金 燕

（河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，南京 210098）

一、建國(guó)以來我國(guó)土地政策的演變

自建國(guó)以來，我國(guó)的土地政策不是一成不變的，而是根據(jù)不同時(shí)期的特點(diǎn)，對(duì)我國(guó)的土地政策會(huì)做出相應(yīng)的調(diào)整與變動(dòng)。

1.解放區(qū)及建國(guó)初期。新中國(guó)成立后，舊有的土地制度成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大障礙，1950年，政府順應(yīng)廣大人民的迫切愿望，于1950年頒布了《中華人民共和國(guó)土地改革法》，規(guī)定土地改革的目的是廢除地主階級(jí)封建剝削的土地制度，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制。

2.十年探索時(shí)期。由于個(gè)體農(nóng)民私有制分散經(jīng)營(yíng)會(huì)帶來弊端，在土地改革完成之后，黨和政府開始在摸索中前進(jìn)，為了避免出現(xiàn)嚴(yán)重的兩級(jí)分化，主張建立合作經(jīng)濟(jì)，即建立互助組和初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社。在這種合作經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)得到承認(rèn)，但土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于集體所有。在互助組和初級(jí)農(nóng)業(yè)社的優(yōu)勢(shì)還沒有完全發(fā)揮的時(shí)候，受“左傾”思想的影響，在全國(guó)范圍內(nèi)建立人民公社和高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社，這項(xiàng)規(guī)定徹底廢除農(nóng)民對(duì)土地的私有權(quán)，農(nóng)民的土地、生產(chǎn)生活資料全部上交人民公社，片面發(fā)展完全意義上的集體所有制經(jīng)濟(jì)。

3.改革開放時(shí)期。黨的十一屆三中全會(huì)上，在總結(jié)人民公社化運(yùn)動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后，在全國(guó)范圍內(nèi)推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。該制度將土地產(chǎn)權(quán)分為所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，所有權(quán)歸集體所有，經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)民所有，集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)監(jiān)督農(nóng)戶簽署的承包合同的履行情況，并對(duì)公共設(shè)施和土地根據(jù)實(shí)際情況做出安排和調(diào)整，實(shí)行統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)模式。為保障農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，1982年通過的《中華人民共和國(guó)憲法》及1986年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)土地管理法》先后進(jìn)一步確定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的合法性。

4.近年來的土地政策。我國(guó)近年來新出臺(tái)了一些關(guān)于農(nóng)村土地政策的文件，具體包括：完善土地征收制度，縮小土地征收范圍，對(duì)公益用地范圍加以界定區(qū)分，保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益；建立農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)體系，賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地租賃權(quán)益，明確市場(chǎng)的范圍和途徑；完善農(nóng)村宅基地制度，鼓勵(lì)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出轉(zhuǎn)讓宅基地，并對(duì)原有的宅基地制度審批程序進(jìn)行調(diào)整。

二、我國(guó)農(nóng)村土地資源利用情況

1.耕地資源減少。相關(guān)資料顯示，我國(guó)的耕地面積正在以每年700萬畝的速度銳減。導(dǎo)致可耕地面積銳減的原因是多方面的：第一，由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)用地規(guī)模不斷擴(kuò)大，其中占用了不少的農(nóng)村土地資源；第二，我國(guó)目前放開了“二孩”政策，允許生育二胎，這個(gè)政策的放寬，直接導(dǎo)致農(nóng)村人均可耕地面積的減少；第三，農(nóng)村現(xiàn)存的不良攀比之風(fēng)，村民盲目擴(kuò)大住宅面積；第四，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量外出務(wù)工，剩下的婦孺年長(zhǎng)者在家務(wù)農(nóng)，勞動(dòng)力的缺失，導(dǎo)致農(nóng)村存在大量的閑置荒廢弄點(diǎn)被棄墾；第五，某種程度上存在國(guó)家占地的情況。

