張雅欣

（西安郵電大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，西安 710061）

一、董必武的立法思想

新中國成立之初，在經(jīng)歷了社會激烈的動蕩之后，我國的經(jīng)濟(jì)極其蕭條，生產(chǎn)力水平低下，原有的經(jīng)濟(jì)模式也遭到極大破壞。對于政權(quán)的鞏固以及經(jīng)濟(jì)的建設(shè)，立法是題中的應(yīng)有之意，于是，迅速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改變中國貧困落后的現(xiàn)狀是新政權(quán)面臨的一項艱巨且重大的任務(wù)。而這一任務(wù)的完成離不開立法。在中國的第一代領(lǐng)導(dǎo)人中，毛澤東和董必武是對法學(xué)理論和實踐研究的最為透徹的人，董必武是我們中華人民共和國的締造者之一，是偉大的馬克思主義者，卓越的法學(xué)家和思想家。在建設(shè)新中國和摸索改革的道路中，他創(chuàng)造了一系列法律理論思想，其中，立法思想及具特色并占據(jù)著重要的地位。他指出：“新中國政法工作的開展應(yīng)當(dāng)時刻圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)行，當(dāng)前的立法工作尤其是圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的立法工作還十分落后，為了盡快使經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)起來，立法工作就必須提上日程?！彼€特別強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有舉足輕重的保障作用，他號召人們重視立法，重視法治社會建設(shè)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要法律的保障，法律的完善也需要經(jīng)濟(jì)的推動。這種立法思想最突出的特點(diǎn)是具有科學(xué)性，立法的科學(xué)性主要表現(xiàn)為法治現(xiàn)代化和實踐化。

（一）法治現(xiàn)代化

法治是社會政治文明發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是各階層進(jìn)步人士的智慧凝聚，是社會發(fā)展進(jìn)步的體現(xiàn)，是我們建設(shè)繁榮昌盛的社會主義國家的正確打開方式。它給人民社會以公平、正義、規(guī)則和秩序，其作為社會文明進(jìn)步的重要標(biāo)桿，是我們始終如一要堅持的方向。董必武強(qiáng)調(diào)：“社會不斷發(fā)展，立法也要不斷更新完善。”同時，立法的過程也是推動社會發(fā)展的過程。新中國成立后的改革、建設(shè)、發(fā)展，以及加快建設(shè)社會主義的法治國家，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理中的新問題，都需要從法學(xué)思想上闡明。例如，什么理念可以加快建設(shè)社會主義法治國家，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成后如何進(jìn)一步完善，在社會發(fā)展進(jìn)程中如何正確發(fā)揮法治的重要作用等。這就要求我們必須堅持董必武與時俱進(jìn)的戰(zhàn)略思維，用遠(yuǎn)大的眼光去研究新情況、解決新問題，富強(qiáng)法學(xué)研究，推進(jìn)法治建設(shè)。

（二）實踐化

立法不同于修改和完善，特別是考慮到新中國剛剛成立不久，新法如何體現(xiàn)與舊法的本質(zhì)不同且被廣大人民群眾所接受，是新中國立法工作的頭等大事。董必武認(rèn)為，除了要堅持法治現(xiàn)代化外，還應(yīng)該從新中國的實際國情出發(fā)，并在此基礎(chǔ)上吸引國外優(yōu)秀的經(jīng)驗，為我所用。剛剛經(jīng)歷了幾十年戰(zhàn)爭的創(chuàng)傷，彼時的中國百廢待興。國民政府時期頒布的舊法令已明顯不再適合社會主義發(fā)展的需求，因此董必武認(rèn)為，堅持黨的辯證唯物主義方針，從我國的實際國情出發(fā)，不斷摸索經(jīng)驗教訓(xùn)，總結(jié)成績與得失，堅持實事求是、不做表面文章是立法工作得以順利開展的保證。

