阿計(jì)
近幾年來(lái),知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、互聯(lián)網(wǎng)法院、金融法院已經(jīng)在數(shù)地先后亮相,不斷壯大著專門法院的陣營(yíng)。再往前追溯,鐵路運(yùn)輸法院等也紛紛完成了轉(zhuǎn)制改造,并且迄今仍在深度改革的路上。
置身于司法改革的時(shí)代大背景下,傳統(tǒng)專門法院的不斷重塑,新型專門法院的日益涌現(xiàn),同步描繪了專門法院波瀾壯闊的建設(shè)圖景,勾勒出司法改革的一大鮮明脈絡(luò)。
正是從這個(gè)意義而言,追憶專門法院的改革之路,探究專門法院的創(chuàng)新之道,矚望專門法院的未來(lái)前景,足以打開理解當(dāng)下司法改革和法治建設(shè)的一個(gè)重要窗口。
見(jiàn)證歷史的兩大典范
專業(yè)性是司法現(xiàn)代化的重要特征,其一大標(biāo)志是,世界各國(guó)普遍設(shè)立了名目繁多的專門法院或?qū)iT法庭。與按照地域管轄設(shè)置的普通法院相比,專門法院的本質(zhì)特點(diǎn)是針對(duì)案件類別而設(shè)立,以滿足某些案件特殊的專業(yè)性審理要求。
在我國(guó),對(duì)于自下而上設(shè)置的基層、中級(jí)、高級(jí)和最高人民法院,人們并不陌生。事實(shí)上,除了按行政區(qū)劃和級(jí)別高低設(shè)置的四級(jí)普通法院,我國(guó)還存在著按特定組織或特定范圍的案件所設(shè)置的專門法院,它們是人民法院體系中不可或缺的組成部分,與普通法院共同行使著國(guó)家的審判權(quán)。
追溯起來(lái),我國(guó)專門法院的立法設(shè)計(jì)可謂源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。1954年憲法和同年出臺(tái)的人民法院組織法,即已規(guī)定了專門法院制度,直接促成了專門法院登上歷史舞臺(tái)。1979年重新制定的人民法院組織法,以列舉方式規(guī)定了專門法院的具體類型。1983年該法修訂時(shí),則以概括方式規(guī)定了“軍事法院等專門人民法院”。這種開放性的制度設(shè)計(jì),為專門法院打開了更為廣闊的發(fā)展空間。在最近幾年新型的專門法院崛起之前,諸多專門法院已歷經(jīng)歲月洗禮,繪制了頗為壯觀的歷史版圖。
其中歷史極為悠久的,當(dāng)數(shù)軍事法院。早在人民軍隊(duì)創(chuàng)建初期,中國(guó)工農(nóng)紅軍就設(shè)立了軍事裁判所??谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期,這一軍法機(jī)構(gòu)改為軍法處。建國(guó)后的1955年8月,國(guó)防部依據(jù)憲法等規(guī)定,將全軍各級(jí)軍法處改為軍事法院。自此,軍事法院正式納入國(guó)家審判機(jī)關(guān)體系,并且與其他專門法院相比,在相關(guān)法律的歷次變遷中始終擁有明確的“名分”。
作為國(guó)家設(shè)立在軍隊(duì)中的專門法院,軍事法院專司管轄的是軍內(nèi)人員的犯罪案件,其架構(gòu)分為三級(jí),目前的具體設(shè)置是,中國(guó)人民解放軍軍事法院是軍內(nèi)的最高審級(jí),級(jí)別相當(dāng)于高級(jí)法院;在五大戰(zhàn)區(qū)和24個(gè)直轄市或省會(huì)城市設(shè)立的軍事法院,分別相當(dāng)于中級(jí)法院和基層法院。近年來(lái),伴隨著軍隊(duì)反腐的浪潮,郭伯雄、谷俊山等軍中“大老虎”紛紛被押上軍事法院的審判臺(tái)。以往頗顯神秘的軍事法院,以一個(gè)個(gè)聚焦全社會(huì)目光的審判范例,日益彰顯著其獨(dú)特的作用。
