張 利 平

(武漢大學(xué) 外國語言與文學(xué)學(xué)院，湖北 武漢 430072)*

一、引 言

自20世紀(jì)70年代日漸興起的傳媒融合給各國政府職能的轉(zhuǎn)型帶來前所未有的機遇與挑戰(zhàn)。伊契爾·索勒·普爾將媒介融合定義為“模式的融合”，他認(rèn)為這種“模式的融合”主要通過兩種形式模糊了媒體間的界限，即“過去為不同媒體所提供的服務(wù)，如今可由一個媒體提供；過去為一種媒體所提供的服務(wù)，如今可由不同的媒體提供?！盵1]隨著媒介融合的加速，包括微信、微博、各類手機APP、政府網(wǎng)站等在內(nèi)的新媒體成為我國政府部門履行其職能的重要載體，各級政府紛紛構(gòu)建基于自身需要的電子政務(wù)平臺。數(shù)據(jù)顯示，政務(wù)外網(wǎng)已建成我國最大的統(tǒng)一政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，覆蓋范圍不斷延伸。截至2016年6月底，政務(wù)外網(wǎng)已接入中央政務(wù)部門和各省及計劃單列市相關(guān)單位130家；已連接31個省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團、314個地級市(地區(qū)、州、盟)和2538個縣(市、區(qū)、旗)，地市級和區(qū)縣級覆蓋率分別達到94.6%和89.5%。衡量我國電子政務(wù)發(fā)展水平的重要指標(biāo)——全球電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)排名已經(jīng)由2003年的全球74位上升到2016年的63位[2]。

本文把電子政務(wù)的媒介效應(yīng)(media effect)界定為“各級政府利用電子政務(wù)向公眾進行宣傳、教育和引導(dǎo)的媒介傳播效果”。媒體參與在我國政府職能發(fā)揮中扮演著越來越重要的角色。張銳昕和楊國棟(2012)認(rèn)為，電子政務(wù)和政府職能的本質(zhì)屬性，決定了政府職能是目的，電子政務(wù)是手段，后者為前者服務(wù)，兩者之間存在著明確的主從關(guān)系[3]；但丁香桃認(rèn)為，媒體發(fā)展沖擊了政府信任的基礎(chǔ)，進而影響到政府公共管理職能[4]。本文試圖通過系統(tǒng)梳理我國政府職能轉(zhuǎn)型背景下媒介效應(yīng)的理論發(fā)展、影響因素相關(guān)文獻，結(jié)合我國當(dāng)前電子政務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀，提出此領(lǐng)域今后一段時期的研究方向。

二、政府職能：從傳統(tǒng)政務(wù)到電子政務(wù)

(一)轉(zhuǎn)型中的政府職能

西方政府職能理論經(jīng)歷了從古典自由主義(classical liberalism)到國家干預(yù)主義(state interventionism)，再到現(xiàn)代自由主義(modern liberalism)的轉(zhuǎn)變。西方古典主義經(jīng)濟學(xué)家崇尚市場這一“看不見的手”對資源的配置效率，認(rèn)為充分競爭的市場結(jié)構(gòu)能實現(xiàn)資源的最有效配置，進而實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”(Pareto optimal solution)。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，市場“(他)通常既不打算促進公共的利益，也不知道他自己在什么程度上促進那種利益……他所盤算的也只是自己的利益。在這場合，像在其他許多場合一樣，他受著一只看不見的手的指導(dǎo)，去盡力達到一個并非他本意想要達到的目的。”進而，斯密認(rèn)為政府的職能之一在于“建設(shè)和維護某些私人無力辦或不愿辦的公共設(shè)施和公共事業(yè)?！盵5]近代以降，西方理論界的國家干預(yù)主義逐漸取代了市場自由主義，尤其大蕭條以后，凱恩斯主義大行其道，對政府職能界定發(fā)生很大轉(zhuǎn)變，認(rèn)為由于“市場失靈”(market failure)，有必要運用政府這一“看得見的手”對資源配置進行干預(yù)，積極地運用財政政策和貨幣政策對需求與供給進行調(diào)節(jié)，以彌補市場失靈，政府職能因此被賦予了更多的內(nèi)涵。凱恩斯后續(xù)的追隨者大致繼承了他的國家干預(yù)的思想。當(dāng)代西方政府職能理論中，國家干預(yù)主義和經(jīng)濟自由主義出現(xiàn)了相互吸收、相互融合的趨勢[6]。在我國經(jīng)濟由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，準(zhǔn)確定位政府的職能，實現(xiàn)政府權(quán)力從某些領(lǐng)域中有計劃地撤出是我們構(gòu)建“服務(wù)型”政府亟待解決的重要課題。

