馬驚鴻

(沈陽工程學院 文法學院，遼寧 沈陽 110136)

一、問題的提出

集體土地所有權是集體經濟賴以發(fā)展壯大的基礎,而集體經濟是新型農業(yè)經營體系的骨干力量。與學界多年來密切關注農民土地權利保護相比較，集體土地權利保護問題卻未引起足夠的重視。在新一輪農村改革大幕拉開、集體經濟面臨重塑的背景下，對集體土地權利保護理論依據(jù)與制度完善問題的研究，無疑有著重要的理論價值和現(xiàn)實針對性。法權作為上層建筑，既受到同為上層建筑的政治制度架構制約，又為經濟基礎所決定，經濟體制變革必然要求集體土地法權屬性的變化及其保護制度的變革。在這個前提下，本文探討農村集體土地所有權屬性、集體組織與其成員產權關系多重變革背景下的集體土地權利保護問題，以期走出脫離主體性質與具體產權關系而討論權利的誤區(qū)，推動研究的深化和相關制度的完善。

從權利屬性角度分析，集體所有權不屬于公權已經成為學界共識，但關于集體土地所有權到底屬于準公權，還是屬于純粹的私權，是否承擔社會義務，仍是近年來學者熱議的話題?；诩w所有與國家所有共同作為公有制的表現(xiàn)形式，有學者認為，集體土地所有權是一種準公共權力[1]。集體土地的用途是雙重的,既用于所有權人的實際需要,又用于公共(益)儲備，這樣的制度設計和法律規(guī)定是科學合理、切實可行的[2]。也有學者認為，集體土地所有權作為公有制的法律實現(xiàn)形式，法律設計同樣遵循了私法所有權的相關立法技術要求，說明了集體土地所有權的私權性質，同時認為集體所有權也負有社會義務，體現(xiàn)為通過對集體土地所有權的法律限制，促進公共利益的實現(xiàn)[3]。在這里，學者并未說明集體所有權的私權屬性與私人所有的私權性質有無區(qū)別，也未探討這里的社會義務與其他私權社會義務的區(qū)別。還有學者分析了集體土地所有權的三重功能屬性，認為其糅合了公法層面的治理功能、生存保障功能，以及私法層面的市場化私權功能，同時也指出《中華人民共和國物權法》深化了集體所有的私權和經濟內涵[4]。在市場化的背景下，是否還要繼續(xù)堅持集體所有權的公法屬性，有學者指出，目前的集體土地所有權實然屬性仍為國家操控的公權力，導致農民與國家關系對立，集體土地權利關系內容混亂，也不利于提升農業(yè)競爭力，因而應當重構集體土地所有權的私權屬性[5]。

二、我國集體土地權利屬性的發(fā)展階段

權利是主體以相對自由的作為或不作為的方式獲得利益的一種手段。土地權利依附于主體而存在并服務于主體發(fā)展，主體的功能與地位不同，決定了土地權利屬性的差別，集體土地所有權依集體組織公法主體抑或私法主體地位確定其權利屬性。因此，判別當下及未來集體土地所有權的屬性，不能離開對集體經濟組織性質與地位的分析，也正是由于集體經濟制度隨著市場化進程的不斷變革，從主體性質層面決定了集體土地權利屬性的變化。

