張文麗

（上海工程技術大學，上海 201600）

一、安陽市流浪乞討人員的生存現狀分析

流浪乞討人員作為我國的弱勢群體，其救助問題的解決關乎我國社保制度的全面發(fā)展，在此方面，安陽市政府也做出了不懈努力。數據顯示，2012年安陽救助流浪乞討人員7 624人。2014年，安陽市救助管理站救助200余人，其中有138人病情好轉，有128人被順利護送回家，救助效果顯著。

（一）安陽市流浪乞討人員產生的原因

1.原生型，即三無人員。該類流浪人群又稱三無人員，即沒有勞動能力，沒有人照顧，無資金維持生活，主要是指孤兒、殘疾人、孤寡老人，以及領取社會保險補貼仍不能維持最低生活的人。通過對安陽市現有流浪人員的調查發(fā)現，他們80%都來自安陽市周邊經濟不發(fā)達地區(qū)，由于城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，以致大批農村貧窮人口流入城市。同時，在該類人群中孤兒、殘疾人、孤寡老人等所占比例不一。并且，原生型流浪乞討人員是流浪乞討人員產生的主要原因，這也反映出我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、貧富懸殊等問題。

2.自愿型，即不愿接受社會救助。在被調查的流浪人群中，可以發(fā)現他們大部分不愿接受政府或社會組織的救助。并且，該類人群反映，他們接受政府救助后，往往也就失去了生活中本該有的自由，每天被困在救助站，除被提供衣食住行外，沒有任何收入，并且對出入救助站也有嚴格的規(guī)定。其中，一部分流浪乞討人員背負著沉重的家庭負擔，又由于勞動能力缺失，只能通過乞討來維持正常生活。另一方面，他們被救助后，往往是被送返家鄉(xiāng)，但又不享受低保且無勞動能力，所以，一部分寧愿選擇流浪。

3.職業(yè)型，即以流浪乞討來獲取收入。在這些流浪乞討人員中，有一部分特殊人群偽裝自己的身份來乞討，又名職業(yè)乞討者。職業(yè)乞討者正是利用社會公眾的同情心和社會制度的漏洞，在具有一定職業(yè)技能、勞動能力，或受某種詐騙組織控制的情況下，裝扮成殘疾人進行乞討，他們的目的不是為了維持最低生活水平，而是靠此來發(fā)財致富[1]。并且，據當地人反映，這類現象在各個地區(qū)都很普遍，安陽也不例外。

（二）被救助流浪乞討人員的特點

在被救助的流浪乞討人員特點方面，主要是通過對安陽市救助管理站的調查來獲取信息。該管理站坐落于河南省安陽市文峰區(qū)益民路，主要業(yè)務活動是對流浪乞討人員進行遣返救助。

1.比例差異顯著。通過對安陽市現有流浪乞討人員的調查發(fā)現，該類人群的差別主要集中在年齡、性別、學歷等方面。其中，在性別方面，男性比女性較多；在年齡方面，兒童和老年居多，青壯年較少。在受教育方面，小學以上文憑的流浪人員只占調查對象的20%，文化知識水平普遍較低。

2.長期性。我國《救助管理辦法》規(guī)定，救助站對流浪乞討人員的救助一般不超過10天，特例除外。但通過調查發(fā)現，大部分人員在救助站的滯留期是超過10天的，長期居住在救助站[2]。由于很難得到流浪人員的身份信息，沒有辦法將他們送回家鄉(xiāng)，并且送返成本也很大，造成他們長期滯留在救助站，這不僅阻礙了救助站對其他流浪人群的救助，也造成救助站的資源浪費。

3.反復性。反復性也可稱為“再次流浪”，它是指流浪乞討人員在接受救助遣送之后，由于各種原因無法維持生活再次流落街頭，重新開始乞討。由于流出地缺乏接收救助對象的動力，因此他們常常將接收的流浪乞討人員送回其戶籍所在地，但在接收地該類人群仍然處于一個沒有保障的境地，無親戚依靠，無資金收入，便會造成他們重新走上城市流浪乞討的道路。