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和科技水平的進(jìn)步，近年來出現(xiàn)了多種新興產(chǎn)業(yè)和新興事物，在逐漸改變?nèi)藗兊乃枷胗^念。目前如何把握核心思想，將立法的腳步跟上社會發(fā)展的腳步，對我們來說既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。而董必武的立法思想貫穿政權(quán)領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會領(lǐng)域，本文著重強(qiáng)調(diào)其經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，并重點(diǎn)介紹他的立法思想對現(xiàn)今社會出現(xiàn)許多新興經(jīng)濟(jì)模式的立法問題產(chǎn)生的啟示。

二、PPP模式在國內(nèi)的重要戰(zhàn)略地位及對其立法思想的缺失

（一）PPP國內(nèi)的戰(zhàn)略地位

PPP模式起源于英國。在20世紀(jì)80年代，PPP模式登上了我國的改革歷史舞臺，首先被世界銀行及亞洲銀行引入作為一種新型的融資模式。由于經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，公共基礎(chǔ)設(shè)施升級換代已然時不我待，對于政府產(chǎn)生了較大的財政壓力，這勢必也會給PPP模式帶來更廣泛的發(fā)展空間。

而后，在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域出現(xiàn)一些PPP項目，其是作為一種管理模式在改革的道路上首次亮相，可以很好地加快我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。以我國建設(shè)新型城鎮(zhèn)化為例，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，涵蓋了內(nèi)容豐富、應(yīng)有盡有的基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品，其需要大量投入資源用以建設(shè)、升級、維護(hù)。這就有必要通過PPP模式引入民營部門參與，以緩解資金、技術(shù)的供給不足，提高供給效率和承擔(dān)風(fēng)險。

PPP模式是政府部門和民營機(jī)構(gòu)之間的一種合作關(guān)系，經(jīng)過一段時間的實踐，現(xiàn)如今它的形成和發(fā)展主要適用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，恰好契合我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。這無疑是一場市場化和現(xiàn)代化的改革，可以充分發(fā)揮民營部門的資本、管理與技術(shù)優(yōu)勢，使社會綜合效益最大化。對于建設(shè)新型城鎮(zhèn)化來說，這無疑是雪中送炭。

1.彌補(bǔ)巨額資金、技術(shù)的裂口。（1）根據(jù)中國社科院的《中國城市發(fā)展報告（2012）》藍(lán)皮書測算：在未來20年，要將4—5億進(jìn)城農(nóng)民完全市民化，至少需要投入40～50萬億元的巨額資金。這對政府帶來了較大的財政壓力，現(xiàn)實中的財政壓力又主要分為兩個方面：從理論層面來講，制度運(yùn)行的成本過高；從實踐層面來講，基礎(chǔ)設(shè)施需要改造、更新、擴(kuò)建和維護(hù)（2）有經(jīng)驗的民營企業(yè)家和私企投資者參與進(jìn)來，可以保障一個項目，無論在財政上還是技術(shù)上都有較強(qiáng)的可行性；而上述這些投資者帶來的民間資本可以彌補(bǔ)市場和政府資源的不足，與傳統(tǒng)的政府項目相比，它們更喜歡一些高回報、見效快的投資，這極大地彌補(bǔ)了公共基金的不足，PPP模式不失為緩解此問題的有效突進(jìn)。

2.提高了傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項目和服務(wù)的供給效率。（1）對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)領(lǐng)域，政府部門的建設(shè)速度相對較慢，因為它們的運(yùn)作模式單一，管理模式存在不足；缺乏專業(yè)型人才對其進(jìn)行完整的統(tǒng)籌規(guī)劃，存在盲目建造，規(guī)劃不合理，造成基礎(chǔ)設(shè)施供給不足與基礎(chǔ)設(shè)施利用不充分并存的現(xiàn)象；個別政府官僚規(guī)則嚴(yán)重，為了營造經(jīng)濟(jì)好又快的假象，拉長建設(shè)周期，這樣有損于政府形象及信譽(yù)等級。（2）而在PPP模式中，民營企業(yè)為了有較高的利益回報，會以較低的成本，較快的建設(shè)速度，把建設(shè)費(fèi)用使用得更有效率，能夠更快地滿足民眾的供給需求；民營機(jī)構(gòu)還擁有更加靈活的運(yùn)作方式，不受政府采購條例的限制和官僚規(guī)則的束縛，這使得它比政府部門在規(guī)劃、建設(shè)和經(jīng)營等方面更有效率；政府部門和民營部門在此模式中分工明確，優(yōu)勢互補(bǔ)的合作，政府公共部門主要負(fù)責(zé)項目和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定以及生產(chǎn)經(jīng)營過程的監(jiān)督。民營部門更多地負(fù)責(zé)項目和服務(wù)的具體生產(chǎn)、經(jīng)營與維護(hù)，因此，提高了公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率和質(zhì)量。