(一)人民公社時期，“政社合一”是人民公社組織的基本特征

1961年中央農村工作會議通過的《農村人民公社工作條例(修正案)》第1條規(guī)定：“農村人民公社是政社合一的組織，是我國社會主義社會在農村中的基層單位，又是我國社會主義政權在農村中的基層單位。”這種體制下的集體組織，作為經濟組織、社會組織和政權組織在農村延伸的混合組織體，擔負了農村大部分公共物品供給的使命。與之相適應，此前人民公社化運動進程同時伴隨著土地等主要農業(yè)生產資料由農戶私人所有強制地變?yōu)榧w所有的過程，1956年6月30日，第一屆全國人民代表大會三次會議通過的《高級農業(yè)生產合作社示范章程》(簡稱《章程》)第2條規(guī)定：“農業(yè)生產合作社按照社會主義的原則，把社員私有的主要生產資料轉為合作社集體所有，組織集體勞動，實行‘各盡所能，按勞取酬’，不分男女老少，同工同酬。”不僅如此，集體土地及其產品還被賦予本集體以外的社會乃至國家義務，按照《章程》第4條和第5條的規(guī)定，合作社要把集體利益和個人利益正確地結合起來，社員必須服從和保護全社的集體利益；合作社要把全社利益和國家利益正確地結合起來，必須認真地對國家盡交納公糧和交售農產品的義務。在人民公社多重組織性質的背景下，集體所有土地無疑成為公權的物質承擔者，集體土地所有權的公權屬性顯而易見。

(二)改革開放之后，在實行家庭承包經營體制的同時，也宣告人民公社體制的解體

原有的政府職能被鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府所取代，鄉(xiāng)級“政社合一”的組織構架由此終結。然而關于農村集體經濟、農村集體經濟組織的內涵，在法律及政策層面并無明確界定。作為民事基本法，1987年1月1日起實施的《民法通則》，對民事主體的公民(自然人)、個體工商戶、農村承包經營戶，以及個人合伙、企業(yè)法人等都有規(guī)范，唯獨沒有關于集體經濟組織的規(guī)范。1993年實施的《中華人民共和國農業(yè)法》要求“農村集體經濟組織……為其成員提供生產、技術、信息等服務，組織合理開發(fā)、利用集體資源，壯大經濟實力”，表明集體組織所承擔的公共物品職能在范圍上已經顯著減少，只限于本集體成員的生產經營服務。

但相關政策仍然要求集體組織承擔對組織成員社會養(yǎng)老、合作醫(yī)療的資金支持， 2001年國務院經濟體制改革辦公室等五部委發(fā)布的《關于農村衛(wèi)生改革與發(fā)展的指導意見》要求“合作醫(yī)療籌資以個人投入為主，集體扶持，政府適當支持”，2009年《國務院關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》中要求“新農保基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成”。與人民公社時期不同，集體土地所有權擔負公法層面的治理功能已經不復存在，但對集體組織內部的公益服務功能依然延續(xù)，并且公益服務的費用以集體組織負擔為主，政府支持為輔，2010年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定：“村民委員會辦理本村公益事業(yè)所需的經費，由村民會議通過籌資籌勞解決；經費確有困難的，由地方人民政府給予適當支持?！?/p>

(三)中共十八大以來，壯大集體經濟被作為培育新型經營主體和經營體系的重點任務

中共十八屆三中全會《關于全面深化經濟體制改革若干重大問題的決定》明確要求，“推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業(yè)經營等共同發(fā)展的農業(yè)經營方式創(chuàng)新”，“發(fā)展壯大集體經濟”。表明集體經濟組織性質面臨重大變革，由以往承擔雙重職能的經濟組織轉變?yōu)樾滦娃r業(yè)經營主體。企業(yè)作為經營主體，是指以營利為目的，從事商品生產經營和服務活動的經濟實體，經營獲利既是企業(yè)的社會價值所在，又是其得以持續(xù)發(fā)展的基本條件。集體經濟組織改造為純粹的企業(yè)性組織，必須卸下背負的社會義務包袱，否則，就不可能與其他市場主體平等競爭，更難以成為新型農業(yè)經營主體。把集體經濟組織作為新型經營主體，還隱含著一個重大的政策走向，即隨著市場化改革的深入，尤其是城鄉(xiāng)一體化和農村城鎮(zhèn)化政策的實施，公共物品供給城鄉(xiāng)均等化的步伐正在加快。一方面，集體經濟組織擔負的社會化服務職能要逐步轉由公益性部門承擔；另一方面，農民的生存保障將不再主要依靠土地，而是要逐步納入社會保障體系。包括土地在內的集體資產所有權將更多地體現(xiàn)其效率價值和自由價值,而不再是公平價值。從這個意義上說，剝離集體土地所有權的公權屬性，實現(xiàn)向單一私權屬性的回歸，使集體土地真正成為集體經濟組織的經營資本，既符合深化改革的要求，又是將集體經濟組織塑造成新型經營主體的客觀要求。