2.土地質(zhì)量下降。農(nóng)村的土地質(zhì)量下降，已經(jīng)是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。數(shù)據(jù)調(diào)查顯示，全國(guó)的高、中、低產(chǎn)田比例過去以3∶3∶3基本持平，到現(xiàn)如今的2∶5∶3，即高產(chǎn)田比例下降，而中產(chǎn)田數(shù)量增多。導(dǎo)致這一現(xiàn)象出現(xiàn)的原因有：第一，在全國(guó)范圍內(nèi)的廣大農(nóng)村對(duì)土地的開發(fā)和利用一般都是掠奪式的開發(fā)，也就是說對(duì)農(nóng)田的保養(yǎng)是輕投入、重開發(fā)的；第二，在土地的開發(fā)利用過程之中，由于農(nóng)民缺乏完備的知識(shí)，對(duì)土地過量地使用化肥、農(nóng)藥，無法做到因地制宜地耕種，導(dǎo)致土地鹽堿化程度嚴(yán)重，土地相反越來越貧瘠，不適合耕種；第三，在農(nóng)村，對(duì)土地資源的過度開墾情況比較常見，久而久之，導(dǎo)致農(nóng)村土地沙化嚴(yán)重；第四，城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也在發(fā)展起來，然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的環(huán)保意識(shí)薄弱，工業(yè)垃圾排放不合理，對(duì)農(nóng)村土地造成進(jìn)一步的損害。

3.農(nóng)業(yè)配套設(shè)施不完備。新中國(guó)成立后，我國(guó)政府積極發(fā)展農(nóng)村的水利設(shè)施建設(shè)，但隨著時(shí)間的推移，這些配套設(shè)施也日趨老化，總體情況不容樂觀。在很多的偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，耕地農(nóng)具落后，還是保留著原始的農(nóng)耕方式，現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備并沒有在農(nóng)村大范圍地使用。在農(nóng)村，由于對(duì)河流大壩管理方式不當(dāng)，且年久失修，面對(duì)惡劣的天氣，如干旱和多水的季節(jié)，農(nóng)地抵抗受災(zāi)能力弱。

4.耕地非農(nóng)業(yè)現(xiàn)象突出。大量的農(nóng)村用地被用作其他的用途已經(jīng)屢見不鮮。究其原因是來自多方面的：第一，不同的土地用作不同的用途會(huì)帶來不同的收益。在農(nóng)村，存在一個(gè)基本的投入與產(chǎn)出比，農(nóng)地用作商業(yè)用途、種植經(jīng)濟(jì)作物與種植糧食作物的比值是不同的。其中，糧食作物的效益最低，商業(yè)用地效益最高，比較效益的存在，加劇了耕地的非農(nóng)業(yè)化。第二，國(guó)家象征性地多對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的土地征收一定的使用稅，但是并不能從根本上減少這一現(xiàn)象的出現(xiàn)。第三，不完善的土地管理體制和土地流轉(zhuǎn)體制的存在，不能有效地對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的土地利用現(xiàn)狀加以控制和審核。

5.不良的農(nóng)村文化蔓延。在我國(guó)偏遠(yuǎn)落后的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村文化越來越落后。也許是家庭成員外出務(wù)工，家庭可支配收入增加，也許是勤勞樸實(shí)的優(yōu)良傳統(tǒng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，農(nóng)民的閑暇時(shí)間，除了電視娛樂，賭博打麻將的陋習(xí)也時(shí)有發(fā)生。這些不良的農(nóng)村文化日漸蔓延之勢(shì)，導(dǎo)致農(nóng)民越來越懶惰，不再像祖父輩般日復(fù)一日地在農(nóng)地上辛勤耕耘，更多的是對(duì)偏遠(yuǎn)農(nóng)田的舍棄和擱置，導(dǎo)致農(nóng)村土地耕種面積的減少。

三、農(nóng)村土地資源利用中出現(xiàn)的問題

1.缺乏科學(xué)合理的發(fā)展觀念。對(duì)農(nóng)村現(xiàn)有的土地資源的開發(fā)和利用是需要建立在科學(xué)合理的發(fā)展觀念之上的，過去片面追求農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和農(nóng)地利用效益的最大化，忽視了對(duì)農(nóng)地的可持續(xù)開發(fā)，盲目過度開墾土地資源以及不適宜的土地種植方式，最終導(dǎo)致農(nóng)村的土地資源利用出現(xiàn)了一系列的問題。

2.農(nóng)村生產(chǎn)效益低下。在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)戶所占的可耕種實(shí)際面積大大減少，再加上缺乏合理配套的農(nóng)具設(shè)備和水利設(shè)施，不當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)方式，日益貧瘠的土地，使農(nóng)民在利用土地資源上獲取的實(shí)際收入是有限的。且近年來，我國(guó)主要的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不合理，糧食價(jià)格也呈現(xiàn)下跌趨勢(shì)，但是農(nóng)民在農(nóng)地上的實(shí)際投入成本在不斷增加，收入?yún)s不斷下降。面對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)的低效益，越來越多的青壯年勞動(dòng)力選擇外出務(wù)工的謀生方式，放棄在家務(wù)農(nóng)，帶來的直接后果是越來越多的農(nóng)田被閑置。