(二)產(chǎn)業(yè)日益融合的傳媒業(yè)

在現(xiàn)代政府職能朝著高質(zhì)高效轉(zhuǎn)型的同時，在微觀傳媒領(lǐng)域發(fā)生的媒介融合極大地加速了這一趨勢?？萍嫉陌l(fā)展促使信息技術(shù)以前所未有的速度進入社會領(lǐng)域，極大降低了公眾的信息獲取的成本并提高了信息傳播的效率，特別是20世紀(jì)下半葉以來，席卷全球的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)深刻改變了人們工作方式和生活方式。傳統(tǒng)媒體與新媒體、主流媒體與自媒體把傳統(tǒng)傳媒產(chǎn)業(yè)帶入到一個各類媒體日益融合的“全媒體”時代[7]。Spyros M(1995)較早討論了信息革命(information revolution)給社會和公司組織帶來的沖擊。比較工業(yè)革命和信息革命給社會帶來的影響之后，他預(yù)測“信息革命會在20年內(nèi)達到工業(yè)革命實現(xiàn)的水平，并給人們的購物、娛樂和社會服務(wù)等帶來徹底的變革”[8]。Gareth L (2002)分析了衛(wèi)星直播(direct broadcasting by satellite，DBS)這一近年在英國和歐洲興起的傳播方式的融資渠道、運營、本土內(nèi)容和多元化選擇等，討論了這一傳播方式在公共服務(wù)和歐洲一體化進程中發(fā)揮的作用。

(三)電子政務(wù)興起

傳媒業(yè)的融合發(fā)展促使電子政務(wù)(e-government)成為一個學(xué)術(shù)界和實務(wù)部門研究熱點話題[9]。國內(nèi)外電子政務(wù)發(fā)展階段的劃分存在很多不同流派，例如歐委會的“四階段論”、聯(lián)合國和美國行政學(xué)會(NU/ASPA)的“五階段”論、Clay Wescott提出的“六階段論”等等[10],其中較有影響的有Davide A和Annaflavia B(2014)等提出的電子政務(wù)興起“三階段論”。他們將這一過程大致分為三個主要階段：一階段是20世紀(jì)90年代的“政府中心導(dǎo)向”時期(government-centric paradigm)。這一時期政府在電子政務(wù)上面進行了大量投入，最大限度地提供線上公共服務(wù)；世紀(jì)之交的互聯(lián)網(wǎng)泡沫破滅后，借助ICT行業(yè)(information and communication technology，即信息和通信技術(shù)行業(yè))獲得效率和效用是公共部門和私人部門首要考慮目標(biāo)[11]。21世紀(jì)初，電子政務(wù)發(fā)展進入“公眾中心導(dǎo)向”(citizen-centric approaches)的第二階段，這一階段政府部門以公眾需求和關(guān)切為導(dǎo)向，重新組織他們的服務(wù)內(nèi)容，使公眾從電子政務(wù)發(fā)展中獲益。2010年以后電子政務(wù)進入第三階段，公眾和政府部門的邊界日漸模糊，越來越多的公共服務(wù)在二者間“聯(lián)合設(shè)計、聯(lián)合交付”。這一“新公眾驅(qū)動式”(new citizen-driven model)電子政務(wù)建立在新技術(shù)變革和日益開放的公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，正在世界各國迅速普及[12]。

