黃躍興

（貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴陽 550025）

一、問題的提出

進入21世紀(jì)以來，我國社會經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出區(qū)域化的態(tài)勢，在經(jīng)濟活動過程中產(chǎn)生的跨界環(huán)境問題、跨界公共資源利用、跨界公共物品和公共服務(wù)供給等公共問題日益凸顯，這些復(fù)雜的問題制約著區(qū)域的發(fā)展，給地方政府治理提出了新的挑戰(zhàn)。跨界公共問題治理屬于“區(qū)域公共管理”[1]的范疇，區(qū)域公共問題具有“跨界性”的特征，其實質(zhì)是“區(qū)域政府合作管理”[2]，是具有高度復(fù)雜性的常態(tài)公共問題，已不再是依靠傳統(tǒng)的以“行政區(qū)行政”[3]為特征的政府治理形態(tài)就能解決的問題。

西方學(xué)者在跨界治理方面的研究形成了三種典型的模式：伙伴關(guān)系模式、行政性合作模式和碎片化模式[4]。國內(nèi)學(xué)界在對跨界治理的研究中，始終圍繞的主線是在我國現(xiàn)行行政區(qū)劃體制下，建構(gòu)政府間橫向協(xié)調(diào)機制：一是建立以規(guī)則制度為核心的制度性合作機制；二是形成以社會資本基礎(chǔ)上的松散性聯(lián)動協(xié)作機制；三是構(gòu)建以政治文化為基礎(chǔ)的網(wǎng)狀共治模式。但在跨界治理的具體實踐中，“由于缺乏相應(yīng)行之有效的制度安排，行政區(qū)劃分割形成的行政壁壘對區(qū)域經(jīng)濟形成了一種剛性約束，產(chǎn)生了一種與區(qū)域經(jīng)濟一體化相悖的‘行政區(qū)經(jīng)濟’現(xiàn)象。”[5]受制于行政區(qū)域界限，依靠傳統(tǒng)的單一政府主導(dǎo)的治理模式已經(jīng)無法有效解決跨區(qū)域公共問題的治理和公共物品的供給問題，亟須探索新的治理方式。區(qū)域公共事務(wù)的主體權(quán)力來源于地方政府，從我國特殊的政治生態(tài)環(huán)境來看，行政權(quán)力在地方政府治理跨界公共問題的過程中仍然處于核心地位；對跨界公共問題的治理，有賴于地方政府間的府際協(xié)作，有賴于與社會力量的協(xié)作。研究跨界公共問題治理中的權(quán)力邏輯，對地方政府在跨界公共問題合作治理過程中的權(quán)力博弈過程及其權(quán)力運行機制進行深入探討，對于形成地方政府跨界公共問題治理的權(quán)力良性配置的治理架構(gòu)具有重要的現(xiàn)實意義。

二、權(quán)力與權(quán)力結(jié)構(gòu)：地方政府治理跨界公共問題的基本要素與架構(gòu)

（一）權(quán)力：跨界公共問題治理的核心要素

權(quán)力是影響跨界公共問題治理最基本、最重要的因素，權(quán)力意味著對資源的汲取、管控和配置能力。在跨界公共問題的治理實踐中，權(quán)力是地方政府間進行合作的不可或缺的重要資源，構(gòu)成跨界公共問題治理的核心要素。因此，要突破跨界公共問題治理的困境，就必須要關(guān)注權(quán)力在治理過程中所發(fā)生的變化及其權(quán)力網(wǎng)絡(luò)異動的情況。