3.土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。農(nóng)地在利用中的非農(nóng)化現(xiàn)象比較突出，大量的農(nóng)地被用作其他用途，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要占用一定的農(nóng)地資源，但是在占用過程中卻出現(xiàn)了盲目占用的情況。土地征用是國(guó)家為了公共目的而占用土地資源，但是我國(guó)的公共目的缺乏明確的界限，在實(shí)際的土地征用過程中，盲目征用的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。

4.土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善。現(xiàn)階段，在我國(guó)農(nóng)村允許土地流轉(zhuǎn)，這么做的目的在于最大程度地發(fā)揮土地資源的優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造更高的收益。目前，農(nóng)戶可以自愿自發(fā)地選擇土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，一般是口頭上允諾，缺乏實(shí)質(zhì)性的文件規(guī)定，這樣下來容易產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)糾紛與矛盾，流轉(zhuǎn)的方式也太過隨意。在農(nóng)村，土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象很常見，因青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工頻繁，所以會(huì)選擇將自己承包的土地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營(yíng)，但是由于淡薄的法律意識(shí)，流轉(zhuǎn)雙方通常不會(huì)簽訂正式的土地流轉(zhuǎn)合同。后期若出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)不善或者農(nóng)戶想收回的情況時(shí)，容易造成矛盾的激化。不完善的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制和不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，對(duì)后期的土地運(yùn)營(yíng)缺乏實(shí)之有效的監(jiān)督，漸漸變成一種體制性的障礙，阻礙了土地流轉(zhuǎn)制度本身優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，也間接阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

5.糧食安全問題。我國(guó)作為世界上人口大國(guó)，但土地資源卻非常有限，面對(duì)目前不斷放開的二胎政策，預(yù)計(jì)未來我國(guó)人口將穩(wěn)步增長(zhǎng)，糧食安全問題將成為我國(guó)的一大隱患。糧食是生活的必需品，糧食不僅需要滿足當(dāng)前國(guó)民的需要，還需要有足夠的儲(chǔ)備來防止各種事故的發(fā)生。但是我國(guó)的糧食缺口卻在不斷加大，據(jù)農(nóng)業(yè)部預(yù)測(cè)，到2020年，中國(guó)的糧食產(chǎn)量將上升到5.54億噸，缺口將加大到1億噸以上。這組數(shù)據(jù)表明，中國(guó)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的缺口日益增大，中國(guó)正在成為一個(gè)農(nóng)產(chǎn)品凈進(jìn)口國(guó)。面對(duì)這樣的現(xiàn)實(shí)，糧食安全問題必須引起國(guó)人的重視。然而，在農(nóng)村卻存在土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重、不合理的開發(fā)利用、大量的農(nóng)地山林被閑置或沒有被開墾，以及日益擴(kuò)大的“空心村”等情況，這都無疑加大了我國(guó)面對(duì)糧食安全的壓力。

四、針對(duì)農(nóng)村土地資源問題的應(yīng)對(duì)策略

農(nóng)村土地資源由于存在著諸多問題，影響和制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至威脅到我國(guó)糧食安全的問題。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，為保障國(guó)家糧食安全，必須針對(duì)農(nóng)村土地資源利用中存在的問題，提出相應(yīng)的解決之策。

1.樹立科學(xué)合理的發(fā)展觀念。對(duì)于農(nóng)村土地資源的利用，存在的一個(gè)明顯的問題就是缺乏科學(xué)合理的發(fā)展理念。農(nóng)村土地資源的開發(fā)利用首先必須因地制宜，因時(shí)制宜，即不同的土地種植不同的作物，不同的季節(jié)種植不同的作物，一切應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的土地特質(zhì)和季節(jié)特點(diǎn)，選擇適合的農(nóng)作物種植。對(duì)于已經(jīng)出現(xiàn)土地沙化和需要進(jìn)行生態(tài)還林的地區(qū)，應(yīng)該嚴(yán)格按照國(guó)家的政策，以整治為主，并積極退耕還林改造。避免出現(xiàn)過度開荒的現(xiàn)象，農(nóng)戶還應(yīng)該有愛惜土地的意識(shí)，對(duì)自己所承包的土地合理開發(fā)使用，達(dá)到不濫用的效果。

