本刊記者 柯善北

如果說建筑的基礎(chǔ)是鋼筋混凝土的結(jié)構(gòu)框架，那么地下綜合管廊就是新型城鎮(zhèn)化的地基。而被喻為城市“看不見的生命線”、“大動脈”的城市綜合管廊一直是城市化建設(shè)過程中的痛點難點問題。

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平的不斷提高，地下綜合管廊作為城市市政建設(shè)管理現(xiàn)代化的象征，已在全國各地相繼建設(shè)。我國城市地下管廊落后發(fā)達國家百余年，地下綜合管廊建設(shè)長期“拖欠”問題亟待彌補，其關(guān)切著城市的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

建 “生命線”工程 圓城市百年大計

從2013年9月《國務(wù)院關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》提出在36個城市試點建設(shè)地下綜合管廊，到2014年6月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》結(jié)合地下管線普查推進地下管廊建設(shè)，至2015年8月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》以下簡稱《指導(dǎo)意見》，全面啟動地下管廊建設(shè)工作，我國城市建設(shè)逐步聚焦地下管廊建設(shè)。

出于對城市地下管線建設(shè)管理形勢的判斷，《指導(dǎo)意見》進一步明確了推進城市地下綜合管廊建設(shè)的總體要求：一是要在做好試點的基礎(chǔ)上，總結(jié)國內(nèi)外先進經(jīng)驗和有效做法，逐步提高城市道路配建地下綜合管廊的比例，全面推動地下綜合管廊建設(shè)。二是到2020年，要建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營，反復(fù)開挖地面的“馬路拉鏈”問題明顯改善，管線安全水平和防災(zāi)抗災(zāi)能力明顯提升，逐步消除主要街道蜘蛛網(wǎng)式架空線，城市地面景觀明顯好轉(zhuǎn)。三是要立足于實際，加強頂層設(shè)計，積極有序推進。要做到規(guī)劃先行，明確質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，完善技術(shù)規(guī)范，滿足基本公共服務(wù)功能。要以政府為主導(dǎo)，發(fā)揮市場作用，吸引社會資本廣泛參與。

2015年11月，地下綜合管廊建設(shè)被上升到國家戰(zhàn)略高度，寫入“十三五”規(guī)劃。綜合管廊能夠與城市整體規(guī)劃建設(shè)同步，保證城市可持續(xù)化發(fā)展，激發(fā)市場活力，打造經(jīng)濟新增長點，這既是“智慧型”新城市的發(fā)展要求，又能夠成為“穩(wěn)增長、促改革、惠民生”的重要手段。因此，全面建設(shè)綜合管廊、打造城市“生命線”勢在必行。

規(guī)劃編制指引 標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程先行

在管廊建設(shè)的高潮到來之際，我國標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制訂相對滯后。從2013年至2015年，國務(wù)院三年連續(xù)發(fā)文，支持城市地下綜合管廊的研究建設(shè)，并確立一批試點城市和試點工程。

地下綜合管廊工程是“百年工程”。為保證綜合管廊建設(shè)達到當(dāng)代國際標(biāo)準(zhǔn)的要求，推進城市地下綜合管廊建設(shè)，規(guī)范和指導(dǎo)城市地下綜合管廊工程規(guī)劃編制工作，提高規(guī)劃的科學(xué)性，避免盲目、無序建設(shè)，2015年5月，住建部發(fā)布了《城市地下綜合管廊工程規(guī)劃編制指引》，從編制主體、管理控制、編制內(nèi)容以及成果要求等方面提出了明確要求，是各地編制城市地下綜合管廊建設(shè)規(guī)劃的重要依據(jù)。城市地下綜合管廊建設(shè)規(guī)劃、設(shè)計、施工、管理等要嚴(yán)格執(zhí)行新修訂的國家標(biāo)準(zhǔn)。同年，由上海市政總院承擔(dān)修編的國家標(biāo)準(zhǔn)《城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范》完成。

2015年6月1日起實施的《城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范》（GB50838-2015），對2012年版本的《城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范》進行了較大的修改和完善。本版規(guī)范強調(diào)原則上所有管線必須入廊，但也擴充了綜合管廊的分類，新增了纜線管廊。雖然經(jīng)過了2015年修編，但是在很多方面具體實施起來還是非常困難，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)的工作依然任重道遠(yuǎn)。

