張文麗

（上海工程技術(shù)大學(xué)，上海 201600）

一、安陽市流浪乞討人員的生存現(xiàn)狀分析

流浪乞討人員作為我國的弱勢群體，其救助問題的解決關(guān)乎我國社保制度的全面發(fā)展，在此方面，安陽市政府也做出了不懈努力。數(shù)據(jù)顯示，2012年安陽救助流浪乞討人員7 624人。2014年，安陽市救助管理站救助200余人，其中有138人病情好轉(zhuǎn)，有128人被順利護(hù)送回家，救助效果顯著。

（一）安陽市流浪乞討人員產(chǎn)生的原因

1.原生型，即三無人員。該類流浪人群又稱三無人員，即沒有勞動能力，沒有人照顧，無資金維持生活，主要是指孤兒、殘疾人、孤寡老人，以及領(lǐng)取社會保險補貼仍不能維持最低生活的人。通過對安陽市現(xiàn)有流浪人員的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，他們80%都來自安陽市周邊經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，由于城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，以致大批農(nóng)村貧窮人口流入城市。同時，在該類人群中孤兒、殘疾人、孤寡老人等所占比例不一。并且，原生型流浪乞討人員是流浪乞討人員產(chǎn)生的主要原因，這也反映出我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、貧富懸殊等問題。

2.自愿型，即不愿接受社會救助。在被調(diào)查的流浪人群中，可以發(fā)現(xiàn)他們大部分不愿接受政府或社會組織的救助。并且，該類人群反映，他們接受政府救助后，往往也就失去了生活中本該有的自由，每天被困在救助站，除被提供衣食住行外，沒有任何收入，并且對出入救助站也有嚴(yán)格的規(guī)定。其中，一部分流浪乞討人員背負(fù)著沉重的家庭負(fù)擔(dān)，又由于勞動能力缺失，只能通過乞討來維持正常生活。另一方面，他們被救助后，往往是被送返家鄉(xiāng)，但又不享受低保且無勞動能力，所以，一部分寧愿選擇流浪。

3.職業(yè)型，即以流浪乞討來獲取收入。在這些流浪乞討人員中，有一部分特殊人群偽裝自己的身份來乞討，又名職業(yè)乞討者。職業(yè)乞討者正是利用社會公眾的同情心和社會制度的漏洞，在具有一定職業(yè)技能、勞動能力，或受某種詐騙組織控制的情況下，裝扮成殘疾人進(jìn)行乞討，他們的目的不是為了維持最低生活水平，而是靠此來發(fā)財致富[1]。并且，據(jù)當(dāng)?shù)厝朔从?，這類現(xiàn)象在各個地區(qū)都很普遍，安陽也不例外。

（二）被救助流浪乞討人員的特點

在被救助的流浪乞討人員特點方面，主要是通過對安陽市救助管理站的調(diào)查來獲取信息。該管理站坐落于河南省安陽市文峰區(qū)益民路，主要業(yè)務(wù)活動是對流浪乞討人員進(jìn)行遣返救助。

1.比例差異顯著。通過對安陽市現(xiàn)有流浪乞討人員的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該類人群的差別主要集中在年齡、性別、學(xué)歷等方面。其中，在性別方面，男性比女性較多；在年齡方面，兒童和老年居多，青壯年較少。在受教育方面，小學(xué)以上文憑的流浪人員只占調(diào)查對象的20%，文化知識水平普遍較低。

2.長期性。我國《救助管理辦法》規(guī)定，救助站對流浪乞討人員的救助一般不超過10天，特例除外。但通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分人員在救助站的滯留期是超過10天的，長期居住在救助站[2]。由于很難得到流浪人員的身份信息，沒有辦法將他們送回家鄉(xiāng)，并且送返成本也很大，造成他們長期滯留在救助站，這不僅阻礙了救助站對其他流浪人群的救助，也造成救助站的資源浪費。

3.反復(fù)性。反復(fù)性也可稱為“再次流浪”，它是指流浪乞討人員在接受救助遣送之后，由于各種原因無法維持生活再次流落街頭，重新開始乞討。由于流出地缺乏接收救助對象的動力，因此他們常常將接收的流浪乞討人員送回其戶籍所在地，但在接收地該類人群仍然處于一個沒有保障的境地，無親戚依靠，無資金收入，便會造成他們重新走上城市流浪乞討的道路。

