郭愛清

（內(nèi)蒙古呼和浩特市賽罕區(qū)財(cái)政局，呼和浩特 010010）

預(yù)算是現(xiàn)代政府中最為重要的一項(xiàng)職能，美國(guó)政府多次停擺就是因?yàn)樨?cái)政預(yù)算在參眾兩院不能通過，可見預(yù)算管理的重要性。完善的政府預(yù)算體現(xiàn)了政府資源分配的透明性、公開性，也顯示了政府資金的使用效率。盡管我國(guó)提出了收支兩條線的規(guī)范管理措施，精細(xì)化和科學(xué)化管理水平也在逐漸提高，但是與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，在實(shí)際執(zhí)行中還存在問題，如預(yù)算收入不完整、項(xiàng)目支出預(yù)算編制基礎(chǔ)工作較薄弱、政府采購編制不夠明確、預(yù)算執(zhí)行隨意性大、支付約束力小等，這需要健全的法制管理來實(shí)現(xiàn)高度透明的預(yù)算管理。

一、財(cái)政局預(yù)算管理體系基本狀況

1.國(guó)外政府預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)。阿倫·瓦爾達(dá)沃斯基和芬勞（1986）提出的政府預(yù)算漸進(jìn)主義的理論是西方國(guó)家的主流，根據(jù)該理論人的主觀性和智力因素會(huì)影響預(yù)算編制，因此每年必須根據(jù)上一年度的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整和預(yù)測(cè)。魯賓的公共預(yù)算模型包括收入、過程、支出、平衡和執(zhí)行，是一個(gè)將宏觀預(yù)算與微觀預(yù)算結(jié)合在一起的預(yù)算模型，它不僅研究預(yù)算行動(dòng)者，而且研究預(yù)算過程和環(huán)境對(duì)于預(yù)算決策的影響。喬納森·D.布勞爾等人通過系統(tǒng)分析美國(guó)的《政府績(jī)效與預(yù)算法案》，建議以目標(biāo)—結(jié)果為導(dǎo)向的政府就要建立預(yù)算績(jī)效，把預(yù)算的投入轉(zhuǎn)化成結(jié)果，建立一個(gè)以績(jī)效預(yù)算為導(dǎo)向，財(cái)務(wù)信息有規(guī)劃的政府。美國(guó)作為世界上最高效的政府之一，其特點(diǎn)就是職能機(jī)構(gòu)健全且職責(zé)分明，預(yù)算程序完整得當(dāng)。同樣，德國(guó)政府因?yàn)榉ㄖ仆晟啤⒐芾硗陚浜涂茖W(xué)規(guī)范而建立了強(qiáng)有力的預(yù)算約束力，并且以強(qiáng)大的電子系統(tǒng)和全過程監(jiān)督來確保執(zhí)行。近年來，國(guó)外政府還提出全民參與的預(yù)算方法，以提高預(yù)算的可執(zhí)行性和監(jiān)督性。

2.財(cái)政局收支核算的編制和執(zhí)行。財(cái)政局預(yù)算核算的內(nèi)容包括財(cái)政撥款收入、事業(yè)收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、附屬單位上繳收入、事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)收入、其他收入和上年結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余等收入核算。在收入編制的過程中必須要堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)，并能保證及時(shí)上繳國(guó)庫。支出包括各部門的基本支出、項(xiàng)目支出、事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)支出、對(duì)附屬單位補(bǔ)助支出和上繳上級(jí)支出。財(cái)政局的預(yù)算由財(cái)政局組織各預(yù)算單位編制，通過“三上三下”最后由財(cái)政局匯總上報(bào)同級(jí)政府，人大批復(fù)。在編制過程中要求各預(yù)算單位完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，要把機(jī)構(gòu)名稱、人員編制、組織變化、變更情況及時(shí)上報(bào)，財(cái)政部門要對(duì)上報(bào)數(shù)據(jù)及時(shí)核實(shí)確認(rèn)。編制預(yù)算一定要細(xì)化部門預(yù)算編制，必須具體到項(xiàng)目和單位，具體落實(shí)到各部門，嚴(yán)格限制三公消費(fèi)，確保實(shí)際支出不超過預(yù)算。要確保預(yù)算信息公開，除非涉及國(guó)家機(jī)密，否則必須公開，包括三公經(jīng)費(fèi)。要穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，超過100萬元的撥款要確定績(jī)效目標(biāo)，要做好專項(xiàng)資金績(jī)效管理試點(diǎn)工作。要強(qiáng)化預(yù)算約束，不得擅自調(diào)整，不得自行追加。財(cái)政局對(duì)于工資、商品和服務(wù)支出的預(yù)算，要根據(jù)分月計(jì)劃進(jìn)行撥付，項(xiàng)目支出按照審定計(jì)劃撥款，在執(zhí)行中對(duì)未實(shí)行“收支脫鉤”的項(xiàng)目不得超過10%。