3.承擔(dān)合作中出現(xiàn)的各類風(fēng)險。在建設(shè)新型城鎮(zhèn)化過程中，要投入大量的人力、財力、物力，使其影響范圍深遠(yuǎn)，這就導(dǎo)致在生產(chǎn)與經(jīng)營、維護(hù)過程中，會出現(xiàn)各類風(fēng)險，大致分為三大類，即商業(yè)風(fēng)險、財政風(fēng)險、政治風(fēng)險。種種風(fēng)險如果由公共部門獨(dú)自承擔(dān)，必將加大其壓力和負(fù)擔(dān)。所以，引用PPP模式，通過建立風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，民營機(jī)構(gòu)承擔(dān)項目風(fēng)險、項目設(shè)計、建設(shè)、融資、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險，而政策、法律和最低需求風(fēng)險等由政府部門承擔(dān)。

（二）PPP模式國內(nèi)立法思想的缺失

如上所述，作為一個社會主義國家和發(fā)展中國家，對于基礎(chǔ)設(shè)施的需求已經(jīng)大大超出了公共資金所能承受的極限。以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為例可以看到，PPP模式確實起到了積極作用，例如彌補(bǔ)巨額資金、技術(shù)的裂口，提高了傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項目和服務(wù)的供給效率等。越來越多的實踐也表明，PPP模式在當(dāng)代具有重要的戰(zhàn)略地位。我們可以把PPP模式說成是政府部門和民營企業(yè)一起“經(jīng)商”，它是建立在契約基礎(chǔ)上的合作伙伴關(guān)系，講求的是言而有信、重諾履約，利益共享、風(fēng)險共擔(dān)。PPP項目和服務(wù)發(fā)展好，民生就業(yè)解決好，城市建設(shè)規(guī)劃好，靠的不僅是行政指令，而是法治意識的強(qiáng)化和法制規(guī)則的制定。

隨著PPP工作的不斷推進(jìn)，我國在其立法方面表現(xiàn)出了一些不足。例如，在法制規(guī)則、機(jī)制體制并不完善的大背景下，政府部門與民營部門之間責(zé)任和權(quán)利不對等，信息不相符，更糟的是由此引發(fā)的違諾風(fēng)險，會讓本意良好的PPP模式附上一層陰影；還有現(xiàn)今已經(jīng)制定出的法律法規(guī)多為部門和地方制定，缺乏國家層面的立法，法規(guī)層次較低，法律效力不高，有些法規(guī)還存在著操作性不強(qiáng)、難以實施等問題。因此，當(dāng)務(wù)之急在于加快推進(jìn)PPP模式的相關(guān)立法，其目的在于創(chuàng)造出良好的法治大環(huán)境、最優(yōu)的經(jīng)商大背景，從而加快我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、董必武的立法思想對PPP模式立法思想的啟示

（一）重視立法工作，構(gòu)建法治和諧的PPP模式

自古以來我國就在強(qiáng)調(diào)建立和諧社會，無論從社會發(fā)展史還是思想史上，都有過許多對此的構(gòu)想和創(chuàng)建，而我們所要達(dá)到的和諧必須是一個各種沖突能夠得到和平化解和解決，并且利益均衡充分實現(xiàn)到各處的局面。缺乏法治的現(xiàn)實必然是秩序混亂，生產(chǎn)生活停滯不前，各方都無法協(xié)調(diào)發(fā)展，導(dǎo)致社會只退不進(jìn)。而董必武對于構(gòu)建社會主義和諧社會一直本著一個原則，就是“民主法治”，即要廣泛調(diào)動各方面的積極要素，使各利益主體間的沖突得到調(diào)和，實現(xiàn)良性的利益競爭，這就要充分發(fā)揮立法在調(diào)節(jié)利益沖突方面的重要作用。