近期，根據(jù)中國工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會《關(guān)于印發(fā)〈2015年第二批工程建設(shè)協(xié)會標(biāo)準(zhǔn)制訂、修訂計劃〉的通知》（建標(biāo)協(xié)字[2015]099號）的要求，由中建地下空間有限公司和廣州大學(xué)等單位編制的《城市綜合管理運營管理標(biāo)準(zhǔn)》，由中建地下空間有限公司和上海市政工程設(shè)計研究總院（集團）有限公司等單位編制的《城市地下綜合管廊管線工程技術(shù)規(guī)程》，經(jīng)中國工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會協(xié)會組織審查，已批準(zhǔn)發(fā)布，編號為T/CECS531-2018，自2018年12月1日起施行，為我國長期以來綜合管廊建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的滯后缺失稍做彌補。

與此同時，近年來，各個地方的城市綜合管廊技術(shù)規(guī)范也相繼出臺，為各省城市地下綜合管廊建設(shè)提供了依據(jù)。

多部門參與ppp項目全面推進綜合管廊建設(shè)

從2014年6月《關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》出臺以后，綜合管廊建設(shè)在我國逐漸重視起來，各部門相關(guān)政策陸續(xù)出臺，部分地區(qū)也順勢搭上PPP政策快車，開始大規(guī)模建設(shè)城市綜合管廊推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式。

住建部于2014年10月表示，用3年左右時間，在全國36個大中城市全面啟動地下綜合管廊試點工程。

為了支持這一試點工作，財政部2015年1月13日發(fā)布了《關(guān)于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》。通知明確，將對地下綜合管廊試點城市給予專項資金補助，一定三年，具體補助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年5億元，省會城市每年4億元，其他城市每年3億元。對采用PPP模式達到一定比例的，將按上述補助基數(shù)獎勵10%。

通知進一步明確，試點城市由省級財政、住建部門聯(lián)合申報。試點城市應(yīng)在城市重點區(qū)域建設(shè)地下綜合管廊，將供水、熱力、電力、通信、廣播電視、燃?xì)狻⑴潘裙芫€集中鋪設(shè)，統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計、施工和維護。試點城市管廊建設(shè)應(yīng)統(tǒng)籌考慮新區(qū)建設(shè)和舊城區(qū)改造，建設(shè)里程應(yīng)達到規(guī)劃開發(fā)、改造片區(qū)道路的一定比例，至少3類管線入廊。試點城市按三年滾動預(yù)算要求編制實施方案，實施方案編制指南另行印發(fā)。

通知表示，將采取競爭性評審方式選擇試點城市。財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部將對申報城市進行資格審核。此外，兩部門還將定期組織績效評價，并根據(jù)績效評價結(jié)果進行獎罰。評價結(jié)果好的，按中央財政補助資金基數(shù)10%給予獎勵；評價結(jié)果差的，扣回中央財政補助資金。

從2015年開始，全國逐漸掀起了綜合管廊建設(shè)高潮，確定首批試點城市10個，3年內(nèi)建設(shè)綜合管廊389km。2016年確定第二批試點城市15個?？梢姡芾韧顿Y建設(shè)領(lǐng)域存在著巨大的市場空間和投資需求。但實踐中也發(fā)現(xiàn)管廊PPP項目存在一些問題，如規(guī)劃滯后，無強制入廊的法律依據(jù)，缺乏入廊費及日常運維費的收費標(biāo)準(zhǔn)，項目牽涉主體較多、協(xié)調(diào)難度大等。

2015年住建部著重開展了中央財政支持的管廊試點工作，并與國開行、農(nóng)發(fā)行下發(fā)了合作推進地下管廊通知，中國人民銀行也同意把管廊列入PSL的支持范圍，也就是說貸款期延長至20~30年，利息在基準(zhǔn)利率上浮約4左右。同時，住建部會同國家發(fā)改委把城市地下管廊列入專項基金支持范圍，共同出臺了管廊有償使用的指導(dǎo)意見。

地下綜合管廊發(fā)展不僅需要國家在投資成本上加以支持，在運維上同樣需要相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的指引，2015年12月國家發(fā)展改革委、住建部印發(fā)的《關(guān)于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導(dǎo)意見》明確提出各地應(yīng)建立健全城市地下綜合管廊有償使用制度，主要由市場形成價格的機制來確定城市地下綜合管廊各入廊管線單位應(yīng)支付的管廊有償使用費用；費用標(biāo)準(zhǔn)原則上應(yīng)由管廊建設(shè)運營單位與入廊管線單位按照市場化原則平等協(xié)商確定。

指導(dǎo)意見提出，城市地下綜合管廊有償使用費包括入廊費和日常維護費，分別用于彌補管廊建設(shè)成本和日常維護、管理支出。由此可見，我國將建立健全城市地下綜合管廊有償使用制度，形成合理收費機制，以調(diào)動社會資本投入積極性，促進城市地下綜合管廊建設(shè)發(fā)展。