賈 睿張 寧李 卓
(1天津環(huán)科環(huán)境咨詢有限公司 天津 300191 2天津市環(huán)境保護科學(xué)研究院 天津 300191)
社會生產(chǎn)經(jīng)濟活動和居民生活不可避免對環(huán)境產(chǎn)生各類污染,了解污染狀況可以在一定程度上反映國家社會經(jīng)濟活動情況。根據(jù)《全國污染源普查條例》規(guī)定,每10年開展一次污染源普查工作。國務(wù)院于2016年10月印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于開展第二次全國污染源普查的通知》(國發(fā)〔2016〕59號),決定以2017年12月31日為標準時點,開展第二次全國污染源普查。普查對象為我國境內(nèi)有污染源的單位和個體經(jīng)營戶。
第二次全國污染源普查范圍涉及工業(yè)污染源,農(nóng)業(yè)污染源,生活污染源,集中式污染治理設(shè)施,移動源及其他產(chǎn)生、排放污染物的設(shè)施。普查主要通過發(fā)放和填報各類普查表的途徑完成。普查分為前期準備階段(2016年4季度至2017年底)、全面普查階段(2018年)和總結(jié)發(fā)布階段(2019年)。其中,全面普查階段又可分為清查和普查兩個階段。
清查是采用資料清洗、入戶調(diào)查等方式對普查對象進行清理登記,確定普查總體樣本數(shù)。通過清查摸清各類調(diào)查對象的基本信息,建立第二次全國污染源普查基本單位名錄,為全面實施普查做好準備。
全國污染源普查是依法開展的重大國情調(diào)查,是生態(tài)環(huán)境保護的基礎(chǔ)性工作,污染源普查數(shù)據(jù)是重要的基礎(chǔ)環(huán)境數(shù)據(jù)。近年來,我國環(huán)境管理正處于由總量控制向以質(zhì)量改善轉(zhuǎn)變、推行許可證制度作為控制污染源排放手段的重要時期。通過普查,掌握各類污染源的數(shù)量、行業(yè)和地區(qū)分布情況,了解主要污染物的產(chǎn)生、排放和處理情況,建立健全重點污染源檔案、污染源信息數(shù)據(jù)庫和環(huán)境統(tǒng)計平臺,對于準確判斷我國當前環(huán)境形勢,制定實施有針對性的經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境保護政策、規(guī)劃,不斷改善環(huán)境質(zhì)量,加快推進生態(tài)文明建設(shè),補齊全面建成小康社會的生態(tài)環(huán)境短板具有重要意義。
污染源普查涉及類型行業(yè)廣、覆蓋范圍大、調(diào)查數(shù)據(jù)多、技術(shù)含量高、質(zhì)量要求嚴、工作任務(wù)重,質(zhì)量是保證普查成果的生命線?!度珖廴驹雌詹橘|(zhì)量管理規(guī)定》中明確指出:污染源普查質(zhì)量管理工作,必須貫穿于普查方案設(shè)計、普查人員選調(diào)和培訓(xùn)、污染源清查、普查表的填報、現(xiàn)場監(jiān)測、普查數(shù)據(jù)的審核匯總、處理和上報的全過程。《全國污染源普查數(shù)據(jù)審核技術(shù)規(guī)定》論述了數(shù)據(jù)審核的目的、標準、程序、過程和方法,針對關(guān)鍵環(huán)節(jié),要確定定性與定量的質(zhì)控指標。
作者參與了天津市北辰區(qū)的普查工作,北辰區(qū)于2017年12月31日發(fā)布《北辰區(qū)第二次污染源普查方案》,已于2018年6月完成清查。本文對清查階段的質(zhì)量管理進行探討,并就做好全面普查工作提出建議。
完備周密的工作計劃是普查質(zhì)量管理的起點。對普查的各個環(huán)節(jié),必須做到計劃先行。結(jié)合清查技術(shù)規(guī)定和上級要求,北辰區(qū)抓住清查入戶、數(shù)據(jù)填報、數(shù)據(jù)匯總和成果審核等清查流程的關(guān)鍵環(huán)節(jié),梳理各項工作的參與方(普查對象、街鎮(zhèn)人員、普查員和普查指導(dǎo)員等)和責任分工,對現(xiàn)場入戶和后臺作業(yè)及管理人員各有側(cè)重,講相關(guān)內(nèi)容研究確定后通過書面落實。依照國家時間節(jié)點要求,制定任務(wù)明確、分工清晰、操作性強的工作計劃,確保要求一致、責任落地、保障進度。工作計劃注意各類污染源普查技術(shù)要求和方案的通用性和差異性,分類施策。
表1 各類污染源清查關(guān)鍵注意事項