基于此，在我國新經(jīng)濟(jì)常態(tài)下，PPP模式已然成為潮流價值觀，加快立法進(jìn)程就是在為PPP模式保駕護(hù)航。在此過程中，本著“民主法治”原則，廣泛調(diào)動民營機(jī)構(gòu)的積極性，激發(fā)其投資活力；在合作過程中，政府負(fù)責(zé)確定法治規(guī)則，要做到分屬權(quán)力和責(zé)任對等，利益信息對稱；在實踐過程中，雙方要依法履行合同并進(jìn)行及時溝通，以免造成失信風(fēng)險，利益將會共同受損，也會對PPP模式造成不良影響。

（二）加快立法進(jìn)程，要科學(xué)立法，兼顧立法的有效、穩(wěn)定

董必武十分重視立法工作的科學(xué)性，他的立法思想明確“破舊立新”。表現(xiàn)在國家中，就是不斷更迭的新政權(quán)要按照新的法律法規(guī)制度辦事，這種新的法律法規(guī)則要按照廣大勞動人民的意志來擬定。也就是說，制定一項法律法規(guī)離不開所適用的人群，要能充分反映所適用人群的切身利益；制定法律法規(guī)的人群的法律素養(yǎng)和品行素質(zhì)也直接關(guān)系到立法質(zhì)量的好壞；還要求我們對立法工程進(jìn)行成本分析和社會效果的跟蹤、分析與評估，利用立法及時進(jìn)行查漏補(bǔ)缺；特別是注重立法前的準(zhǔn)備工作以及立法實踐中的各項信息的反饋和整理，不因為外部環(huán)境和內(nèi)部原因的變更而發(fā)生顛覆性的改變，讓立法兼有穩(wěn)定性和可持續(xù)性，這是當(dāng)今社會對立法工作提出的更新、更高的要求。

目前，我國對于PPP模式的規(guī)則制度多為部門和地方政府制定，權(quán)威性不夠。建議全國人大為PPP模式制定其專門的特別法，把中央立法與地方立法相結(jié)合，把法治概念貫穿始終，以保障PPP模式中所涉及到的各方面的利益效益。同時，加強(qiáng)相關(guān)立法工作人員法律素養(yǎng)的訓(xùn)練與培養(yǎng)，及品行素質(zhì)的考察與篩選，要求其在對PPP模式立法工作中，對前期的準(zhǔn)備工作進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)研，針對搜集到的各項資料做詳細(xì)的歸類與分析說明，完成有效的成本預(yù)算與社會實踐情況的后續(xù)跟蹤與維護(hù)完善。對相關(guān)立法程序不段進(jìn)行修訂，以適應(yīng)PPP模式不斷發(fā)展的速度，使PPP模式的立法程序更具有科學(xué)性并兼顧其立法的有效、穩(wěn)定。

（三）立法要立足國情，有選擇地借鑒PPP模式的他國經(jīng)驗

在董必武看來，立法必須從實際出發(fā)，堅持貫徹黨的辯證唯物主義，立足我國實際情況，不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，決不能搞形式主義的做派。以我國的當(dāng)時的法律為例，檢察院與法院的組織法都是根據(jù)我國新中國成立以來的司法實踐經(jīng)驗總結(jié)出來，并與馬列主義理論相結(jié)合變?yōu)檫m合我國的法律，不是憑空捏造出來的。所以，我國的法律不會與社會社會脫節(jié)，它的產(chǎn)生可以更好地調(diào)節(jié)和推動社會生活往更好的一面發(fā)展。