二、安陽市流浪乞討人員社會救助的困境

安陽市救助管理站隸屬于安陽市民政局領(lǐng)導(dǎo)，該單位為國有企業(yè)，成立于2002年3月。救助站的工作宗旨為“以民為本，為民解困，為民服務(wù)”，充分發(fā)揮其維護(hù)社會穩(wěn)定機(jī)制的作用。在救助對象方面，它主要根據(jù)上述流浪乞討人人員身份的定義來實施救助。同時，工作人員實有人數(shù)30人，離休1人，退休23人。安陽市雖然積極響應(yīng)國家政策，部分解決了流浪人員帶來的問題，但在政策的具體落實、資金供給、服務(wù)項目等方面還存在許多的問題。

第一，法律法規(guī)不健全，救助治理主體局限?！秾嵤┘?xì)則》規(guī)定，民政部承擔(dān)救助工作的主要職責(zé)，公安、城管、交通等部門輔助部門，可見，職權(quán)劃分模糊。如《救助管理辦法》第4條第一、二款分別規(guī)定：“縣級以上人民政府民政部負(fù)責(zé)流浪乞討人員的救助工作，并對救助站進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督”“公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)作好相關(guān)工作?！币虼?，安陽市民政部門也是流浪乞討人員救助管理的唯一部門。安陽市救助管理站由民政部統(tǒng)一管理，承擔(dān)其主要救助資金來源，由其統(tǒng)一支配，其他部門則陷入了被動狀態(tài)，并且，部門間缺乏溝通聯(lián)系，權(quán)責(zé)不明，互相推諉現(xiàn)象嚴(yán)重[3]。

第二，救助標(biāo)準(zhǔn)模糊難操作，救助對象復(fù)雜難甄別。在乞討人員身份確定方面，很少有人能夠同時滿足被救助的條件，并且還存在一個度的界限問題。同時，由于流浪人員來自四面八方，身份確定方面耗資大，程序復(fù)雜，智力語言等方面的缺陷也會加大對他們現(xiàn)狀真實性的考證[4]。因此，政府及社會各界也無法做到有效地辨別出貧困者與職業(yè)謀財乞討者。所以，這些都會導(dǎo)致流浪乞討人員社會救助的問題不能得到有效的緩解。

第三，社會救助項目單一，政府救助資金籌集渠道單一。在社會救助項目方面，安陽市救助管理站的救助的具體服務(wù)內(nèi)容主要包括以下幾點：一是提供食物；二是提供住處；三是站內(nèi)患病者送醫(yī)院救治療；四是幫助聯(lián)系親屬；五是提供返鄉(xiāng)交通費；六是未成年人保護(hù)。從內(nèi)容可以看出其主營業(yè)務(wù)也只是遣返救助，臨時救助，基本衣食住行救助，而在流浪乞討人員的心理、教育、職業(yè)技能培訓(xùn)等方面依然是薄弱環(huán)節(jié)。在資金使用方面，主要用于員工工資及福利、乞討人員的衣食住宿費用、返鄉(xiāng)交通費等。同時，根據(jù)2014—2017年安陽市救助管理站各年度預(yù)算表與決算表相關(guān)數(shù)據(jù)，2014—2017年安陽市救助支出分別為623.6萬元、483.31萬元、290.45萬元、37.18萬元（數(shù)據(jù)來源于安陽市民政網(wǎng)）。資金主要用于救助管理機(jī)構(gòu)的運轉(zhuǎn)、流浪人員幫助等開支，從數(shù)據(jù)可以看出安陽市救助資金每年呈遞減趨勢，這也是單純依靠財政所帶來的資金不足問題。

第四，救助工作人員缺乏專業(yè)知識，工作理念有待提升。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，安陽市救助站工作人員文化素質(zhì)普遍偏低，多數(shù)為中專以下學(xué)歷，缺乏專業(yè)知識，在救助對象甄別方面缺乏一定技能。同時，由于救助站機(jī)構(gòu)服務(wù)性質(zhì)的變化，工作人員思想轉(zhuǎn)變滯后，會對流浪乞討人員產(chǎn)生偏見，損害流浪人員合法權(quán)益。因此，救助工作人員工作理念的提升對緩解救助困境，提供更加優(yōu)質(zhì)的救助服務(wù)起到很大作用。

第五，未充分發(fā)揮民間社會力量的積極作用。在公民方面，盡管都知道在我們的周圍會經(jīng)常遇到流浪乞討人員，但他們對該群體的救助的程序不了解，會造成他們對流浪乞討人員的幫助僅僅從兩個方面來進(jìn)行，一是直接給予流浪乞討人員幫助，二是通過社會組織給予幫助，這些原因都會導(dǎo)致民間救助力量不能得到有效利用。此外，在社會組織方面，2011年紅十字會郭美美事件在中國鬧得沸沸揚揚，也使中國紅十字會陷入公信危機(jī)，在中國出現(xiàn)心有余而力不足的救助現(xiàn)象，致使人民群眾想救助而又不敢救助的困境。