我國電子政務(wù)的發(fā)展大致處在與發(fā)達國家同一時期，起步稍晚，但發(fā)展迅速，體現(xiàn)了我國在信息化建設(shè)方面的后發(fā)優(yōu)勢。1992年國務(wù)院辦公廳首先提出了建設(shè)全國行政首腦機關(guān)辦公決策服務(wù)系統(tǒng)的目標(biāo)和具體實施方案，并在全國政府系統(tǒng)推行辦公自動化，2001年又制定了全國政府系統(tǒng)政務(wù)信息化建設(shè)的五年規(guī)劃。按照這一規(guī)劃，我國將建立起以“三網(wǎng)一庫”(政府機關(guān)內(nèi)部的辦公業(yè)務(wù)網(wǎng)、辦公業(yè)務(wù)資源網(wǎng)、政府公眾信息網(wǎng)和電子信息資源庫)為基本架構(gòu)的政府系統(tǒng)的政務(wù)信息化樞紐框架[13]。當(dāng)前，電子政務(wù)在我國的發(fā)展已經(jīng)由當(dāng)初的單純依托PC端的單向網(wǎng)絡(luò)瀏覽和搜索的Web 1.0時代進入到依托大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)平臺，能實現(xiàn)互動功能的Web2.0時代。信息技術(shù)和傳統(tǒng)媒體業(yè)態(tài)的發(fā)展革命性地改變了我國政府的行為方式和活動空間，政府履行職能的形式發(fā)生了前所未有的變化。

三、電子政務(wù)中的媒介效應(yīng)

媒介的融合和迅速發(fā)展對社會經(jīng)濟的影響是多方面的，既有對公共部門自身的，也有對私人部門的，本文主要關(guān)注基于政府職能的需要即電子政務(wù)發(fā)展中的媒介效應(yīng)。這種媒介效應(yīng)體現(xiàn)在以下三個方面：

(一)媒介效應(yīng)與微觀組織和個人的政府信任

電子政務(wù)目前已經(jīng)成為各國提高公共部門服務(wù)效率的有力工具。基于Web2.0基礎(chǔ)之上的電子政務(wù)在為企業(yè)和個人提供公共信息查詢、公共事務(wù)辦理等方面提供了便捷通道。公眾信任是政府職能及其辦事效率基礎(chǔ)。Rousseau等 (1998)將信任定義為：“一種心理狀態(tài)，包括基于對他人意圖或行為的積極期望[14]。Min等(2015)基于結(jié)構(gòu)方程模型，實證分析了公民信任的前因、形成及在實際公民參與行為中的變化趨勢。他們調(diào)查數(shù)據(jù)來自使用政府社交媒體服務(wù)的韓國民眾，結(jié)果表明，公民的政府信任可以擴展為對社交媒體和實際行為的參與意向[15]。Gregory等(2016)考察了公民對電子政務(wù)網(wǎng)站和公共部門社交媒體賬戶的使用與他們對公共部門信任度的滿意度和看法之間的關(guān)系[16]?？傮w上看，電子政務(wù)的發(fā)展增進了私人部門對政府部門的信任度，但國內(nèi)經(jīng)驗研究顯示，其影響在不同的群體中存在異質(zhì)性。

