余 璐，姜 軍

一、引言

黨的十九大提出新的社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，區(qū)域發(fā)展不平衡問題一直以來都是黨和各級政府所關注的問題。從全國層面來看，有東、中、西發(fā)展的差距，從城鄉(xiāng)發(fā)展來看，有城市與農村發(fā)展的差距，從江蘇來看，有蘇南、蘇中、蘇北發(fā)展的差距。合理的發(fā)展差距是歷史的必然，但如果發(fā)展差距過大，會造成民眾社會心理的落差，也會造成社會治理的困難，危害社會的健康可持續(xù)發(fā)展。因此對區(qū)域發(fā)展不平衡的治理尤為重要，江蘇省政府和各級地方政府一直重視區(qū)域經濟發(fā)展不平衡問題，并采取了相應的治理舉措。眾所周知，蘇北地區(qū)涵蓋徐州、淮安、連云港、鹽城、宿遷，全省最為貧困的縣與鄉(xiāng)村都匯聚于蘇北，蘇北為何貧困，可用發(fā)展經濟學中很多經典的理論來分析，如繆爾達爾的“循環(huán)累積因果關系理論”、納克斯的“貧困的惡性循環(huán)”等來解釋，而區(qū)位、制度、經濟基礎也是蘇北發(fā)展落后的直接原因，因此，一直都有圍繞“蘇北發(fā)展”的政策導向和實踐，這也是江蘇區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展的關鍵問題所在。對于蘇中，介于蘇南和蘇北之間，重視其橋梁作用，貫穿東西，聯(lián)系南北。蘇南，重視其引領作用、示范作用。從20世紀80年代以來，江蘇省政府特別重視區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展，主要經歷了四個階段。

二、蘇北振興計劃

江蘇省政府于2001年提出將“加快蘇北發(fā)展，實施區(qū)域共同發(fā)展”確立為“實施現(xiàn)代化建設第三步戰(zhàn)略部署的重要組成部分”，可以看出，區(qū)域共同發(fā)展是江蘇區(qū)域協(xié)調發(fā)展的初步嘗試，因為蘇北在江蘇行政區(qū)域范圍內發(fā)展相對落后，因此省政府在政策導向上明確提出加快蘇北發(fā)展的戰(zhàn)略意義和目標任務，認為加快蘇北發(fā)展的戰(zhàn)略目標是逐步縮小與全省平均水平的差距。重點任務：第一，加強基礎設施建設、優(yōu)化投資環(huán)境；這主要是加強蘇北地區(qū)與蘇中和蘇南地區(qū)的空間關聯(lián)，江蘇省在推進區(qū)域聯(lián)通方面走在了全國的前列，高速公路網(wǎng)縱橫密布，四通八達。第二，加快工業(yè)化進程，促進經濟結構戰(zhàn)略性調整；工業(yè)化是推動蘇北經濟發(fā)展的重要力量，由于歷史原因，蘇北地區(qū)人均耕地面積多，第一產業(yè)占比相對蘇南、蘇中要高。經濟發(fā)展的過程必然需要伴隨勞動力從農業(yè)向工業(yè)部門轉移，因此工業(yè)化是必由之路，同時勞動力在轉移的過程中帶來了國民經濟效率的提高；第三，開發(fā)搞活多種所有制經濟，提高經濟活力和市場競爭力，蘇北之所以發(fā)展相對滯后，也是由于其經濟活力和市場競爭力不強，缺乏相應的政府體制機制去鼓勵發(fā)展多種所有制經濟，故而需要增強蘇北的開放程度，以及與蘇中南地區(qū)的交流；另外，積極實施城市化戰(zhàn)略；振興科技教育，增強發(fā)展后勁也同樣是振興蘇北計劃關注的重點問題。在此過程中，省政府對蘇北發(fā)展和振興有傾向性的政策支持，取得了積極有效的成果。

三、沿江開發(fā)

沿江開發(fā)戰(zhàn)略，是江蘇省繼20世紀80年代推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”、20世紀90年代大力發(fā)展外向型經濟之后的又一重大戰(zhàn)略舉措，江蘇省委省政府決定實施沿江開發(fā)的大戰(zhàn)略，把江蘇400公里的長江兩岸建設成具有強大競爭力的國際制造業(yè)聚集帶，文明、發(fā)達、充滿活力的濱江城市帶，生態(tài)良好、風景優(yōu)美的大江風光帶。江蘇沿江地區(qū)包括南京、鎮(zhèn)江、常州、揚州、泰州、南通6個市區(qū)及所屬11個沿江縣市和無錫、蘇州所屬4個沿江縣市，總面積24600平方公里。江蘇沿江地區(qū)擁有國家級和省級開發(fā)區(qū)31個，其中南岸18個，北岸13個。