三、集體所有權與成員土地產權的關系

家庭承包經營的新體制極大地調動了農民的積極性，實現(xiàn)了農業(yè)和農村經濟的全面發(fā)展。但法律制度意義的家庭承包并不是強制性規(guī)范，從《民法通則》，到《中華人民共和國農業(yè)法》《中華人民共和國農村土地承包法》和《中華人民共和國物權法》，都沒有強制要求農村必須實行家庭承包經營，在充分尊重農民意愿的條件下，實行土地集體經營的地方仍有許多，其中不乏像江蘇省江陰市華西村、遼寧省鳳城市大梨樹村這樣將土地等資產由集體集中經營，帶領集體成員共同致富的典型。但在市場體制不斷完善和全國范圍內家庭承包占絕對主導地位的制度環(huán)境下，強化作為集體成員的農戶的土地權利保護已經成為必然趨勢，集體集中經營并不具有普適性。從土地財產權利保護視角分析，家庭承包經營變革的實質及其內在動力來源并不是簡單的經營方式創(chuàng)新，而是賦予農民以土地自主經營權。與有的學者認為承包經營權“不是所有權，勝似所有權”[1]不同，有研究指出，由于法律關于集體所有權主體的規(guī)定不明確，農民權利虛化，集體土地“人人有份，又人人無份”[6]的局面直接危及集體成員的承包經營權，進一步厘清集體土地等資產所有權與成員承包經營權關系的呼聲日益強烈，同時也引起學界的廣泛關注。

(一)集體土地所有權與成員土地權利關系的法律規(guī)定和學理解釋

集體所有屬于所有權的中間狀態(tài)，不能明確界定農民集體與集體成員間的產權關系，因而無法從根本上解決農村土地產權制度完善的問題。《民法通則》第74條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律規(guī)定屬于村民集體所有，由村農業(yè)生產合作社等農業(yè)集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。已經屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體所有?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》第10條規(guī)定：“已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，可以屬于各該農村集體經濟組織的農民集體所有?！薄吨腥A人民共和國物權法》第57條規(guī)定：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體的成員集體所有?！迸c前兩者的規(guī)定比較，《中華人民共和國物權法》將“農民集體所有”，改為“本集體的成員集體所有”。但《中華人民共和國物權法》及相關司法解釋并沒有進一步明確“本集體成員集體所有”在性質上到底屬于本集體的成員共有，還是成員集體構成的組織所有。如果理解為集體成員共有，則集體所有權的終極歸屬就可以落實到農戶身上；而如果理解為集體組織所有，則其終極歸屬問題依然沒有解決。

在現(xiàn)行法律框架下，學者們對于如何確認集體土地所有權的終極歸屬存在不同看法：一是認為集體所有權屬于成員共有，應當將集體所有權確定為一定社區(qū)范圍內的全體農民共同共有[7]，或者，應當按照農民共同共有的原則理解為集體所有權，按照“按份共有”的原則分享土地承包經營權[8]。二是認為集體土地所有權屬于新型的總有，是全體集體成員通過一定的組織形式，按照“平等自愿、議決一致”的原則，對集體財產享有占有、使用、受益和處分權[9]。三是認為集體土地所有權就是農民集體的土地所有權，是一種特殊民事主體——農民集體享有的單獨所有權[10]。四是明確認定集體所有權不屬于集體成員共有[11]。