三、完善城市流浪乞討人員社會救助的對策

第一，完善相關(guān)政策法規(guī)，明確相關(guān)部門職責(zé)分工。針對救助責(zé)任界限不清，救助標(biāo)準(zhǔn)模糊難執(zhí)行方面，必須完善相關(guān)政策法規(guī)來彌補已有法律在執(zhí)行中的困難。一是頒布相關(guān)法律，二是這些法律應(yīng)該明確規(guī)定各職能部門的救助職責(zé)，合理分工，實現(xiàn)協(xié)同運作、和諧高效的局面。此外，法律的有效落實不僅取決于執(zhí)法人員的嚴(yán)格執(zhí)法，更依賴于社會公眾的參與和監(jiān)督，在明確各部門分工，落實救助責(zé)任的同時，應(yīng)加強(qiáng)社會公眾的廣泛參與和監(jiān)督。

第二，分類救助，有效甄別救助對象。甄別流浪乞討人員身份應(yīng)利用互聯(lián)網(wǎng)，為他們建立個人信息檔案，然后與他們的戶口信息相連。在實施救助時，可以通過在網(wǎng)上查閱他們的基本信息來檢驗被救助人員身份的真實性，實現(xiàn)準(zhǔn)確、高效救助。對于原生型流浪乞討人員，政府可以提高他們的最低生活保障水平，加大補貼力度，完善政策體系，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，解決貧困問題。對于自愿型和職業(yè)型流浪乞討人員，則應(yīng)加強(qiáng)思想教育，使他們回歸社會成為一個自食其力的勞動者。同時，政府可以為流浪人員設(shè)立一個免費職業(yè)培訓(xùn)與提供工作崗位的救助站，一方面減少城市流浪乞討人員數(shù)量，另一方面為國家提供人力資源。

第三，增強(qiáng)社會組織資金使用透明度，提高公信力。政府應(yīng)加大宣傳，積極動員廣泛的社會力量參與救助工作，但我國的社會慈善救助組織在運營管理等方面有許多不足，如資金使用透明度低及頻頻的負(fù)面新聞，使社會公共組織陷入信任危機(jī)，由此造成潛在的社會力量沒有得到充分發(fā)揮。社會組織應(yīng)該加強(qiáng)對工作人員的職業(yè)責(zé)任培訓(xùn)。同時，定期發(fā)布資金的使用狀況，接受社會公眾的監(jiān)督。另外，可以加強(qiáng)慈善組織方面的立法，對于違反社會道德，濫用救助資金，造成嚴(yán)重后果的工作人員，應(yīng)該依法追究其刑事責(zé)任。

第四，救助多元化，拓寬政府救助資金渠道。流浪乞討人員面臨的問題并不是簡簡單單的衣食住行，它牽涉到生理、心理等各個方面。因此，應(yīng)加強(qiáng)救助與保障的銜接制度，可以將救助機(jī)構(gòu)與教育、醫(yī)療、等相關(guān)機(jī)構(gòu)簽署協(xié)議，政府對這些機(jī)構(gòu)給予政策優(yōu)惠。在為流浪群體提供基本幫助的同時，加強(qiáng)思想教育，提高文化素質(zhì)。另外，救助站的經(jīng)費是完全依靠地方政府的財政撥款，根據(jù)安陽市民政官網(wǎng)公布的2017年提前下達(dá)的中央財政流浪乞討人員救助補助資金數(shù)據(jù)可知，全市合計共412萬元，其中安陽市救助管理站為303萬元。只靠政府撥款的救助金會導(dǎo)致救助不充分，資源浪費。因此，中央可以根據(jù)救助站的績效與水平，實行獎勵與補貼，鼓勵救助站與民間組織進(jìn)行合作，減輕財政負(fù)擔(dān)。同時，尋求救助資金的多元化，一方面鼓勵大型企業(yè)，愛心人士捐款，另一方面調(diào)動廣大人民群眾以志愿者的身份參與流浪人群救助。

第五，加強(qiáng)對工作人員的職業(yè)培訓(xùn)，轉(zhuǎn)變工作理念。在提高救助站工作人員職業(yè)能力方面，一方面，可以通過考試招聘一些具有法律，醫(yī)療等相關(guān)基礎(chǔ)知識的人員，或者是請一些專業(yè)人士到救助站做志愿者；另一方面，對于在職的救助工作人員可以定期舉行培訓(xùn)，增強(qiáng)業(yè)務(wù)能力。同時，可以聯(lián)系各個地區(qū)的救助站，建立分享討論會，努力探討更加行之有效的救助方法。此外，救助站工作人員也應(yīng)該加快轉(zhuǎn)變工作理念，培養(yǎng)自己的責(zé)任感和使命感。