對蘇北的要求是各地區(qū)各市縣要淡化行政區(qū)劃，強化區(qū)域經濟聯(lián)系，加強合作，聯(lián)動開發(fā)。要求蘇北地區(qū)主動策應沿江開發(fā)，積極捕捉發(fā)展機遇。且將沿江開發(fā)作為縮小江蘇南北差距的傳導紐帶。通過大規(guī)模的開發(fā)與開放，增強沿江地區(qū)的綜合實力和集聚輻射功能，使沿江經濟帶成為承接上海，輻射蘇北，縮小江蘇南北差距，促進區(qū)域經濟共同發(fā)展的重要紐帶。江蘇省委在2003年出臺關于加快沿江開發(fā)的意見，就提出推進沿江開發(fā)，必須堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，持續(xù)發(fā)展，永續(xù)利用。遵循整體開發(fā)、有序開發(fā)和集約開發(fā)。注重聯(lián)動開發(fā)、縱深開發(fā)、開放式開發(fā)和創(chuàng)新式開發(fā)原則,并強調保護式開發(fā)，堅持在開發(fā)中保護，在保護中開發(fā)，推動沿江地區(qū)走上生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

加強長江三角洲區(qū)域合作。按照“積極接軌、主動服務、加強配合、共進共榮”的原則，在基礎設施對接、產業(yè)合作、雙向投資、旅游業(yè)發(fā)展、市場一體化、區(qū)域生態(tài)建設和環(huán)境保護等方面，加強與上海的合作與交流，提高區(qū)域整體競爭力。進一步深化與浙江的分工協(xié)作，在統(tǒng)一的區(qū)域市場下優(yōu)化生產要素配置，形成疊加效應和整體優(yōu)勢。在此過程中，政府治理“聯(lián)動”機制凸顯，聯(lián)地是基礎，聯(lián)資是形式，聯(lián)利是方向和目標，“沿江開發(fā)”考慮的是發(fā)揮蘇中的聯(lián)結作用，讓蘇南優(yōu)質的資源要素流向蘇北，帶動蘇北的發(fā)展。但從市場角度看，資源流動是利益導向的，要完成這個過程，需要發(fā)揮政府的重要作用。

四、沿海開發(fā)

上世紀80年代被列入全國首批14個沿海開放城市的連云港和南通，過去在發(fā)展起步上也比蘇南要“慢一拍”。數(shù)據(jù)顯示，江蘇沿海地區(qū)的人口、面積均占全省的1/5左右，經濟總量卻只占全省的1/10，人均地區(qū)生產總值相當于全省平均水平的60%左右，城市化水平也低于全省平均水平10多個百分點。為了促使全省區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展，早在上世紀90年代中期，江蘇就提出建設“海上蘇東”和發(fā)展海洋經濟的戰(zhàn)略構想。2009年6月10日，國務院常務會議正式將江蘇沿海發(fā)展列為國家戰(zhàn)略，要求到2020年，這個地區(qū)人均GDP必須超過東部地區(qū)平均水平，成為重要經濟增長極、新亞歐大陸橋東方橋頭堡。

沿海開發(fā)的布局也是江蘇區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要著力點，從江蘇整體范圍來看，蘇北經濟社會的整體提升仍然是重點，也是協(xié)調發(fā)展的重要標志，沿海開發(fā)包括蘇中的南通、蘇北的連云港和鹽城。該過程變蘇北過去被動的“支持和扶助”，為積極主動的發(fā)展，利用地區(qū)要素稟賦的特點，培育自己的增長極，與此同時，承接蘇南地區(qū)優(yōu)質產業(yè)的轉移，以及在江蘇整體范圍內的合理定位。

五、活力布局

區(qū)域發(fā)展展開新布局，啟動實施“1+3”重點功能區(qū)戰(zhàn)略，揚子江城市群轉型升級邁開新的步伐，江淮生態(tài)經濟區(qū)確立生態(tài)優(yōu)先發(fā)展的鮮明導向，沿海經濟帶發(fā)展取得新的成效，徐州淮海經濟區(qū)中心城市建設扎實推進，區(qū)域協(xié)調發(fā)展迸發(fā)出新的活力。“1+3”重在“+”，不僅是板塊之間，每個功能區(qū)內部也要“+”，進而形成一個全省域開放融合、協(xié)同發(fā)展的大生態(tài)系統(tǒng)——揚子江城市群重在集群發(fā)展、融合發(fā)展，作為全省經濟發(fā)展的“發(fā)動機”；沿海地區(qū)主攻現(xiàn)代海洋經濟，是潛在增長極；徐州通過建設淮海經濟區(qū)中心城市，拓展江蘇發(fā)展縱深；江淮生態(tài)經濟區(qū)重在打造生態(tài)競爭力。政府在推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的過程中，注重科學分析，因勢利導，明晰各區(qū)域功能定位、發(fā)展目標、產業(yè)選擇和主攻方向，努力實現(xiàn)特色發(fā)展、錯位發(fā)展、協(xié)調發(fā)展。從江蘇整體范圍來看，該布局是科學的、合理的、有活力的、可持續(xù)的?？梢钥吹降氖?，政府推進江蘇區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展的治理中有了進一步的提升，在此布局中各功能區(qū)都能共享協(xié)調發(fā)展的收益，形成協(xié)調發(fā)展的合力。