目前我國地方政府的權(quán)力是按行政區(qū)劃進行配置的，行政區(qū)劃的這種剛性約束使得行政區(qū)行政具有內(nèi)向?qū)蚝烷]合導(dǎo)向的特征，這種“內(nèi)向型行政模式”[6]導(dǎo)致跨界公共問題治理過程中權(quán)力配置和制度安排的缺位，權(quán)力空間呈現(xiàn)出地域分割的特點，從而使得跨域公共問題成為區(qū)域治理的難題。面對諸多復(fù)雜多面向的跨界公共問題，地方政府作為區(qū)域公共事務(wù)的管理主體，其行政權(quán)力的行使仍然被行政區(qū)劃體制框定在自身轄區(qū)范圍。由于公共管理事務(wù)日益呈現(xiàn)出復(fù)雜化、多元化和動態(tài)化的特征，公共問題的治理環(huán)境也發(fā)生了重大變化，依靠單一政府或單一部門主導(dǎo)的傳統(tǒng)行政權(quán)力運行模式并不能獨立解決那些跨部門、跨區(qū)域的公共問題。

（二）權(quán)力結(jié)構(gòu)：跨界公共問題治理體系的基本架構(gòu)

權(quán)力結(jié)構(gòu)就是權(quán)力的組織體系，描述的是權(quán)力的網(wǎng)絡(luò)以及不同權(quán)力間的相互關(guān)系?？缃绻矄栴}的治理體系是建立在地方政府間的權(quán)力運行機制之上的。地方政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)構(gòu)成了跨界公共問題治理的重要基礎(chǔ)，是地方政府發(fā)揮治理效能的基本框架，它本身就是在地方政府治理實踐的過程中逐步形成和發(fā)展的，它是依據(jù)地方政府不同權(quán)力類型的來源、權(quán)力的運行特征、權(quán)力配置特征等眾多不同要素的相互協(xié)同作用而組成的結(jié)構(gòu)體系；在跨界公共問題的治理中，權(quán)力結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為一張縱橫交錯、錯綜復(fù)雜的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，體現(xiàn)著跨界公共問題治理中權(quán)力與權(quán)力之間的對比關(guān)系、聯(lián)結(jié)機制和運行路徑。

三、地方政府跨界公共問題治理的權(quán)力來源

作為行政主體的地方政府，其行政權(quán)力按照行政權(quán)產(chǎn)生方式可以劃分為固有權(quán)力和授予權(quán)力兩種。因此，行政權(quán)的來源主要有以下三種類型：一是法律規(guī)范規(guī)定的固有行政職權(quán)設(shè)定；二是行政授權(quán)產(chǎn)生的非固有職權(quán)設(shè)定；三是行政委托產(chǎn)生的行政權(quán)力代行。

在傳統(tǒng)公共行政下，地方政府只需要在本行政區(qū)域內(nèi)部通過傳統(tǒng)官僚體制處理自身公共事務(wù)，依靠這種內(nèi)向型的權(quán)力運行模式尚能較好地處理公共事務(wù)。但在工業(yè)化和后工業(yè)化時代，處理跨界公共事務(wù)需要地方政府間進行權(quán)力的協(xié)調(diào)與再配置，成員政府共同設(shè)立區(qū)域合作組織并授予部分決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)是出路之一。從權(quán)力來源看，主要有以下兩個路徑。

一是“行政管轄權(quán)的讓渡或授權(quán)”[7]。行政權(quán)力的讓渡或授權(quán)涉及到地方政府合作的組織化程度和權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化再配置問題。從過程來看，“地方政府協(xié)同治理公共問題的權(quán)力來自于公共問題治理和公共物品提供這兩個方面的權(quán)力讓渡”[6]，行政管轄權(quán)的讓渡可以填補跨越行政區(qū)邊界公共問題治理的權(quán)力真空，實現(xiàn)跨界公共問題分而治之的難題。

二是突破行政區(qū)劃界線的“行政權(quán)力跨行政區(qū)銜接”[8]。行政權(quán)力的跨行政區(qū)銜接可以通過地方政府間的約定使得行政權(quán)力在行政區(qū)之間連成一個整體，具有空間上的傳遞性，行政權(quán)力的法律效力能夠得到約定地方政府間的相互承認(rèn)，通過行政權(quán)力的跨行政區(qū)銜接，各地方政府出于合作利益最大化的需要來共同承擔(dān)跨界性公共問題的治理成本。

