情況；個別人對被建議單位是否執(zhí)行建議或是否執(zhí)行建議到位采取聽之任之態(tài)度。

改進基層檢察建議工作路徑探析

檢察建議對于促進經(jīng)濟發(fā)展、加強社會管理、保障民生民利、預防減少犯罪等發(fā)揮著重要作用，是檢察機關履行法律監(jiān)督職能的重要方式，也是檢察機關參與社會治安綜合治理的一項重要任務，加強和改進基層檢察建議工作意義重大。筆者認為須從以下幾方面加強和改進基層檢察建議工作：

（一）提高思想認識，筑牢司法為民理念。樹立雙贏多贏共贏理念，加強學習教育，讓基層檢察人員深刻認識到，檢察機關結合履行法律監(jiān)督職能和司法辦案活動開展檢察建議工作，有利于更好地促進有關單位完善制度，加強內(nèi)部監(jiān)督制約，正確實施法律法規(guī)，完善社會管理、服務，有利于宣傳法治、教育群眾，預防減少違法犯罪，增強司法辦案效果，對于維護社會穩(wěn)定、保障民生民利，推動經(jīng)濟社會發(fā)展和平安法治建設起著不可替代的特殊作用，教育他們從恪守黨的執(zhí)政理念、夯實黨的執(zhí)政基礎的高度去認識做好該項工作的重大意義，進一步提升他們加強和改進檢察建議工作的積極性主動性。

（二）完善法律規(guī)定，增強建議強制效力。綜觀司法實踐，若使檢察建議有效落實，除檢察機關要不斷提升建議質(zhì)量、嚴防濫發(fā)外，還應當建議由立法部門出臺關于加強檢察建議工作的決定，明確定性檢察建議為檢察機關履行法律監(jiān)督職能、服務社會治安綜合治理的一項非訴訟法律行為，明確規(guī)定被建議單位應在規(guī)定時間內(nèi)將檢察建議情況予以反饋，存異議可書面回復，逾期不執(zhí)行或敷衍應付的要追究相關人員違法責任，以法規(guī)形式賦予檢察建議強制性權威性，使其更好地發(fā)揮法律監(jiān)督作用，有效提升檢察建議剛性。

（三）強化工作管理，抓實內(nèi)部協(xié)調(diào)銜接。建立在檢委會領導下，以各業(yè)務部門為主體、綜合部門協(xié)同的一體化綜合管理機制。各業(yè)務部門負責制發(fā)、跟蹤落實、異議復查和網(wǎng)上信息錄入，并對檢察建議文書承擔司法責任。案管部門負責送達、接收回復或異議，以及對各業(yè)務部門信息錄入的管理、提醒和催辦。一名分管副檢察長或檢委會專委負責工作協(xié)調(diào)、審核簽發(fā)，嚴把質(zhì)量關。強調(diào)既分工又協(xié)作，突出工作協(xié)調(diào)銜接，堅持對帶普遍性問題刑事案件一案一建議。通過專題培訓、科學考核、適當獎懲和優(yōu)秀建議評選等不斷提升檢察建議能力水平。

（四）著力跟蹤落實，務求建議取得實效。注重事前溝通，努力提升檢察建議科學性、可行性。堅持事后回訪，對反應迅速、整改有力的，建議綜治部門予以褒獎，對反應遲緩、整改不力的，應及時采取組織法制座談、協(xié)助健全制度、提供法律服務等方式促其提高認識、解決問題、落實建議，對極個別不予理睬或敷衍應付的，可向黨委或人大報告，借助領導機關的力量督促建議落實。完善抄報通報制度，嚴格執(zhí)行檢察建議報上級檢察院備案審查制度，必要情況下，在向發(fā)案單位發(fā)檢察建議時可向其上級主管部門抄報。對辦案反映涉及地區(qū)、行業(yè)管理制度上普遍存在問題的，在向發(fā)案單位發(fā)檢察建議的同時可向相關職能部門通報。對涉及同級政府部門問題需發(fā)檢察建議的，可提請上一級檢察院制發(fā)。