張亦明

我國現(xiàn)階段在城市地下綜合管廊運營管理方面尚沒有形成一個統(tǒng)一的格局，綜合管廊的管理出現(xiàn)主、客體多元化。同一條管廊內(nèi)混雜著不同的利益主體，各利益主體面對著他們或具有所有權(quán)、或只有使用權(quán)的管理客體——廊道、廊道環(huán)境保障設(shè)施、管線及管線的生產(chǎn)運營維護(hù)，以及各種主客體之間的交互影響，必然會產(chǎn)生很多矛盾，弱化綜合管廊的集約化管理效果。

建立管廊運營管理體制是保障

建立完善的綜合管廊運營管理體制，是實現(xiàn)管廊項目從建設(shè)到運營平穩(wěn)過渡的重要制度保障。筆者認(rèn)為，綜合管廊投入運營的基本標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該有兩項：一是管廊本體開始正常運行，二是實現(xiàn)管線入廊，兩者缺一不可。因此，綜合管廊的運營管理就是對管廊本體的管理和對管線入廊的管理。對管廊本體的管理就是通過對管廊結(jié)構(gòu)和附屬設(shè)施的看管、監(jiān)測、養(yǎng)護(hù)、維修、更新、改造，保證管廊處于安全、穩(wěn)定的運行狀況。對管線入廊的管理就是解決管線納入管廊、實現(xiàn)收費的問題，以及通過對入廊管線的檢查、維修達(dá)到管線安全運行的目的。因此，運營管理體制的建立應(yīng)圍繞這兩項主要工作展開。

國家層面已經(jīng)對運營管理工作提出了總體要求。

一是明確入廊要求。城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的各類管線原則上應(yīng)敷設(shè)于地下空間。已建設(shè)地下綜合管廊的區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)的所有管線必須入廊。在地下綜合管廊以外的位置新建管線的，規(guī)劃部門不予許可審批，建設(shè)部門不予施工許可審批，市政道路部門不予掘路許可審批。既有管線應(yīng)根據(jù)實際情況逐步有序遷移至地下綜合管廊。各行業(yè)主管部門和有關(guān)企業(yè)應(yīng)積極配合政府做好各自管線入廊工作。

二是實行有償使用。入廊管線單位應(yīng)向地下綜合管廊建設(shè)運營單位交納入廊費和日常維護(hù)費，具體收費標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)籌考慮建設(shè)和運營、成本和收益的關(guān)系，由管廊建設(shè)運營單位與入廊管線單位根據(jù)市場化原則共同協(xié)商確定。入廊費主要根據(jù)管廊本體及附屬設(shè)施建設(shè)成本，以及各入廊管線單獨敷設(shè)和更新改造成本確定。日常維護(hù)費主要根據(jù)管廊本體及附屬設(shè)施維修、更新等維護(hù)成本，以及管線占用管廊空間比例、對附屬設(shè)施使用強(qiáng)度等因素合理確定。

三是提高管理水平。各地政府需制定地下綜合管廊具體管理辦法，加強(qiáng)工作指導(dǎo)與監(jiān)督。綜合管廊運營單位要完善管理制度，與入廊管線單位簽訂協(xié)議，明確入廊管線種類、時間、費用和責(zé)權(quán)利等內(nèi)容，確保地下綜合管廊正常運行。管廊本體及附屬設(shè)施管理由地下綜合管廊建設(shè)運營單位負(fù)責(zé)，入廊管線的設(shè)施維護(hù)及日常管理由各管線單位負(fù)責(zé)。管廊建設(shè)運營單位與入廊管線單位要分工明確、各司其職、相互配合，做好突發(fā)事件處置和應(yīng)急管理等。

具體到一個城市，如何根據(jù)政策法規(guī)和各自職責(zé)建立有序的綜合管廊運營管理體制呢？筆者認(rèn)為，城市綜合管廊運營體制的建立應(yīng)當(dāng)以“人民政府主導(dǎo)、建設(shè)部門管理、其他部門協(xié)同、管線單位配合、承擔(dān)企業(yè)實施”為原則。