綜上所述，加快推進(jìn)PPP模式的立法進(jìn)程，必須結(jié)合其在我國發(fā)展的實際情況。隨著PPP模式在我國的不斷盛行，它已被看作是民間投資的推進(jìn)器。但是，PPP項目發(fā)展的并沒有想象中那么順利。我國的國情決定了，PPP模式在我國的運(yùn)行主要還是以政府和國有企業(yè)或以政府為背景的企業(yè)為主，民營企業(yè)還是很難進(jìn)入，尤其是小型企業(yè)。在與國有企業(yè)的競爭中，民營企業(yè)明顯競爭力不足。這就要求我們的立法條例必須可以有效約束交易雙方的行為，使民營企業(yè)與國有企業(yè)在法律約束的條件下進(jìn)行公平公正的競爭。再者，立法體系必須是公平、透明和連續(xù)的，同時，政府必須信守自己的承諾。使PPP模式真正融入中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，做到PPP模式中國化，可以發(fā)揮其最大的作用，加速中國經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

董必武帶頭創(chuàng)建的新中國法律是在實事求的基礎(chǔ)上，總結(jié)和反思自己的經(jīng)驗教訓(xùn)并有所取舍的借鑒他國成功經(jīng)驗建立起來的。他強(qiáng)調(diào)：“我們在借鑒他國經(jīng)驗的同時，不僅要吸收正面經(jīng)驗，也不能忘記反面教訓(xùn)?！币蕴K聯(lián)的經(jīng)驗為例，我們必須反復(fù)地去粗取精，才能夠系統(tǒng)地通過立法表現(xiàn)出我們總結(jié)的經(jīng)驗，才能把先進(jìn)的經(jīng)驗轉(zhuǎn)化成為適用于我國的法律制度。

對于PPP概念最早就是始于國外，而目前國際公認(rèn)的PPP運(yùn)用最好的國家之一是加拿大。加拿大政府組建了PPP中心，這是一個由政府組建的國家層級的機(jī)構(gòu)，其負(fù)責(zé)協(xié)助政府推廣和宣傳PPP模式，全程參與PPP各種項目的開發(fā)和實施。同時，為了給予PPP項目充足的資金支持，還組建了“加拿大PPP中心基金”；其各級政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，還不斷完善項目的各級流程。從加拿大的成功經(jīng)驗來看，利用PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施是一個成熟的模式。我國是社會主義國家且還處于初級階段，PPP模式在我國還具有較大的復(fù)雜性，建設(shè)項目的構(gòu)成因素之多，涉及到的利益之廣，如民眾利益、民間投資者利益、國有企業(yè)利益等。結(jié)合中國的實際情況，要成功實施PPP項目的關(guān)鍵在于如何平衡協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系。這就要求我們必須建立一套基于國家層面的行之有效的保障機(jī)制，可以通過財政部下設(shè)一個機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)PPP項目的審核、實施、管理及維護(hù)完善。而在之后的實踐過程中，還是要不斷積極吸收、借鑒他國已經(jīng)成熟的寶貴經(jīng)驗與成果，不斷進(jìn)行自我總結(jié)，最后形成獨(dú)具中國化的PPP法律制度。

四、結(jié)語

董必武是新中國建國之初權(quán)威立法的代言人，他有很厚的學(xué)術(shù)造詣，并參與和指導(dǎo)立法及法制，其實踐經(jīng)驗為新中國的法制建設(shè)及社會發(fā)展起到了不可估量的推動作用，也為PPP模式的立法進(jìn)程提供了一把“金鑰匙”。PPP模式的健康可持續(xù)發(fā)展，核心要素便是法治意識的強(qiáng)化，這也是董必武立法思想的核心要素之一。在全國落實PPP模式的當(dāng)下，加快立法制度建設(shè)已是趨勢所向。PPP模式的建立可以給市場帶來更多的信心，可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快轉(zhuǎn)變政府職能，提升國家治理能力的機(jī)制創(chuàng)新等。

總而言之，PPP模式的立法制度建設(shè)是必然的。事實上，董必武的立法活動提供了一條具有普遍實踐意義的科學(xué)立法標(biāo)準(zhǔn)，為我們實現(xiàn)法治化PPP模式提供了強(qiáng)有力的思想武器。

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