海事法院,是我國(guó)另一種發(fā)展得極為成熟的專門法院。1984年,全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)“關(guān)于在沿海港口城市設(shè)立海事法院的決定”。此后,我國(guó)分五次在天津、大連、上海、寧波、廈門、青島、武漢、廣州、??凇⒈焙5?0個(gè)港口城市,設(shè)立了海事法院,專司管轄一審海事案件和海商案件,其級(jí)別相當(dāng)于中級(jí)法院。此外,在沿海沿江重要港口城市,還陸續(xù)設(shè)立了39個(gè)海事法院派出法庭,有效覆蓋了全部港口和水域。由此,我國(guó)成為世界上設(shè)立海事審判機(jī)構(gòu)最多、海事審判力量最強(qiáng)的國(guó)家。
海事法院的設(shè)置以海商事糾紛為管轄標(biāo)準(zhǔn),以河海港口為基礎(chǔ)架構(gòu),從而突破了按行政區(qū)劃設(shè)立的傳統(tǒng)司法管轄制度,堪稱專門法院的又一典范。尤其是,從歷史淵源看,海事法院脫胎于原來(lái)的水上運(yùn)輸法院,之所以獨(dú)立建制,不僅因?yàn)楹J潞I贪讣哂袠O強(qiáng)的專業(yè)性和復(fù)雜的涉外性,更在于水上運(yùn)輸法院歸屬于行政機(jī)關(guān)或具有企業(yè)性質(zhì)的海運(yùn)局,其體制不符國(guó)際司法慣例。因而當(dāng)年將水上運(yùn)輸法院改造成海事法院時(shí),最具突破性的改革措施就是將其從交通部門移交至法院系統(tǒng),由此保障了審判權(quán)的獨(dú)立行使,奠定了真正意義的現(xiàn)代化、專業(yè)化的專門法院基調(diào)。
歲月流逝中的嬗變
與軍事法院、海事法院相比,鐵路運(yùn)輸法院的歷程則充滿波折。建國(guó)初期,鑒于鐵路是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的大動(dòng)脈,且鐵路運(yùn)輸具有跨區(qū)域流動(dòng)等特點(diǎn),為了及時(shí)有效打擊危害鐵路運(yùn)輸?shù)姆缸镄袨椋覈?guó)于1953年即開始仿效蘇聯(lián)司法體制,設(shè)立了“鐵路沿線專門法院”,1955年又更名為“鐵路運(yùn)輸法院”。然而好景不長(zhǎng),1957年,鐵路法院被全部撤銷。直到改革開放后,隨著鐵路的重要性再次凸顯,鐵路法院的重建于1980年正式啟動(dòng),并于1982年全面恢復(fù)運(yùn)行。其管轄范圍則由原來(lái)僅僅局限于涉及鐵路運(yùn)輸、安全和財(cái)產(chǎn)的刑事訴訟,進(jìn)一步擴(kuò)大到了涉鐵路的民事訴訟;且增設(shè)了鐵路運(yùn)輸高級(jí)法院,其架構(gòu)由兩級(jí)變?yōu)槿?jí),獨(dú)立的鐵路司法體系由此正式成型。
時(shí)至1987年,鐵路運(yùn)輸高級(jí)法院被撤銷,但設(shè)在各鐵路局所在地的鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院,以及設(shè)在各鐵路分局所在地的鐵路運(yùn)輸基層法院,仍然得以保留。在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi),鐵路法院發(fā)揮了獨(dú)特的作用,但其在特定年代誕生的隸屬于鐵路系統(tǒng)的管理體制,也逐漸引發(fā)負(fù)面效應(yīng)和社會(huì)質(zhì)疑,為日后的改革埋下了伏筆。