(二)集體土地所有權制度改革的各種主張及評論

學者們對于農村土地制度改革如何處理集體土地所有權的問題存在不同的主張：一是主張實行土地農民私人所有，要求把土地所有權還給農民，歸農戶所有[12]，從而有利于產權明晰，實現(xiàn)產權激勵。二是主張實行國有化，其理由是國有化既有利于強化土地資源管理，也有利于國家宏觀調控和土地規(guī)模經營[13]。三是主張在集體所有的框架內深化改革，包括虛化所有權、成員集體所有和股權化三種方式。虛化所有權的實質是強化承包權，意圖通過虛化所有權，使分散利用形成的土地使用權相當于所有權[14]，或通過改承包制為永包制，永久性地確立農民的土地使用權[15]；成員集體所有的方式認為成員集體所有有利于維護并完善土地公有制，構建適應市場經濟體制需要的物權制度，密切農民和集體土地之間的利益關系，切實保護農民利益[6]；股權化方式建議通過立法確認集體產權的主要實現(xiàn)形式——農村集體資產股份合作制[16]，或將土地農民集體所有制明確界定為農民按份共有制。

集體土地所有權制度改革的目標是構建與現(xiàn)代農業(yè)和現(xiàn)代化國家相適應的現(xiàn)代農村土地制度。一個完善的土地制度，必須在保障土地權利和嚴格實行土地用途管制這兩者之間保持平衡[17]。土地私有化很難走出“土地兼并—流民集聚—社會動亂”的怪圈，存在巨大的社會風險；而實行國有化，有可能損害包括集體組織和農民在內的土地權利人的合法權益，農業(yè)經營主體將由此失去最基本的土地資產，在建設征地過程中失去獲得國家補償?shù)臋嗬?，在政治權利層面喪失依靠土地權利約束行政權力的條件，與市場化改革方向相背。因此，在堅持土地集體所有制前提下探討集體所有權制度的改造，是唯一可供選擇的正確思路。在這一思路下，虛化所有權的方式缺乏實踐的可操作性，因為在財產權利內部結構中，所有權的支配性地位無法改變，所有制在生產關系總和中的核心地位決定了所有權的中心地位；成員集體所有方式的缺陷是依然沒有解決集體所有權如何在承包經營權基礎上進一步落實到成員身上的問題。與虛化所有權方式和成員集體所有方式不同，股權化方式不僅從理論層面開辟了將集體產權落實為集體成員產權的思路，而且各地已經通過試點積累了豐富的實踐經驗。如北京市1998年11月出臺《農村集體資產管理條例》，此后，廣東省在2006年、浙江省在2007年陸續(xù)出臺相關規(guī)定，2009年江蘇省人民代表大會通過的《江蘇省農民合作社條例》，明確規(guī)定了農村社區(qū)股份合作社，而上海市2012年出臺《關于加快本市農村集體經濟組織改革發(fā)展的若干意見》，則將重點聚焦于集體產權改革。根據(jù)農業(yè)部的統(tǒng)計，截至2012年年底，全國共有30個省(區(qū)、市)的3.2萬個村開展了產權制度改革(其中已完成改制的村23 092個)，占全國總村數(shù)的5.3%[18]。通過資產變股權，農民當股東，集體資產被激活，農民也取得了股權經營的分紅收益。

(三)集體土地股權化改革賦予集體成員更大的財產權利

繼中共十八屆三中全會之后，2014年中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》、2015年中央一號文件《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》，連續(xù)兩年聚焦農村改革，既表明中央全力推進農村改革的堅定決心，又不斷對深化改革的各項任務做出明確部署。2015年一號文件進一步要求“對經營性資產，重點是明晰產權歸屬，將資產折股量化到本集體經濟組織成員，發(fā)展多種形式的股份合作”。這是對以往關于農民集體所有權性質在認識上的一個重大突破[8]，同時也是對集體經濟實現(xiàn)形式和運行機制的重大創(chuàng)新。相對于以往模糊的集體組織內部產權關系，股權化賦予集體成員具體的股份占有、收益分紅、有償退出和財產繼承權，將集體成員享有的一般用益物權(承包經營權)變?yōu)楣蓹?，從而徹底明確了集體土地所有權的終極歸屬，使農民獲得了更大的財產權利。