污染源清查表是清查階段主要工作成果,也是數(shù)據(jù)匯總、整理、分析的基礎(chǔ)。因此,普查質(zhì)量管理的重要工作內(nèi)容就是確保清查表質(zhì)量。污染源普查十年一次,只有熟練掌握普查條例、普查方案、普查表填報的具體規(guī)定、質(zhì)量控制,才能高質(zhì)量完成普查工作。清查表大都在普查員、普查指導(dǎo)員(簡稱“兩員”)對普查對象的指導(dǎo)、協(xié)助下完成。兩員收集的數(shù)據(jù)是否準確、填寫的普查表是否規(guī)范,直接關(guān)系普查表質(zhì)量和整個普查工作的成敗。
所以,必須選聘專業(yè)勝任的兩員,保障普查隊伍的素質(zhì)。北辰區(qū)嚴格按照國家、天津市對兩員的資格要求和選聘流程,從具有基層或相關(guān)工作經(jīng)驗的人員中進行選拔,接受培訓(xùn)且通過考試后持證上崗。根據(jù)兩員負責清查的具體領(lǐng)域,組織多輪次通用技能培訓(xùn)和針對性專業(yè)技術(shù)培訓(xùn),組建了一支熟悉基層情況、責任心強、專業(yè)勝任的兩員隊伍,在清查工作中發(fā)揮了應(yīng)有作用。
污染源清查的基本單元是普查小區(qū),一般以村/居委會管轄的地理范圍劃定。北辰區(qū)有9個鎮(zhèn)、6個街道和1個開發(fā)區(qū),普查小區(qū)超過200個。考慮到清查階段時間緊、工作量大、難以返工的不利因素,以及已有制式表格和參考名錄等有利條件,北辰區(qū)選擇基礎(chǔ)較好、面積適中的1個鎮(zhèn)開展清查試點。通過試點,收集整理發(fā)現(xiàn)的問題、探討解決辦法,對共性問題統(tǒng)一認識和應(yīng)對方法;參與試點的兩員獲得了實際經(jīng)驗,通過內(nèi)部培訓(xùn)和相互交流,向其他普查員、普查指導(dǎo)員傳播擴散;區(qū)污染源普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(簡稱區(qū)普查辦)工作流程、管理制度及與基層部門的對接得到實踐檢驗,工作規(guī)范和程序進一步豐富和完善。試點一周后,北辰區(qū)鋪開全區(qū)的清查工作,試點成果的應(yīng)用顯著提高工作效率和數(shù)據(jù)質(zhì)量。
入戶填報清查表是清查工作第一階段,確保清查表的完善、可用,形成各污染源的名錄庫才是清查的結(jié)束。凡滿足入選普查基本單位名錄的污染源,北辰區(qū)從全面行、可比性、合理性等方面對清查表進行整體審核;從完整性、規(guī)范性、準確性、一致性等方面對單張清查表的各填寫指標逐項核對、修改,最終做到電子文件數(shù)據(jù)與紙質(zhì)文件數(shù)據(jù)一致。對清查中發(fā)現(xiàn)不滿足入選普查基本單位名錄的污染源,逐一核實情況并整理資料存檔備查。審核校對時注重多種方法綜合利用,不同方法各有側(cè)重、相互補充。相關(guān)方法有企業(yè)信用信息查詢軟件、數(shù)字地圖軟件、數(shù)據(jù)處理軟件、政府部門同類相關(guān)資料等。以工業(yè)污染源和規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場清查表為例,部分內(nèi)容的核對方式如下。
表2 部分清查表內(nèi)容審核校對的方式
清查過程中,北辰區(qū)遇到了組織協(xié)調(diào)工作量大、普查對象情況多樣、清查表填報和信息審核要求高等多方面問題,做好普查質(zhì)量管理,還應(yīng)注意做好以下幾點:
污染源普查十年開展一次,是一項系統(tǒng)工程、涉及面廣,完成總體目標需要眾多任務(wù)協(xié)同推進,在此過程中,隨時會發(fā)現(xiàn)新的問題、接到新的任務(wù)。這些問題、任務(wù)的及時有效解決,直接影響到普查進度和成果質(zhì)量。對普查的各個環(huán)節(jié),必須做好充分的籌劃準備,要在總體技術(shù)路線和詳細的工作方案考慮可能遇到的各種情況,盡可能減少無準備的空白領(lǐng)域,避免被動應(yīng)對。
“應(yīng)查盡查、不重不漏”是污染源普查的基本原則,也是普查質(zhì)量管理水平的體現(xiàn)。不論是從宏觀層面的污染源種類、數(shù)量,還是微觀的清查表指標完整性、合理性,均應(yīng)落實這兩項原則。入戶清查最終要依靠普查員現(xiàn)場走訪實現(xiàn),要提前明確各小組負責的清查區(qū)域,做到全面覆蓋;同時,積極借助鎮(zhèn)街一線、專業(yè)的兩員,再經(jīng)過鎮(zhèn)街、區(qū)普查辦兩級審核,避免區(qū)域間的重復(fù)或遺漏污染源。利用好各類名單底冊、采取自上而下與自下而上相結(jié)合的方法:對清查中基礎(chǔ)信息缺失或者不全的污染源,依靠各管理部門掌握的數(shù)據(jù)對照核實;把握農(nóng)業(yè)污染源與工業(yè)源清查技術(shù)路線的差異,畜禽養(yǎng)殖場(戶)拉網(wǎng)式排查全部覆蓋難度大,人力、時間成本高,但各鎮(zhèn)防疫員熟悉規(guī)?;笄蒺B(yǎng)殖場情況,依托防疫員開展清查,既能“應(yīng)查盡查、不重不漏”,又可提高工作效率。