(二)媒介效應(yīng)與選民政治

媒介融合發(fā)展對選民政治的影響是近年公共管理研究領(lǐng)域的熱點。Chunfang C(2011)考察了媒體偏見與媒體對投票的影響之間的關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)，在溫和派選民中，報紙對那些更有可能受到其影響的選民更有效果。這些調(diào)查結(jié)果表明，選民在競選期間確實依賴媒體獲取信息，但這種依賴程度取決于偏見的程度和方向[17]。Amedeo P和 Florian S(2015)建立了一個將媒體競爭與政治參與聯(lián)系起來的框架。媒體報道了候選人競選公職的能力，以及通過他們的選擇來爭奪觀眾的能力。只有當(dāng)告知候選人能力對他們的群體來說影響足夠大時，公民才會關(guān)注媒介報道，經(jīng)驗數(shù)據(jù)表明媒體報道可以增加或減少投票率[18]。Kevin A和Martin J等研究了新聞傳媒對政治精英們的影響。他們發(fā)展了一種所謂的“戰(zhàn)略反應(yīng)”的理論(strategic responsiveness)，即當(dāng)選民關(guān)注時，當(dāng)選代表更有可能注意選民的偏好，因此，新聞媒體對立法行為的影響在臨近選舉時最為明顯，并取決于選區(qū)的黨派組成[19]。Jimmy C和Wing S利用均衡模型進行理論分析后認(rèn)為，在一個選民對公共政策缺乏足夠了解動機的情況下，媒介可以通過兩類媒體對選民行為施加影響，第一類媒體是直接報告政黨提出的政策，現(xiàn)代媒體中，這一策略較少被采用；第二類媒體涉及從新聞背景分析到對重要公共政策的評價，這類媒體消息證偽困難，因而容易被操縱[20]。

(三)公共部門對電子政務(wù)發(fā)展的影響

Scott G和Konstantin S(2014)提出了一個正式的政府管制媒體的模式，以闡明不同國家和時間媒體自由度的差異。他們認(rèn)為大規(guī)模政府媒介宣傳減少了政府和私人媒體的偏見，但增加了政府將私人媒體國有化的動機[21]。María-Dolores G (2016)認(rèn)為，社交媒體為各國政府提供了一種新的辦法，以提升政府透明度，增加公民參與和協(xié)作決策或改善公共服務(wù)的機會[22]。

四、電子政務(wù)媒介效應(yīng)的評價

(一)政府信任、公共社交媒體和電子政務(wù)因素：Gregory A P模型

1. 政府信任和地方政府滿意度。一般說來，公民對政府的信任被認(rèn)為是公共部門的一個必要特征，而且是有效和高效的[23]。Gregory A P基于對特定地方政府——漢城市政府(the Seoul Metropolitan Government，簡稱SMG)的分析，把政府公信分為能力(ability)、仁愛(benevolence)和誠實(honesty)三個維度，對這三個方面的積極評價有助于公民對公共部門的意圖和行為抱有積極的期望，從而使公民最終信任他們的政府。

2.政府社交媒體平臺。越來越多公共部門把社交媒體作為增進與居民交流和增進聯(lián)系的方式[24-26]。社交媒體的形式眾多，在不同國家和地區(qū)的表現(xiàn)形式也不盡相同，例如微博、推特(Twitter)、微信公眾號、臉書(Facebook)、Youtube等等眾多形式。一般而言，由于社交媒體強加給用戶的格式限制，信息通過電子政務(wù)的某種傳播形式傳播得越頻繁，信息往往更短、更模糊。例如，微博和社交網(wǎng)站經(jīng)常對帖子的長度設(shè)置限制。以醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)為例，公共部門使用社交媒體可能是向某一地區(qū)的居民提供當(dāng)?shù)毓残l(wèi)生診所免費注射流感疫苗的最新情況，同時也將他們引導(dǎo)到診所的網(wǎng)站獲取更詳細的信息(Aizhan T等，2017)。公共部門擁有的社交媒體數(shù)量越多，越容易增進與公眾的交流。

3.電子政務(wù)網(wǎng)站平臺。相比社交網(wǎng)站，電子政務(wù)網(wǎng)站可以有效地傳遞出一些更詳細更深入的信息[27]。電子政務(wù)網(wǎng)站的發(fā)展?jié)摿驮谟谒苎杆賯鬟f深入具體的信息給公眾。通過公開大量的詳細信息，電子政務(wù)網(wǎng)站被認(rèn)為有助于減少政府和公民之間存在的信息不對稱現(xiàn)象，并提高公民對政府行為及其背后的行為邏輯的理解[28]。電子政務(wù)建設(shè)越完善，越有利于增進公眾對公共部門的信任。