從集體成員土地權利的視角，在《中華人民共和國物權法》最終確認承包經營權物權性質的基礎上，股權化改革讓農戶成為集體經營性資產的股東，進一步融合了集體所有權與農戶經營權。從這個意義上看，保護集體土地權利，同時就是對農戶土地權利的保護；剝奪了集體的土地權利，同時也就等于剝奪了農戶的土地權利。

四、作為私權的集體土地所有權保護制度

集體經濟組織與農戶作為現(xiàn)代農業(yè)的新型經營主體，要求集體土地作為完全的經營要素發(fā)揮功能。與之相適應，剝離集體土地上擔負的公共職能，還集體土地所有權私權屬性，是農村土地制度改革的當務之急，也是集體土地權利保護的關鍵環(huán)節(jié)。

(一)承包經營權確權與股份合作制度

集體土地所有權作為私權的本質意義在于取得純粹經濟要素的地位和保障經濟價值的實現(xiàn)。我國集體土地私權與其他市場經濟國家土地私權的最大區(qū)別在于集體土地既是集體經濟組織的經營要素，同時又通過承包經營權落實為農戶的經營要素，在承包經營占主導地位的形勢下，承包經營權是最接近于自物權的用益物權。因此，一方面，保護集體所有權就是保護農戶承包經營權；另一方面，集體土地所有權又必須落實為農戶的承包經營權。集體經濟組織的經營權就是農戶承包經營權的集合，在集體土地股權化改革條件下，成為農戶土地股權的集合。由此說來，承包經營權確權與集體土地股權化改革，必須放在保護集體土地私權及農戶承包經營權的首要位置。

1.通過土地承包經營權確權登記將集體土地權利落實為農戶土地權利

作為農民土地權利保護和農村土地制度改革的基礎，按照2015年中央一號文件提出的時間表，要5年內完成承包經營權確權登記。確定每個成員的承包權份額是整個登記過程中最為復雜棘手的問題，而相關政策只有原則性規(guī)定，操作上把握不好極易影響農村社會安定。按照《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國土地管理法》《土地登記辦法》《土地權屬爭議調查處理辦法》《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》等有關法律政策文件規(guī)定的精神，參考2008年集體林權改革的經驗，成員的土地承包經營權不分男女長幼，人人平等。對于在第二輪承包過程中，由于多種因素影響出現(xiàn)的分配不均、部分成員畸多畸少問題，應當本著公平、公正的原則，充分尊重村民大會、村民代表大會意見，妥善予以處理。土地權利明確穩(wěn)定是農戶作為市場主體的前置條件，應盡快出臺具體辦法，保持確權之后土地承包關系的長期穩(wěn)定，第二輪承包期滿后沒有特殊情況的不再重新調整。同時按照中央政策精神，允許農民進入城市居住工作不與退出承包經營權掛鉤，允許包括耕地、荒地和林地在內的集體土地承包經營權繼承，允許集體成員有償退回承包經營的集體土地，允許進城居住工作的農戶轉讓土地承包經營權，將登記確權之后新增人口納入社會保障體系，用以替代土地保障。

2.通過股權化改革推進土地集體經濟股份合作制經營實體建設

通過股權化改革，要徹底改變集體經濟組織名存實無、集體組織有資產無經營的局面，為集體經濟向合作經濟轉軌，培育新型農業(yè)經營主體奠定基礎。按照《積極發(fā)展農民股份合作賦予集體資產股份權能改革試點方案》的要求，應當沿著“集體資產變股權，集體成員當股東”的思路，在劃入城鎮(zhèn)建設范圍的郊區(qū)等具備條件的地方，率先開展股權化改革試點，量化集體資產，合理設置股權，公平確定集體股與成員股。在股權劃分上應當明確集體成員對集體資源性資產平等享有股權，對集體經營性資產按貢獻大小劃分股權，集體組織可以通過成員共同決策的方式適當保留部分股權。集體股權采取組建土地股份合作社、領辦農民專業(yè)合作社，以及參股興辦企業(yè)、資產租賃等形式實現(xiàn)經營增值。以集體股權為基礎領辦、興辦的股份合作經濟組織，應成為集體經濟改革為合作經濟組織的基本模式和集體經濟基本實現(xiàn)形式，以此開辟集體經濟發(fā)展壯大的道路。