3.績(jī)效管理。根據(jù)預(yù)算管理的計(jì)劃和目標(biāo)，加強(qiáng)跟蹤管理，及時(shí)分析狀況，撰寫績(jī)效報(bào)告，并且根據(jù)績(jī)效報(bào)告進(jìn)行評(píng)價(jià)，具體指標(biāo)參見財(cái)預(yù)[2011]600號(hào)文件中附1—5表。為了績(jī)效管理的水平，要建立具體的指標(biāo)評(píng)價(jià)表，明確財(cái)政監(jiān)督檢查經(jīng)費(fèi)。為提高信息質(zhì)量，要抽調(diào)財(cái)政檢查人員和聘請(qǐng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行檢查，并且持續(xù)開展會(huì)計(jì)信息監(jiān)督工作。

二、財(cái)政局預(yù)算管理體系存在的問題

1.編制問題。第一，預(yù)算收入不完整，有些財(cái)政局沒有將預(yù)算結(jié)余編制進(jìn)入本部門預(yù)算，有些專項(xiàng)資金和轉(zhuǎn)移支付沒有進(jìn)入預(yù)算，很多預(yù)算游離在體系之外，為徇私舞弊提供了條件，有些單位經(jīng)營(yíng)收入、國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)、租賃收入管理不規(guī)范。第二，預(yù)算支出不規(guī)范，很多項(xiàng)目沒有制定就申請(qǐng)資金，在資金申請(qǐng)上也沒有充分論證就盲目申請(qǐng)，這很容易造成大量資金結(jié)余，從而導(dǎo)致資金使用的浪費(fèi)問題，還有些單位申請(qǐng)多個(gè)項(xiàng)目，項(xiàng)目資金互相劃轉(zhuǎn)。第三，采購預(yù)算不細(xì)化，采購資金程序和內(nèi)容不明確，采購預(yù)算缺乏約束力，由于公開性和透明性不足，容易發(fā)生腐敗行為。第四，預(yù)算編制不科學(xué)，根據(jù)往年預(yù)算編制新決算，對(duì)單位的實(shí)際用量計(jì)算不足，項(xiàng)目上細(xì)化程度不夠，很多支出沒有具體項(xiàng)目，只有使用方向，有些項(xiàng)目支出的申報(bào)依據(jù)、用途重復(fù)，有的項(xiàng)目嚴(yán)重超支，有的項(xiàng)目結(jié)余過大。

2.執(zhí)行問題。第一，預(yù)算執(zhí)行隨意，存在截留收入、先支后算、滯留劃撥、隨意付款、虛增收入、列收列支、超預(yù)算支出、先用后批、擠占挪用、超常舉債等現(xiàn)象。第二，支出約束力低，預(yù)算追加過高，變更過多，甚至很多單位的支出不按預(yù)算走，公用經(jīng)費(fèi)支出很大，容易滋生腐敗現(xiàn)象。第三，結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模較大，很多項(xiàng)目由于長(zhǎng)期推遲導(dǎo)致結(jié)轉(zhuǎn)過大，還有些采購項(xiàng)目時(shí)間拖延較長(zhǎng)，導(dǎo)致項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模超過90%。

3.監(jiān)督問題。第一，績(jī)效考評(píng)不科學(xué)，具體項(xiàng)目的資金落實(shí)不明確，缺乏科學(xué)的考評(píng)體系，對(duì)資金使用隨意性缺乏量化考評(píng)。第二，預(yù)算執(zhí)行缺監(jiān)督，目前同級(jí)監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)，人大監(jiān)督財(cái)務(wù)性較強(qiáng)，對(duì)財(cái)務(wù)草案的審核缺乏專業(yè)性，不能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題。第三，預(yù)算缺乏透明度，很多單位大量的項(xiàng)目讓公眾不了解，比如技術(shù)研發(fā)資金到底如何使用公眾并不知情，這非常容易造成資金濫用。