綜上所述，Gregory A P模型主要通過經(jīng)驗數(shù)據(jù)研究政府信息通報中的詳細程度如何影響公民對其公共部門的評價。研究結(jié)果澄清了公開披露信息與公民對其公共部門的評價之間的復(fù)雜關(guān)系，表明通過更具體的電子政務(wù)形式公開披露政務(wù)信息通常對公民的政府滿意度和對政府的信任程度沒有顯著影響。通過電子政務(wù)形式傳遞的信息有利于積極影響人們對政府的滿意度和信任度。這些發(fā)現(xiàn)為不同形式的電子政務(wù)與公民對其公共部門的評價關(guān)系提供了理論和實踐上的借鑒，但其研究沒有審查通過電子政府網(wǎng)站和社交媒體賬戶傳播的信息內(nèi)容，因而可能影響公民對其公共部門的評價的準(zhǔn)確性。

(二)政府信任與媒介效應(yīng)：Min J P模型

政府職能的履行是通過眾多政府的分支機構(gòu)具體社會管理職能實現(xiàn)的。受眾對某一特定社交媒體的信任會傳導(dǎo)到這一社交媒體擁有者及其同盟，有關(guān)這種媒介外溢性(spills over)的傳導(dǎo)效果的經(jīng)典理論主要有“認(rèn)知平衡論”(cognitive balance theory)和“認(rèn)知失調(diào)論”(theory of cognitive dissonance)兩種。認(rèn)知平衡論認(rèn)為，社交媒體用戶在對社交媒體和他們在這些平臺上所遵循的品牌的態(tài)度上力求和諧平衡, 這意味著那些在社交媒體上高度信任的人將這種感知傳遞給他們在平臺上所遵循的品牌[29]；同樣，認(rèn)知失調(diào)理論預(yù)測，那些不信任社交媒體品牌和托管品牌的人，要么放棄平臺，要么在社交媒體上忽略不可靠的品牌。因此，由于這些認(rèn)知和社會過程，人們對社交媒體服務(wù)的信任有望轉(zhuǎn)移到社交媒體托管的品牌上，平臺上的用戶也會緊隨其后[30]。電子政務(wù)興起后，實踐表明，政府機構(gòu)電子政務(wù)的服務(wù)水平和效率對公眾對政府公共服務(wù)的滿意度和信任感總體上是正相關(guān)的[31，32]。

基于上述研究，Min J P發(fā)展了政府信任理論，其貢獻在于他們將來自社交媒體的政府信任分成：機構(gòu)主導(dǎo)型信任(Institution-based trust)、過程主導(dǎo)型(Process-based trust)和特征主導(dǎo)型(Characteristic-based trust)三類具體類型。這三類信任類型都有助于借助媒介效應(yīng)提高對政府部門的信任，該理論為研究政府社會媒體使用信任的前因提供了貢獻，同時它也為信任的結(jié)構(gòu)成分提供了綜合的視角。但不足的是，研究信任因素與媒介效應(yīng)需要對不同類型人群進行嚴(yán)格劃分，他們個性特征和對媒介的反映存在個體異質(zhì)性。例如，從Facebook中建立的政府信任在其他SNS(social networking services)渠道中(如Twitter)可能因媒體和通信系統(tǒng)的特性而不同。

(三)電子政務(wù)媒介效應(yīng)測評的經(jīng)驗方法

基于公共服務(wù)的視角對電子政務(wù)媒介效應(yīng)進行測評國際上已經(jīng)相對成熟，較有影響的指標(biāo)體系包括聯(lián)合國世界電子政務(wù)評估報告體系(UN E- Government Survey)、埃森哲咨詢公司體系、布朗大學(xué)世界電子政務(wù)評估體系、早稻田大學(xué)評估體系和歐盟的評估體系。上述評價方法各有特色，指標(biāo)的選取側(cè)重點有所不同，在各自領(lǐng)域內(nèi)具有廣泛影響力[33]。