(二)征地制度改革及補償制度

1.加速推進形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場

針對多年來因模糊的公共利益概念和泛化的征地范圍所造成的建設征地亂象，中共十七屆三中全會發(fā)布《關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，首次從中央重大決策層面提出逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場改革要求，明確提出改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。中共十八屆三中全會發(fā)布《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》則從改革全局出發(fā)，對推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場建設做出進一步安排，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃和入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，將建設征地嚴格限制在公益建設范圍之內。這表明在基本政策安排上已經確認農民享有農村集體土地發(fā)展權，不僅對學界多年來關于農用土地轉為建設用地增益歸屬問題的爭論給出明確答案，更為重要的是奠定了集體經濟組織和承包經營戶作為經營主體的土地財產權利保護基礎。近年來，在成都開展的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試驗和北京的“城中村”改造等試點也積累了豐富的經驗，但在全國范圍內的改革卻沒有取得大的突破。政府通過經營土地與民爭利的積弊不除，則集體土地所有權的價值在建設用地上就無法體現(xiàn)，其私權性質亦不能得到根本保障，完善的農村市場化制度也就無從談起。在集體土地股權化改革和農戶承包經營權確權登記逐步進入操作階段的背景下，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的實施條件已經具備，應抓住機遇，盡快對公益性建設用地范圍做出明確界定，出臺農村商業(yè)性建設用地直接進入市場的實施規(guī)則與監(jiān)管辦法，在破除政府經營土地堅冰的同時，讓集體土地所有權的私權價值在農業(yè)用地和建設用地上得以全面實現(xiàn)。

2.按照公平補償原則完善公益建設征地補償制度

依據(jù)《憲法修正案(2004年)》第10條第2款的規(guī)定，國家為了滿足公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償，這表明建設征地的合法性基礎是公共利益需要和給予補償。但補償標準到底應當是低價補償、公平補償還是優(yōu)惠補償，相關法律并未做出具體規(guī)定，現(xiàn)實中失地致貧的問題相當突出。失地與致貧之間并不存在必然的邏輯聯(lián)系，在補償能夠充分體現(xiàn)被征地價值，也就是在土地價值與補償價值等值的條件下，不會發(fā)生普遍的失地致貧問題。有調查表明，引發(fā)失地農民問題的深層根源是其“不能完全參與征地利益分配過程，……獲取土地所有權人應有的回報”[19]。農民集體是否要為公共利益買單？有學者指出，承擔公共利益職能的是政府而非農民，應當將國家建設征地中所體現(xiàn)的土地市場控制與土地財產取得兩種性質的行為明確分開，公益建設是征地具有行政強制性的理由，但不是低價補償?shù)睦碛蒣20]。《中華人民共和國土地管理法》中所規(guī)定的4項補償標準過低問題已為學界所公認，如何確定公平補償卻仍未達成一致。本文認為，應借鑒國際通行做法，將土地作為集體經濟組織的經營性資產，即作為與廠房和機械設備一樣能夠吸納勞動創(chuàng)造盈余的生產要素，以要素價格作為標準確定補償價值。具體的補償辦法可以概括為價值增值方法和損失補償方法：價值增值方法依據(jù)土地轉為工商業(yè)用地所帶來的價值增值計算，征地補償就是該地塊的市場交易價格扣除必要的征地拆遷等費用，實質上等于集體建設用地直接進入土地市場，從而實現(xiàn)與國有建設用地同地同價；損失補償方法是依據(jù)征地帶來的土地資產及依附于土地的相關要素損失確定補償。我國現(xiàn)行《中華人民共和國土地管理法》所采用的是損失補償方法?，F(xiàn)行制度存在的問題是《中華人民共和國土地管理法》所列出的4項補償標準并未完全包含征地帶來的土地權利人的相關損失。在現(xiàn)有制度框架內完善征地補償制度，還應包含以下?lián)p失的補償：第一，失地農民失去農業(yè)經營條件帶來的人力資本損失。第二，失地農民轉移就業(yè)帶來的失業(yè)風險損失。第三，失地農民喪失土地養(yǎng)老保障功能的損失。第四，失地農民生活方式改變使得生活成本增加。第五，其他損失。