二、安陽市流浪乞討人員社會救助的困境

安陽市救助管理站隸屬于安陽市民政局領導，該單位為國有企業(yè)，成立于2002年3月。救助站的工作宗旨為“以民為本，為民解困，為民服務”，充分發(fā)揮其維護社會穩(wěn)定機制的作用。在救助對象方面，它主要根據上述流浪乞討人人員身份的定義來實施救助。同時，工作人員實有人數30人，離休1人，退休23人。安陽市雖然積極響應國家政策，部分解決了流浪人員帶來的問題，但在政策的具體落實、資金供給、服務項目等方面還存在許多的問題。

第一，法律法規(guī)不健全，救助治理主體局限。《實施細則》規(guī)定，民政部承擔救助工作的主要職責，公安、城管、交通等部門輔助部門，可見，職權劃分模糊。如《救助管理辦法》第4條第一、二款分別規(guī)定：“縣級以上人民政府民政部負責流浪乞討人員的救助工作，并對救助站進行指導、監(jiān)督”“公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門應當在各自的職責范圍內作好相關工作?！币虼?，安陽市民政部門也是流浪乞討人員救助管理的唯一部門。安陽市救助管理站由民政部統(tǒng)一管理，承擔其主要救助資金來源，由其統(tǒng)一支配，其他部門則陷入了被動狀態(tài)，并且，部門間缺乏溝通聯系，權責不明，互相推諉現象嚴重[3]。

第二，救助標準模糊難操作，救助對象復雜難甄別。在乞討人員身份確定方面，很少有人能夠同時滿足被救助的條件，并且還存在一個度的界限問題。同時，由于流浪人員來自四面八方，身份確定方面耗資大，程序復雜，智力語言等方面的缺陷也會加大對他們現狀真實性的考證[4]。因此，政府及社會各界也無法做到有效地辨別出貧困者與職業(yè)謀財乞討者。所以，這些都會導致流浪乞討人員社會救助的問題不能得到有效的緩解。

第三，社會救助項目單一，政府救助資金籌集渠道單一。在社會救助項目方面，安陽市救助管理站的救助的具體服務內容主要包括以下幾點：一是提供食物；二是提供住處；三是站內患病者送醫(yī)院救治療；四是幫助聯系親屬；五是提供返鄉(xiāng)交通費；六是未成年人保護。從內容可以看出其主營業(yè)務也只是遣返救助，臨時救助，基本衣食住行救助，而在流浪乞討人員的心理、教育、職業(yè)技能培訓等方面依然是薄弱環(huán)節(jié)。在資金使用方面，主要用于員工工資及福利、乞討人員的衣食住宿費用、返鄉(xiāng)交通費等。同時，根據2014—2017年安陽市救助管理站各年度預算表與決算表相關數據，2014—2017年安陽市救助支出分別為623.6萬元、483.31萬元、290.45萬元、37.18萬元（數據來源于安陽市民政網）。資金主要用于救助管理機構的運轉、流浪人員幫助等開支，從數據可以看出安陽市救助資金每年呈遞減趨勢，這也是單純依靠財政所帶來的資金不足問題。

第四，救助工作人員缺乏專業(yè)知識，工作理念有待提升。通過調查發(fā)現，安陽市救助站工作人員文化素質普遍偏低，多數為中專以下學歷，缺乏專業(yè)知識，在救助對象甄別方面缺乏一定技能。同時，由于救助站機構服務性質的變化，工作人員思想轉變滯后，會對流浪乞討人員產生偏見，損害流浪人員合法權益。因此，救助工作人員工作理念的提升對緩解救助困境，提供更加優(yōu)質的救助服務起到很大作用。

第五，未充分發(fā)揮民間社會力量的積極作用。在公民方面，盡管都知道在我們的周圍會經常遇到流浪乞討人員，但他們對該群體的救助的程序不了解，會造成他們對流浪乞討人員的幫助僅僅從兩個方面來進行，一是直接給予流浪乞討人員幫助，二是通過社會組織給予幫助，這些原因都會導致民間救助力量不能得到有效利用。此外，在社會組織方面，2011年紅十字會郭美美事件在中國鬧得沸沸揚揚，也使中國紅十字會陷入公信危機，在中國出現心有余而力不足的救助現象，致使人民群眾想救助而又不敢救助的困境。