近年來，隨著我國電子政務(wù)的迅速發(fā)展，越來越多的國內(nèi)學(xué)者采用調(diào)查數(shù)據(jù)對我國電子政務(wù)的效果進行研究，目前采用的較多的方法主要有以下幾種：(1)層次分析法(AHP方法)。層次分析法采用定量分析和定性分析方法相結(jié)合，對某一地方政府的電子政務(wù)效率進行實證分析[34，35]；(2)結(jié)構(gòu)方程法(Structural equation modeling , 簡稱SEM)。SEM是用于討論隱變量(也叫結(jié)構(gòu)變量)或潛在變量與顯變量(也叫觀測變量)關(guān)系以及隱變量與隱變量關(guān)系的一種多元統(tǒng)計分析方法，代表性的研究成果是焦微玲(2007)運用該方法對上海市電子商務(wù)公眾滿意度的評價研究[36]。(3)因子分析和DEA方法。該方法建立在投入產(chǎn)出研究基礎(chǔ)之上，典型研究成果有陳嵐(2010)結(jié)合因子分析和DEA方法，對我國除港澳臺地區(qū)以外的31 個省級政府電子政務(wù)效率進行的評價，并分析了我國電子政務(wù)建設(shè)的相對有效性狀況[37]。

總體上看，上述測評方法各有不同的應(yīng)用場景，所采取的技術(shù)路徑和指標(biāo)選取也有較大差異，觀測值的可獲取性和指標(biāo)的可比性還不統(tǒng)一；另一方面，傳媒日益融合背景下，傳統(tǒng)媒體和新媒體日益融合，電子政務(wù)的表現(xiàn)形式呈現(xiàn)多元化趨勢，現(xiàn)有的評價方法指標(biāo)較多局限于地方政府網(wǎng)站或少數(shù)的APP上面，數(shù)據(jù)獲取渠道還比較有限。對電子政務(wù)的媒介效應(yīng)評價目前尚沒有全國范圍內(nèi)普遍認(rèn)可的指標(biāo)體系和廣泛接受的評價方法。

五、研究與展望

由于技術(shù)的進步，公共部門比以往任何時候都公開披露了更多的信息，但信息公開披露對公民對其公共部門的評價的影響還存在爭議。首先，內(nèi)容上的細微差異也可能影響公民對其公共部門的評價;另外值得注意的問題是內(nèi)生性和變量偏差?，F(xiàn)有文獻大多根據(jù)橫斷面觀測數(shù)據(jù)，缺乏特定的時間順序變量，因此排除了因果邏輯。此外，雖然考慮了相關(guān)的控制變量影響，但一些未觀察到的變量也有可能對結(jié)果產(chǎn)生偏差。今后研究應(yīng)注意利用不同的數(shù)據(jù)和分析方法，以便更好地研究不同形式的電子政務(wù)與公民對政府的看法之間的關(guān)系。

此外，本文所討論的信任因素與社交媒體使用的關(guān)系，都需要對不同人群等個人特征進行嚴(yán)格的分析。因此，需要對twitter、facebook和網(wǎng)站等進行比較研究，以確定政府信任對社交媒體的一般影響邏輯。并且，為了概括本研究的結(jié)果，應(yīng)通過跨文化研究進行驗證。雖然在驗證假設(shè)時，政府信任和預(yù)期績效都被用作控制變量，但本研究中提到的政府信任需要更嚴(yán)格的界定，同時也要考慮性別和年齡等不同的個體特征。

在經(jīng)驗研究方面，限于指標(biāo)的獲取性和評價方法的局限性，目前國內(nèi)還沒有一種電子政務(wù)評價方法被廣泛接受。構(gòu)建全國統(tǒng)一的電子政務(wù)媒介效應(yīng)評價體系，并對現(xiàn)有評價指標(biāo)體系進行優(yōu)化，推進我國電子政務(wù)的發(fā)展將是今后該領(lǐng)域研究的重要方向。