六、總結與評價

總體來說，江蘇區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展主要是應對蘇南、蘇中、蘇北經濟社會發(fā)展不平衡的問題，而過去的重點主要是扶持和拉動蘇北的經濟發(fā)展，但忽視了蘇北自身發(fā)展的主動性，當前江蘇區(qū)域協(xié)調發(fā)展政府治理有了新的變化，蘇北地區(qū)更好地融入了江蘇整體“一盤棋”的發(fā)展中，成效是明顯的，但為了更好地推進江蘇區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展，仍需注意以下幾點：

第一，處理好政府與市場的關系。從區(qū)域協(xié)調發(fā)展概念本身來講，就是一個政府概念。協(xié)調發(fā)展的原因是經濟發(fā)展的不協(xié)調，不協(xié)調的原因有很多，有歷史原因、地理原因、政策原因、外在環(huán)境原因等等。改革開放以來江蘇區(qū)域經濟發(fā)展確實存在著較大的差異，突出表現(xiàn)就是南北差距，該差距會因為市場因素會逐漸放大，會形成發(fā)展經濟學中的“富者愈富，窮者愈窮”，因此需要政府力量的推動。換言之，在區(qū)域協(xié)調發(fā)展中有兩種力量，一是政府力，一是市場力。政府與市場關系的處理一直是黨和政府所高度關注和重視的問題。各地市都是行政區(qū)劃分，而區(qū)域協(xié)調需要高地市一個層次。因此，政府需要完善治理，完善其對市場的引領和保護，讓市場更好地發(fā)揮作用。所謂引領，就是在推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的政策導向，因為最終協(xié)調是各地市之間，各縣區(qū)之間，各民間團體和組織之間，若政府有好的政策指引和制度保障，各主體之間的協(xié)調必然能夠很好地推進。

第二，注意政策的整體性和協(xié)調性。所謂政策的整體性就是下好全省一盤棋，蘇南、蘇中、蘇北各有特點，各自的稟賦、發(fā)展方向也存在著差異，因此需要綜合定位，不同地區(qū)發(fā)展應各有偏重，但同時也要注意與其他地區(qū)的協(xié)調。如蘇南，當前正在推進現(xiàn)代化示范區(qū)的建設，應鼓勵其率先發(fā)展，加快創(chuàng)新，拓展發(fā)展的輻射的能力，加快其產業(yè)的轉型升級，引導其向蘇中北地區(qū)的產業(yè)轉移與合作；蘇中地區(qū)不能成為經濟發(fā)展的洼地，蘇南有現(xiàn)代化示范區(qū)，蘇北有蘇北振興計劃，蘇中各地區(qū)應起到經濟發(fā)展的重要紐帶作用，需要分別融入到江蘇省的各大經濟發(fā)展板塊中去，如南通應更好地融入沿海開發(fā)戰(zhàn)略中去，揚州應該盡快融入到南京的大都市圈中去，更好地推進寧鎮(zhèn)揚一體化；蘇北除了主動接受來自蘇中南的輻射和產業(yè)轉移，以及經濟互助外，要深度挖掘自身優(yōu)勢，找準自身在全省的位置和發(fā)展目標，加強人才培養(yǎng)和儲備，防止人才的流失。為了更好地下好全省這一盤棋，需要有高于地級市政府層面的有效組織或機構，去幫助和協(xié)調各地級市在經濟發(fā)展中的矛盾，如定位不清的問題、竟相爭奪金融資源的問題。

第三，注重區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展的效果檢驗。各級政府都希望區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展能夠有序推進，也在積極推進一些政策的實施。但效果如何，需要相應的檢驗標準，為此需要構建相應的指標體系，區(qū)域協(xié)調發(fā)展既包括經濟的、社會的、環(huán)境的、生態(tài)的等方面的協(xié)調，為此，構建檢驗指標體系需要涉及經濟、社會、環(huán)境、生態(tài)等方面的考核指標，除此之外，還需要將地方政府間聯(lián)動的效果作為考量依據(jù)，在新的考核指標體系下，有明確的目標和方向，各級政府的行為才更會有針對性，這樣政府治理的效果才會得以進一步提升。

協(xié)調發(fā)展是永恒的主題，政府治理的有效與否，關系到最終區(qū)域協(xié)調發(fā)展的成敗，江蘇區(qū)域發(fā)展不平衡是我國經濟社會發(fā)展不平衡的縮影，由江蘇區(qū)域協(xié)調發(fā)展的歷史同樣可以看到全國區(qū)域協(xié)調發(fā)展的情況，在新的歷史條件下，加強政府治理，提升治理水平有助于消減區(qū)域發(fā)展的不平衡，將最終有利于區(qū)域經濟社會協(xié)調發(fā)展。

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