現(xiàn)場入戶填表(外業(yè))和資料整理審核(內(nèi)業(yè))是污染源清查的兩個有機組成部分,缺一不可。外業(yè)工作接近完成時,海量的表格和多內(nèi)容、多層級審核流程,以及數(shù)據(jù)二次整理加工的任務(wù),對內(nèi)業(yè)部分人力投入和時間保障將產(chǎn)生很大壓力?!靶邪倮镎甙刖攀?,各地區(qū)、各類污染源的清查表的均會存在完整性、準確性、規(guī)范性等各方面問題。鑒于普查工作的嚴肅性、規(guī)范性和痕跡化管理要求,要為各類問題的上報、核實、修改留出時間;同時,清查成果的修改完善也是一個“發(fā)現(xiàn)問題———解決問題——核實——再發(fā)現(xiàn)問題——再解決問題——再核實”的多輪往復(fù)的過程。對此,應(yīng)有充足的思想準備和時間準備,方能在普查質(zhì)量和工作進度之間取得較好的平衡。
第二次全國污染源普查已進入全面普查階段,對做好普查階段的質(zhì)量管理提出如下建議。
在普查過程中,各地區(qū)普遍借助第三方機構(gòu)開展普查工作。然而,各級政府要意識到污染源普查的責任主體是各級普查辦,在工作推動、組織管理、成果提交方面普查辦應(yīng)發(fā)揮主體作用。各級普查辦要強化責任意識,建立污染源普查數(shù)據(jù)質(zhì)量控制崗位責任制,并對普查中的每個環(huán)節(jié)進行質(zhì)量控制和檢查驗收。國家要求質(zhì)量核查工作覆蓋普查的全過程,要分階段進行核查、編制質(zhì)量核查與評估報告、強化結(jié)果運用。地方普查辦要通過抽查檢查、質(zhì)量核查、日常督導(dǎo)等手段,加強對第三方的監(jiān)管、做好質(zhì)量管理。同時,應(yīng)將質(zhì)量核查方案中的量化指標作為質(zhì)量管理的抓手,如“漏查率”、“重復(fù)率”和“錯誤率”等關(guān)鍵指標,落實考核機制,建立有效的獎懲措施,通過制度建設(shè)和項目組織做好質(zhì)量管理。
污染源普查有專門的技術(shù)規(guī)定和報表制度,但國家和省市提出的各類方法和要求在向基層自上而下傳遞過程中,難免出現(xiàn)領(lǐng)會不清、把握不準、落實不嚴的問題。應(yīng)當從實際需求出發(fā),明確數(shù)據(jù)質(zhì)量目標,編制各類標準操作規(guī)程(Standard Operation Protocol),盡可能覆蓋普查的全過程,如兩員管理、入戶填報程序、數(shù)據(jù)錄入和提交操作,將要求書面化、具體化、規(guī)范化,有效保障基層普查機構(gòu)和一線普查員、普查指導(dǎo)員有據(jù)可依、縮小差異。普查啟動后,需結(jié)合實際情況對各類操作規(guī)程修改完善。
污染源普查檔案是耗費大量人力物力完成的一手資料,是普查工作成果的最終體現(xiàn),是環(huán)境保護檔案的重要組成部分,國家明確要求做好普查檔案管理。
同一污染源完成清查和普查后,既有清查表,也有普查表,還有佐證資料,時間跨度大、資料數(shù)量多、技術(shù)要求高;加上工業(yè)污染源較大的體量,對普查檔案管理工作提出了極高要求。要按照《污染源普查檔案管理辦法》(環(huán)普查〔2018〕30號)、《關(guān)于加強全國污染源普查檔案管理工作的通知》(環(huán)辦〔2008〕39號)等文件要求,結(jié)合本地實際,提前規(guī)劃、明確范圍、統(tǒng)一標準、做好收集、落實專人負責,落實“一戶一檔”,規(guī)范文件命名,做好檔案的全流程管理。對紙版清查表可給出唯一識別碼,便于查找;紙質(zhì)資料要以拍照、掃描等方式電子化;將質(zhì)量管理的文件和記錄作為檔案的重要組成部分,妥善保存。此外,所有污染源普查檔案應(yīng)由普查辦保存,注意保密。
相比清查階段,第二次全國污染源普查的全面普查階段技術(shù)要求更高、數(shù)據(jù)量更大、質(zhì)量管理和成果提交的任務(wù)更重。只有做好質(zhì)量管理,才能順利完成各項任務(wù),發(fā)揮出普查成果的應(yīng)用價值。