建立管廊運營管理機(jī)制提高管理效能

理想狀態(tài)下，有了良好的機(jī)制，可以使一個社會系統(tǒng)接近于自適應(yīng)系統(tǒng)——在外部條件發(fā)生不確定變化時，能自動地迅速作出反應(yīng)，調(diào)整原定策略和措施，實現(xiàn)優(yōu)化目標(biāo)。建立綜合管廊運營管理機(jī)制，就是要調(diào)整相關(guān)方的各種關(guān)系、提高管理效能，實現(xiàn)綜合管廊效益和安全運行的管理目標(biāo)。

綜合管廊的各利益相關(guān)方主要包括管理方、使用方、服務(wù)方、涉及方。管理方：綜合管廊屬于市政公用設(shè)施，從行政職權(quán)和所有權(quán)來說，政府是管廊管理方。政府將管理職能授權(quán)給相應(yīng)的行政主管部門實施，此時，行政主管部門就成了管理的實施者，其實質(zhì)屬于管理方。使用方：管廊的基本功能決定了管線單位是管廊的使用方。服務(wù)方：采取服務(wù)外包的形式由政府向企業(yè)購買運營管理服務(wù)，承擔(dān)企業(yè)即為綜合管廊的服務(wù)方。采用PPP模式的綜合管廊項目，其實質(zhì)是政府采購了投資、建設(shè)、運營的一攬子服務(wù)，因此，PPP項目公司也是服務(wù)方。涉及方：綜合管廊不可避免地與周邊開發(fā)地塊以及道路、河道、橋梁、軌道交通等設(shè)施及途經(jīng)管廊區(qū)域的行人、車輛發(fā)生相互影響。這些與管廊運行相互影響的個體就成為管廊運營管理的涉及方。

多舉措加強(qiáng)運營機(jī)構(gòu)培育

隨著越來越多管廊項目的建成，綜合管廊運營管理業(yè)務(wù)已經(jīng)成為行業(yè)發(fā)展的客觀需求。目前從事管廊運營管理業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)主要有四種類型：一是由施工企業(yè)、養(yǎng)護(hù)企業(yè)轉(zhuǎn)變的運營公司，二是物業(yè)公司，三是管廊公司，四是PPP項目公司。

綜合管廊的運營業(yè)務(wù)催生了強(qiáng)大的市場需求，但目前具備實踐經(jīng)驗的運營業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)還比較缺乏。為保障綜合管廊從建設(shè)到運營的順利過渡，建議各級管理部門注重運營機(jī)構(gòu)的培育工作。

首先，制訂明確的運營技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)和促進(jìn)運營機(jī)構(gòu)技術(shù)進(jìn)步。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是行業(yè)的引導(dǎo)，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)越規(guī)范，行業(yè)的總體發(fā)展越好。建議省市一級行業(yè)管理部門應(yīng)加快管廊運營技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制訂，既可以規(guī)范管廊運營管理，也可以引導(dǎo)和促進(jìn)運營機(jī)構(gòu)技術(shù)進(jìn)步。

其次，加強(qiáng)培訓(xùn)教育和經(jīng)驗總結(jié)，培育運營專業(yè)人才隊伍。目前針對管廊規(guī)劃、設(shè)計和施工的培訓(xùn)活動開展較多，針對管廊運營管理的培訓(xùn)活動相對較少。建議各級管理部門加強(qiáng)培訓(xùn)教育和經(jīng)驗總結(jié)，盡快培養(yǎng)一批具備系統(tǒng)運營知識的專業(yè)人才，以滿足日益增長的市場需求。

再次，整合管線單位和施工企業(yè)技術(shù)力量，滿足綜合管廊運營要求。管線單位是管廊運營的服務(wù)對象，施工企業(yè)是管廊運營單位的上游企業(yè)，是綜合管廊運營管理不可或缺、聯(lián)系緊密的市場主體，建議整合管線單位和施工企業(yè)的技術(shù)力量，鼓勵這類企業(yè)參與管廊運營。

最后，制訂合理的運營費用核算標(biāo)準(zhǔn)，培育健康的運營市場。目前，對于綜合管廊運營管理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)尚待完善，對于管廊運營標(biāo)準(zhǔn)各地、各行業(yè)還存在較大差異。因此，需要在不斷完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的同時，制訂較為合理的運營費用核算標(biāo)準(zhǔn)，共同培育健康發(fā)展的運營市場。