三、財(cái)政局預(yù)算管理體系優(yōu)化的對(duì)策

1.優(yōu)化預(yù)算編制。在編制上要堅(jiān)持完整性原則、收支平衡原則和績(jī)效管理原則，要嚴(yán)格控制三公經(jīng)費(fèi)支出，既要確保部門的穩(wěn)定運(yùn)行，還要做到量入為出。首先，必須要加強(qiáng)預(yù)算管理，科學(xué)制定預(yù)算編制管理體系，強(qiáng)化預(yù)算管理意識(shí)，以預(yù)算編制指導(dǎo)執(zhí)行工作。要參考國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，選擇科學(xué)的預(yù)算管理體系，根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，本文認(rèn)為采用基于目標(biāo)的全面預(yù)算管理體系，以計(jì)劃管理為導(dǎo)向，所以要將預(yù)算編制作為第一要?jiǎng)?wù)，一旦編制了預(yù)算就要嚴(yán)格執(zhí)行，避免變更，養(yǎng)成良好執(zhí)行計(jì)劃的習(xí)慣。具體來說，科學(xué)制定定額標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化收支預(yù)測(cè)方法。其次，要編制中期財(cái)政規(guī)劃，根據(jù)過去三年的收支情況，以及未來市場(chǎng)的變化和形式，制訂周期性的財(cái)政計(jì)劃。最后，要細(xì)化預(yù)算編制，全面落實(shí)到各部門和各個(gè)項(xiàng)目，財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)要細(xì)化到具體項(xiàng)目使用情況，專項(xiàng)資金和轉(zhuǎn)移支付都要細(xì)化，尤其是要強(qiáng)化項(xiàng)目預(yù)算支出。為了確保預(yù)算科學(xué)性，必須防范預(yù)算的重疊，明確項(xiàng)目周期，避免執(zhí)行過程的調(diào)整。

2.強(qiáng)化執(zhí)行過程。我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理最大的問題就在于執(zhí)行過程，很多部門雖然制定了科學(xué)的預(yù)算管理體系，但是執(zhí)行中由于不夠嚴(yán)謹(jǐn)而導(dǎo)致許多問題。針對(duì)這種問題，必須要嚴(yán)格治理，否則預(yù)算編制得再完美也不能解決實(shí)際工作中的問題。第一，要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力，做好預(yù)算資金的前期安排工作，提前做好市場(chǎng)考核調(diào)查，嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)程序，及時(shí)進(jìn)行驗(yàn)收和決算。要對(duì)資金的用途和使用進(jìn)行嚴(yán)格審核，有任何變更和追加行為必須要進(jìn)行申報(bào)，并且落實(shí)到責(zé)任人，做好對(duì)每一筆資金的追蹤。要增強(qiáng)對(duì)暫付款的管理，根據(jù)實(shí)際情況壓縮暫付款的規(guī)模。第二，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行過程的約束力，制定硬化約束，除非不可抗力，否則不能輕易調(diào)整重大預(yù)算，同級(jí)預(yù)算必須要人大通過，任何調(diào)整必須經(jīng)過法律程序，任何支出必須要列入預(yù)算事項(xiàng)，對(duì)于新出臺(tái)政策導(dǎo)致的支出一定要走法律程序，建立嚴(yán)格的考核通報(bào)制度。要做好預(yù)算的執(zhí)行分析，建立預(yù)算動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)和部門預(yù)算執(zhí)行分析制度，根據(jù)具體的目標(biāo)提出改進(jìn)措施。第三，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，強(qiáng)化問責(zé)，在工作中發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)改進(jìn)，如果存在不改的現(xiàn)象，收回資金指標(biāo)。對(duì)于預(yù)算執(zhí)行中存在的舞弊行為，要嚴(yán)格處理，如果有腐敗行為，要移交法辦，下決心改變過去那種睜一只眼閉一只眼的做法。

3.建立透明化的監(jiān)督體系。首先，要建立全員監(jiān)督思想，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督的力量，將過去的同級(jí)監(jiān)督改變?yōu)槎嘣O(jiān)督模式，可以參考德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，讓社會(huì)機(jī)構(gòu)、獨(dú)立會(huì)計(jì)師、上級(jí)部門參與到監(jiān)督管理工作中。各部門的員工是監(jiān)督執(zhí)行的最好群體，所以要建立員工反饋渠道，建立有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制，這樣可以限制領(lǐng)導(dǎo)部門濫用權(quán)力，對(duì)他們形成有效的制約?？梢酝ㄟ^群眾聽證會(huì)等方式，給予群眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)權(quán)力，推動(dòng)全員全過程的監(jiān)督。其次，推動(dòng)相關(guān)數(shù)據(jù)社會(huì)公開，通過建立網(wǎng)絡(luò)查詢方式，讓人民群眾全面了解預(yù)算的編制和執(zhí)行情況，通過提高公開性和透明性，將權(quán)力放在陽光下，讓每一筆資金的來源去向都接受監(jiān)督。再次，通過績(jī)效管理來實(shí)現(xiàn)效果監(jiān)督，將績(jī)效考評(píng)貫穿于編制的全過程，定期對(duì)績(jī)效管理進(jìn)行分析，確保其不偏離目標(biāo)。最后，建立保障措施，通過提升信息化水平、財(cái)務(wù)管理質(zhì)量、內(nèi)控制度和共享管理水平，促進(jìn)監(jiān)督體系的穩(wěn)定性。