四、利益博弈、權(quán)力博弈與權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化：跨界公共問題治理的權(quán)力行為邏輯

（一）地方政府間的利益博弈行為分析

地方政府間的合作治理是建立在利己主義基礎(chǔ)上的區(qū)域共同利益最大化的行動策略選擇，雖然維護區(qū)域共同利益能夠在一定程度上最大化地方政府的利益，但這并不能完全實現(xiàn)區(qū)域共同利益，這就導(dǎo)致了地方政府間的合作陷入囚徒困境。

地方政府在跨界公共問題治理中有合作與不合作兩種選擇，會形成以下三種不同的策略組合：合作—合作，合作—不合作，不合作—不合作。假定某一跨界公共問題的治理涉及到甲乙兩個地方政府，有以下三種策略組合可供其選擇：首先，地方政府甲和乙均選擇合作，跨界公共問題就能得到有效治理，合作雙方均能得到雙倍的收益；其次，如果甲和乙都選擇不合作的策略，那么兩方都只能獲得1個單位的收益，并且跨界公共問題不能得到有效解決，雙方處于各自為政的情況；最后，雙方其中一方政府選擇合作的策略，另一方政府選擇不合作的策略，則選擇合作策略的政府失去1個單位的收益，而不合作的政府則分割得到合作一方失去的單位收益。

由于合作中存在機會主義和短期利益的誘惑，使得地方政府在跨界公共問題的協(xié)同治理中的合作行為并不能長期穩(wěn)定，流于形式，導(dǎo)致公共問題的治理陷于停滯之中。

（二）地方政府權(quán)力清單構(gòu)建中的權(quán)力博弈行為

2015年3月24日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，著力于解決政府權(quán)力運行中存在的不規(guī)范問題，通過制定權(quán)力清單以明確政府權(quán)力邊界，形成權(quán)力公開透明的運行機制[9]。

實現(xiàn)權(quán)力清單的權(quán)力管理制度意味著對地方政府權(quán)力的“瘦身”，意味著對許多沒有法定依據(jù)的行政職權(quán)進行大范圍的清理，這必然會觸及諸多部門和個人的利益。地方政府顯然會通過“打包權(quán)力進清單”等方式抵制“權(quán)力瘦身”。因此，在權(quán)力清單的實踐過程中，上有政策，下有對策，地方政府編制權(quán)力清單的過程已然變?yōu)橐粓鰴?quán)力博弈。權(quán)力清單經(jīng)由地方政府編制，不通過人大，地方政府出于地方利益需要，都希望掌握更多的權(quán)力，很多交叉重疊的權(quán)力，有權(quán)有利益的，地方政府都爭著管，而需要承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任的權(quán)力卻都避而遠(yuǎn)之，比如突發(fā)性公共危機管理、社會治安等，造成地方政府在權(quán)力清單的編制中避重就輕，許多法定的職責(zé)卻沒有列入清單之中。

（三）地方政府跨界公共問題治理中的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化

一直以來，我國地方政府的權(quán)力關(guān)系格局中存在著條塊分割、各自為政、多頭管理等問題，而政府部門的權(quán)力也是按照“條條塊塊”的邏輯進行分配的。就權(quán)力的內(nèi)部結(jié)構(gòu)而言，地方政府的權(quán)力分散于各地方黨政機構(gòu)和部門，加劇了地方政府結(jié)構(gòu)權(quán)力結(jié)構(gòu)的碎片化；就權(quán)力內(nèi)外互動而言，隨著整體政府和有限政府建設(shè)的推進，社會力量在逐漸地嵌入地方政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，地方政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)不再是傳統(tǒng)的以單一中心為特征的“鐵板一塊”。權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化意味著更多社會力量集聚到地方政府權(quán)力結(jié)構(gòu)中。但如果地方政府不能處理好這些社會力量的融入，失去了政府權(quán)力的有效控制，即使這些社會力量能夠?qū)崿F(xiàn)公權(quán)力無法實現(xiàn)的利益生產(chǎn)和服務(wù)產(chǎn)出，它們?nèi)匀粫斐傻胤秸诠补芾磉^程中的秩序紊亂。