三、完善城市流浪乞討人員社會救助的對策

第一，完善相關政策法規(guī)，明確相關部門職責分工。針對救助責任界限不清，救助標準模糊難執(zhí)行方面，必須完善相關政策法規(guī)來彌補已有法律在執(zhí)行中的困難。一是頒布相關法律，二是這些法律應該明確規(guī)定各職能部門的救助職責，合理分工，實現協(xié)同運作、和諧高效的局面。此外，法律的有效落實不僅取決于執(zhí)法人員的嚴格執(zhí)法，更依賴于社會公眾的參與和監(jiān)督，在明確各部門分工，落實救助責任的同時，應加強社會公眾的廣泛參與和監(jiān)督。

第二，分類救助，有效甄別救助對象。甄別流浪乞討人員身份應利用互聯網，為他們建立個人信息檔案，然后與他們的戶口信息相連。在實施救助時，可以通過在網上查閱他們的基本信息來檢驗被救助人員身份的真實性，實現準確、高效救助。對于原生型流浪乞討人員，政府可以提高他們的最低生活保障水平，加大補貼力度，完善政策體系，提高農村經濟發(fā)展水平，解決貧困問題。對于自愿型和職業(yè)型流浪乞討人員，則應加強思想教育，使他們回歸社會成為一個自食其力的勞動者。同時，政府可以為流浪人員設立一個免費職業(yè)培訓與提供工作崗位的救助站，一方面減少城市流浪乞討人員數量，另一方面為國家提供人力資源。

第三，增強社會組織資金使用透明度，提高公信力。政府應加大宣傳，積極動員廣泛的社會力量參與救助工作，但我國的社會慈善救助組織在運營管理等方面有許多不足，如資金使用透明度低及頻頻的負面新聞，使社會公共組織陷入信任危機，由此造成潛在的社會力量沒有得到充分發(fā)揮。社會組織應該加強對工作人員的職業(yè)責任培訓。同時，定期發(fā)布資金的使用狀況，接受社會公眾的監(jiān)督。另外，可以加強慈善組織方面的立法，對于違反社會道德，濫用救助資金，造成嚴重后果的工作人員，應該依法追究其刑事責任。

第四，救助多元化，拓寬政府救助資金渠道。流浪乞討人員面臨的問題并不是簡簡單單的衣食住行，它牽涉到生理、心理等各個方面。因此，應加強救助與保障的銜接制度，可以將救助機構與教育、醫(yī)療、等相關機構簽署協(xié)議，政府對這些機構給予政策優(yōu)惠。在為流浪群體提供基本幫助的同時，加強思想教育，提高文化素質。另外，救助站的經費是完全依靠地方政府的財政撥款，根據安陽市民政官網公布的2017年提前下達的中央財政流浪乞討人員救助補助資金數據可知，全市合計共412萬元，其中安陽市救助管理站為303萬元。只靠政府撥款的救助金會導致救助不充分，資源浪費。因此，中央可以根據救助站的績效與水平，實行獎勵與補貼，鼓勵救助站與民間組織進行合作，減輕財政負擔。同時，尋求救助資金的多元化，一方面鼓勵大型企業(yè)，愛心人士捐款，另一方面調動廣大人民群眾以志愿者的身份參與流浪人群救助。

第五，加強對工作人員的職業(yè)培訓，轉變工作理念。在提高救助站工作人員職業(yè)能力方面，一方面，可以通過考試招聘一些具有法律，醫(yī)療等相關基礎知識的人員，或者是請一些專業(yè)人士到救助站做志愿者；另一方面，對于在職的救助工作人員可以定期舉行培訓，增強業(yè)務能力。同時，可以聯系各個地區(qū)的救助站，建立分享討論會，努力探討更加行之有效的救助方法。此外，救助站工作人員也應該加快轉變工作理念，培養(yǎng)自己的責任感和使命感。