2.加強(qiáng)農(nóng)村土地利用規(guī)劃。合理的土地利用規(guī)劃，將給農(nóng)村土地資源的利用和開發(fā)帶來事半功倍的效果。加強(qiáng)農(nóng)村土地資源的規(guī)劃，首先必須進(jìn)行制度創(chuàng)新，國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地的征用，需進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。針對(duì)農(nóng)村的“空心村”現(xiàn)象，農(nóng)戶盲目擴(kuò)大住宅基地的，政府應(yīng)該制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)村的宅基地面積等進(jìn)行嚴(yán)格的限制，在審核宅基地上要有規(guī)范的手續(xù)和制度。為了切實(shí)保護(hù)有限的耕地資源，政府應(yīng)該嚴(yán)格控制建設(shè)用地?cái)D占基本的農(nóng)地，對(duì)建設(shè)用地的占用制定嚴(yán)格的審批制度。

3.完善農(nóng)用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。農(nóng)村地區(qū)普遍存在的一個(gè)問題就是農(nóng)用基礎(chǔ)設(shè)施陳舊，水利配套設(shè)施不完善。政府應(yīng)加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，發(fā)放專項(xiàng)資金，加大對(duì)農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)力度，確保所有資金的使用落實(shí)到位。農(nóng)戶也應(yīng)該有公益意識(shí)，自覺投入到改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中去，畢竟這也事關(guān)自身的利益。

4.優(yōu)化農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)。在保證耕地資源動(dòng)態(tài)平衡的前提下，制約農(nóng)用地的規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，并科學(xué)控制土地利用規(guī)模，提供土地資源效益。以進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，采取土地整理和整治相結(jié)合的措施，使農(nóng)村土地的自有優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮，并根據(jù)土地資源的現(xiàn)有使用情況，適當(dāng)發(fā)掘土地的使用潛力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源利用的最大化。

5.規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。不完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度以及不規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，一直以來阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，必須建立合理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，對(duì)農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)加以規(guī)范和管理。首先，應(yīng)該確保允許土地在農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)，但是不允許隨意地流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶間的流轉(zhuǎn)應(yīng)該以書面合同為準(zhǔn)，為避免不必要的糾紛和矛盾，杜絕任意的口頭流轉(zhuǎn)方式。對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的后續(xù)經(jīng)營(yíng)問題，應(yīng)該建立動(dòng)態(tài)的監(jiān)督機(jī)制，這既需要農(nóng)戶自身嚴(yán)格按照合同規(guī)定，對(duì)土地合理利用，也需要接受來自其他農(nóng)戶的監(jiān)督，對(duì)經(jīng)營(yíng)不善的土地，國(guó)家可以收回或轉(zhuǎn)租給其他農(nóng)戶。

6.改革土地使用制度。首先要通過立法確認(rèn)農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)期使用權(quán)，其次應(yīng)該建立獎(jiǎng)罰并行的激勵(lì)機(jī)制，目的在于鼓勵(lì)農(nóng)民利用現(xiàn)有土地資源，最大程度地調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，讓農(nóng)民提升收益。對(duì)創(chuàng)收的農(nóng)戶，國(guó)家可以給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，而對(duì)那些荒廢農(nóng)田的農(nóng)戶，國(guó)家可以征收一定的處罰金。國(guó)家應(yīng)該加大科技投入，對(duì)農(nóng)田的開發(fā)和農(nóng)作物品種的創(chuàng)新方面加大投入力度，也可以定期開設(shè)講堂，給農(nóng)戶一定的農(nóng)田使用和培育的指導(dǎo)。

7.創(chuàng)新農(nóng)業(yè)方式。比較利益的存在，不良的農(nóng)村文化的蔓延，都對(duì)農(nóng)村的發(fā)展極為不利。首先，農(nóng)民必須轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，擺脫不良的農(nóng)村文化；其次，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要解放思想，創(chuàng)新利用土地資源的思想，實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃與管理；最后，可以根據(jù)本地的特點(diǎn)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，尋求一條適合本地農(nóng)村的發(fā)展之路。

8.建設(shè)示范農(nóng)田基地。針對(duì)我國(guó)目前日益嚴(yán)峻的糧食安全問題，國(guó)家必須采取相應(yīng)的措施來應(yīng)對(duì)，必須減少土地資源的浪費(fèi)。為了保護(hù)我國(guó)的耕地資源，保障我國(guó)的糧食安全，應(yīng)該建立基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，要求在全國(guó)范圍內(nèi)認(rèn)真推行，尤其是對(duì)重點(diǎn)的商品糧基地應(yīng)該加以重點(diǎn)保護(hù)。農(nóng)田示范基地建設(shè)要具有前瞻性，制定開放的總體規(guī)劃，合理確定建設(shè)范圍，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并加強(qiáng)維護(hù)，確保高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)取得實(shí)效。

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