跨界公共問題的協(xié)同治理需要以政府為主導(dǎo)的多元主體參與，要想使行動網(wǎng)絡(luò)不陷入集體行動的困境，治理主體之間必須具有對等的權(quán)力地位，需要建立起多元利益的協(xié)調(diào)機制。事實上，地方政府作為治理權(quán)力的讓渡者，能否主動在合作中讓出權(quán)力清單中的部分權(quán)力，形成跨界公共問題治理的區(qū)域公共權(quán)力，將成為影響跨界公共問題治理能否形成“共治共享的社會治理格局”[10]的關(guān)鍵因素。同時，作為一種策略選擇，共同利益的驅(qū)使是地方政府間進行合作的基礎(chǔ)，但是在地方政府協(xié)同治理中，治理主體的多元化使得利益需求也表現(xiàn)出多元化的特征，在現(xiàn)實中難以達到絕對一致，最終分配上也存在差異。因此，如何實現(xiàn)利益的均衡分配以及權(quán)力上協(xié)同是跨界治理實踐需要考慮的一大困難。

五、跨界公共問題治理的路徑分析

（一）創(chuàng)新跨界公共問題治理權(quán)力運行機制

1.推動區(qū)域合作組織的發(fā)展。就當(dāng)前我國跨域的治理現(xiàn)狀而言，可以成立以地方政府為主導(dǎo)的多元主體參與的跨域合作組織，行使以下幾個方面的權(quán)力和職能：一是研究制定治理跨界公共問題的政策和規(guī)則的權(quán)力；二是公共物品和服務(wù)提供或者選擇最優(yōu)提供者的決策權(quán)；三是對跨界公共問題的治理成果及績效進行評估和考核的權(quán)力。

2.嘗試推進地方政府行政管理管轄權(quán)讓渡與授權(quán)。行政區(qū)劃界線的剛性約束往往使得地方政府治理也處于封閉、切割的狀態(tài)，跨界公共問題治理的碎片化現(xiàn)象也就在所難免。因此，若要解決跨界公共問題治理碎片化的問題，推進地方政府行政管轄權(quán)的讓渡與授權(quán)具有一定的實踐意義。通過行政管轄權(quán)讓渡來突破行政管轄權(quán)的封閉切割和界線分劃，建立行政管轄權(quán)在地方政府之間的良性互動關(guān)系，可以填補跨界公共問題治理的權(quán)力真空。

3.建立有效的府際合作的權(quán)力約束機制。奧爾森指出：“一個集體要想實現(xiàn)一致行動，就必須同時或者至少具備以下兩個條件：一是集團人數(shù)較少；二是有強制性措施作為保障。否則，作為“經(jīng)濟人”的個體在尋求個人利益最大化時往往有搭集體便車的意念及行動，而這必將有損于公共利益的實現(xiàn)”[11]。公地悲劇就是一個很好的佐證，這為“為什么在跨界公共問題的治理中地方政府間開展合作常常陷入困境”提供了一個很好的解釋；更為復(fù)雜的是，各行動主體在參與到治理過程中時，“大都秉承著‘經(jīng)濟人’的有限理性，不同程度上存在著‘搭便車’心理和行為取向，往往是首先依據(jù)自我利益目標(biāo)在協(xié)同框架內(nèi)展開行動”[12]，而把治理成本轉(zhuǎn)嫁給他方。個人理性的張揚并不能保證集體理性的產(chǎn)出，這導(dǎo)致地方政府合作治理利益和矛盾沖突凸顯而陷入集體行動困境。因此，還需要在地方合作中構(gòu)建完善的權(quán)力約束制度，來有效規(guī)制地方政府濫用權(quán)力以及地方政府搭便車的行為。