上述損失既是農戶的也是農民集體的，如果不能足額補償，則會使失地農民因補償不足將貧困帶進城市，使集體喪失持續(xù)經營條件，同時也背離了建設征地的初衷，因而應當全部納入補償范圍。

(三)公益職能剝離與公共物品供給制度

在集體土地等經營性資產股權化條件下，集體所有權就是農戶股權，集體所有權承載的公益職能也必然轉移為農戶公益職能。因此，從培育新型農業(yè)經營主體的要求出發(fā)，必須加速剝離集體所有權公益職能的進程。

1.政府購買、農民建設

家庭承包經營以來，農村水土保持、土壤改良，以及植樹造林、荒山荒地改造等資源與環(huán)境建設出現(xiàn)嚴重滑坡，很多學者將其歸因于集體經濟衰落或承包經營體制。但從農業(yè)的多功能視角出發(fā)，上述建設應屬于公共物品供給，與其讓作為私法主體的集體組織及集體資產擔責，不如說是公共供給體制沒有及時適應市場化變革。農業(yè)除了源源不斷地提供農產品之外，同時還具有社會、生態(tài)和文化等多重功能。我國習慣于沿用計劃經濟時期依靠農民集體擔負的自然生態(tài)環(huán)境保護、荒山荒地治理和水土流失防治等大量生態(tài)性公益性功能，如今因無法經營獲利而不能由集體經濟組織及農戶承擔。包括生態(tài)資源建設在內的農業(yè)多功能大開發(fā)不僅是現(xiàn)代農業(yè)的必由之路，也是小康社會的大戰(zhàn)略。建議參照政府購買公共服務的做法，農村非經營性生態(tài)事業(yè)由政府出資購買、農戶等經營主體建設。這種做法已經在許多市場經濟國家有成功的實踐，既有利于提高建設效率，也培育壯大了農業(yè)經營主體。

2.政府供給、農民享有

盡管改革開放以來長期實行的“三提五統(tǒng)”制度已經成為歷史，但集體組織內部“一事一議”的費用仍然主要由村民負擔，按照相關政策，集體經濟組織的收入還要補助村民參加新農合、新農保的費用。例如，遼寧80%以上的村集體沒有或很少有經營性收入。內部公益在很多地方無法落實，一些屬于公共物品范疇的服務被當作內部公益。應當盡快出臺具體政策，明確劃分農民集體經濟組織內部公益與政府公共服務的界限及各自權限，將屬于公共服務的職能全部轉由政府負擔。

3.政府委托、農民參與

改革開放以來，農村社會管理由人民公社的“政社合一”模式逐步改為“鄉(xiāng)政村治”模式，村民委員會作為村民自治組織，同時負責村內社會治安、計劃生育和環(huán)境衛(wèi)生等公共管理事務，進入21世紀后盡管一些地方政府給予一定的補助，但數(shù)額遠遠低于村委會的公務開支，這部分費用目前主要由村集體負擔。建議在具備條件的地方實行“村改居”，納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社區(qū)管理體制。在其他地方由政府委托村級組織管理公共事務，按委托事項支付相關費用。由此，村集體的社會管理與經營活動在組織、職能上真正分開，集體土地私權功能才會完全落實。