與鐵路法院相仿,在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi),我國(guó)還在一些特定行業(yè)或區(qū)域,設(shè)立了林業(yè)法院、農(nóng)墾法院、礦區(qū)法院、油田法院等專門法院。不過(guò),隨著歲月的流逝,這些帶有濃厚行業(yè)和區(qū)域色彩的專門法院,已發(fā)生了很大的變遷。
由于法律規(guī)定不甚明朗等因素,我國(guó)還存在著一些似是而非的“專門法院”。極為典型的是,前些年,隨著各地紛紛開辟經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)等“政策特區(qū)”,全國(guó)先后涌現(xiàn)了三十多家開發(fā)區(qū)法院,一度被不少輿論解讀為“專門法院”。盡管此類法院對(duì)處理特殊區(qū)域內(nèi)的法律糾紛作用巨大,但其法律地位、具體性質(zhì)始終爭(zhēng)議激烈。不過(guò),隨著諸多開發(fā)區(qū)不斷轉(zhuǎn)化為行政區(qū),開發(fā)區(qū)法院轉(zhuǎn)型為地方法院已是大勢(shì)所趨,爭(zhēng)議亦將自行消弭。此外,在廬山風(fēng)景旅游區(qū)設(shè)立的廬山法院,在三峽壩區(qū)設(shè)立的三峽壩區(qū)法院,在四川省科學(xué)城設(shè)立的科學(xué)城法院等等,因其特殊性也易引發(fā)“專門法院”的聯(lián)想,但嚴(yán)格意義而言,這只是一種誤讀,并且終將隨著改革的步伐而明晰其應(yīng)有的定位。
曲折的改制歷程
專門法院如何構(gòu)建?世界各國(guó)的普遍做法是以事務(wù)管轄為分工予以設(shè)立,而非按照行業(yè)、區(qū)域等因素加以確定。按照這一標(biāo)準(zhǔn)審視我國(guó)專門法院的傳統(tǒng)版圖,顯見(jiàn)存在著巨大的差異。
其中,軍事法院的管轄對(duì)象和管轄事務(wù)具有雙重的特殊性,海事法院管轄事務(wù)的專業(yè)性亦極為鮮明,兩者的設(shè)立原則和運(yùn)行也符合專門法院的一般規(guī)律。與之相比,鐵路、林業(yè)、農(nóng)墾、礦區(qū)、油田等法院卻是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物,其設(shè)置初衷并非出于專業(yè)性要求,而是更多考慮行業(yè)或區(qū)域的管理需要。這在特定歷史時(shí)期或許有其合理性,但隨著時(shí)間的推移,其模糊的性質(zhì)、混亂的地位卻不斷引發(fā)巨大質(zhì)疑。尤其是,此類專門法院長(zhǎng)期游離于國(guó)家司法系統(tǒng)之外,法官任命未經(jīng)人大法定程序,審判權(quán)行使缺乏有效監(jiān)督,人員編制管理、辦案經(jīng)費(fèi)投入等等,均由主管部門或企業(yè)一手包攬,其千絲萬(wàn)縷的“內(nèi)部聯(lián)系”殊難切割。進(jìn)入本世紀(jì)后,這種“法企不分”“法政不分”的管理體制與現(xiàn)代司法理念愈加格格不入,已固化成妨礙司法嚴(yán)肅性、公正性的體制性障礙。
事實(shí)上,從上世紀(jì)90年代末期起,將烙有行業(yè)胎記的專門法院統(tǒng)一納入國(guó)家司法管理體系,以解決“部門、企業(yè)辦法院”的歷史弊端,就已納入司法改革構(gòu)想。然而橫跨2004年和2009年兩輪司改周期,卻遭遇重重阻力,遲遲不見(jiàn)進(jìn)展。其中最為典型和曲折的,當(dāng)數(shù)鐵路法院的改制歷程。