（二）構(gòu)建跨域公共問題協(xié)同治理的互動網(wǎng)絡(luò)

跨域公共問題協(xié)同治理的有效運行離不開多元行動主體的參與和融合，因此，需要構(gòu)建各行動主體之間的互動網(wǎng)絡(luò)及深度融合的跨區(qū)域跨部門的協(xié)同工作機制。

1.建立跨域公共問題協(xié)同主體的決策參與機制。決策參與意味著政府行政要向各行動主體公開，政府作為治理的中心主體，需要提供服務(wù)和引導(dǎo)的職能，創(chuàng)造公平公正的參與環(huán)境，保證各方行動者都能夠平等地參與到?jīng)Q策中。正如凱羅琳·艾斯特所言：“每個人都擁有事實真相的一部分?！痹诳缃绻矄栴}的協(xié)同治理中，各參與主體都掌握著不同的真相和資源，而參與式?jīng)Q策能夠提供包容性的問題解決方案，建立可供團體共享的理解框架，為共同目標(biāo)的實現(xiàn)而就決策方案達成共識。

2.建立協(xié)同治理中各行動主體的利益協(xié)調(diào)機制。共同利益追求的存在是跨界公共問題協(xié)同治理中各方主體能夠參與治理過程的重要原因，各方利益與共同目標(biāo)的契合度則直接關(guān)系到多方的合作能否取得成功。一方面，要合理分割跨界公共問題治理產(chǎn)生的成本，還需要根據(jù)各行動主體在治理過程中所承擔(dān)的權(quán)力、責(zé)任與義務(wù)的差異，進行差異性的利益補償，實現(xiàn)各行動主體在協(xié)同治理中的利益基本平衡。

3.搭建大數(shù)據(jù)資源共享交換平臺?？缃绻矄栴}的治理涉及到多方主體和諸多決定因素，其復(fù)雜性決定了單個政府無力單方面提供資源來實現(xiàn)問題的解決。數(shù)據(jù)作為一種新型的技術(shù)資源，在治理思維、治理方式和治理策略轉(zhuǎn)變等方面都體現(xiàn)出了巨大的創(chuàng)造力和塑造力。顯然，大數(shù)據(jù)能夠為跨域公共問題治理提供智能化的技術(shù)條件，有助于消解地方政府治理過程中的“信息不對稱”問題。大數(shù)據(jù)資源交換平臺的搭建可以促進信息和數(shù)據(jù)的全方位整合與對接，通過建立統(tǒng)一的公共問題數(shù)據(jù)產(chǎn)生、數(shù)據(jù)收集和管理以及數(shù)據(jù)共享渠道，可以消除信息孤島，促進地方政府之間、政府與社會之間實現(xiàn)信息連通，實現(xiàn)網(wǎng)上政務(wù)協(xié)同。

六、結(jié)語

以共同目標(biāo)和共同利益為導(dǎo)向的地方政府協(xié)同治理為實現(xiàn)復(fù)雜跨界公共問題的有效治理提供了可能，跨界公共問題的協(xié)同治理作為協(xié)同治理的一種實踐模式，以解決區(qū)域公共問題和緩解公共服務(wù)均等化與行政區(qū)邊界公共服務(wù)匱乏的矛盾為目標(biāo)，在一定程度上彌補了地方政府在治理跨界公共問題過程中存在的缺陷。

總之，在協(xié)同治理的框架下，跨界公共問題的治理以及跨區(qū)域的公共物品供給，必然需要地方政府間進行權(quán)力合作；在多中心治理網(wǎng)絡(luò)的形成階段，合作組織和機構(gòu)需要得到地方政府更為有效的授權(quán)。因此，各治理主體之間需要進行權(quán)力協(xié)調(diào)與再配置，并對重新配置后的權(quán)力有效地融合，形成跨界公共問題治理的區(qū)域公共治理權(quán)力，以打破行政區(qū)壁壘及政策歧視，實現(xiàn)跨界公共問題的有效治理。