追溯起來(lái),1980年代初期重建鐵路法院時(shí),法學(xué)界便有人提出異議,認(rèn)為在鐵路內(nèi)部建立獨(dú)立的司法系統(tǒng)很不嚴(yán)肅,勢(shì)必影響審判的公正性,有違法治原則。然而當(dāng)時(shí)正值“嚴(yán)打”時(shí)期,鐵路又是治安的重災(zāi)區(qū),因而反對(duì)之聲并未得到采納。
1987年,設(shè)在鐵道部的鐵路高級(jí)法院被撤銷,一度被視為鐵路司法體制改革的第一步。但此后,人們所期待的后續(xù)改革卻止步不前,在此后20多年內(nèi)幾乎毫無(wú)進(jìn)展。與此同時(shí),鐵路法院的審判公正性,卻日益成為社會(huì)質(zhì)疑的焦點(diǎn)。每年全國(guó)都會(huì)發(fā)生多起火車撞人、鐵路消費(fèi)侵權(quán)等案件,起訴至鐵路法院后,大多以袒護(hù)鐵路利益的判決而收?qǐng)?。由此?dǎo)致了對(duì)于鐵路法院普遍的信任危機(jī),輿論直指鐵路法院“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員,又當(dāng)裁決員”的司法權(quán)力部門化現(xiàn)象,引發(fā)如潮非議。
時(shí)至2009年7月,中央正式下文,要求將鐵路公檢法整體納入國(guó)家司法體系,鐵路法院移交駐在地省級(jí)法院管理,并提出了當(dāng)年年底完成改革任務(wù)的時(shí)間表。但相隔近一年,這一改革目標(biāo)仍未有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。
鐵路法院體制改革陷入困頓之時(shí),要求改革的社會(huì)呼聲卻在日益升溫。早在2005年全國(guó)人代會(huì)期間,104名全國(guó)人大代表就聯(lián)名提交議案,要求立法禁止在行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位設(shè)立法院、檢察院。此后幾年的全國(guó)“兩會(huì)”上,幾乎都有人大代表、政協(xié)委員發(fā)出改革鐵路司法體制的呼吁,要求鐵路法院與部門、企業(yè)徹底脫鉤。
與此同時(shí),隨著多起涉及鐵路的訴訟引發(fā)舉國(guó)關(guān)注,來(lái)自民間社會(huì)的質(zhì)疑更為洶涌澎湃。從2003年至2009年,多位律師、學(xué)者、公民參與相關(guān)訴訟失利后,紛紛以提交公民建議、媒體發(fā)聲等方式,試圖撬動(dòng)鐵路法院改革的堅(jiān)冰。其中頗具代表性的是以公益訴訟而聞名的公民郝勁松,從2004年起,郝勁松以在火車上購(gòu)物索要發(fā)票未果等為由,發(fā)動(dòng)了多起和“鐵老大”較勁的訴訟。然而經(jīng)歷數(shù)場(chǎng)敗訴后,郝勁松痛感鐵路法院的審判是“兒子審老子”,并向全國(guó)人大常委會(huì)提交了公民建議書,呼吁在全國(guó)范圍內(nèi)撤銷鐵路法院。
更具震動(dòng)效應(yīng)的是2008年發(fā)生的一起涉鐵路刑事案。是年9月,乘客曹大和乘坐從廣州開往遵義的1291次列車時(shí),被列車長(zhǎng)用膠布捆綁致死。次年4月,貴陽(yáng)鐵路法院對(duì)此案作出一審判決,僅以“過(guò)失致人死亡罪”判處涉案列車長(zhǎng)有期徒刑兩年、緩刑兩年,涉嫌瀆職的鐵路警察卻未獲任何司法懲處。這一判決引發(fā)軒然大波。不久,16名學(xué)者、律師和記者聯(lián)署向全國(guó)人大常委會(huì)提交了公民建議書,要求對(duì)鐵路系統(tǒng)司法權(quán)進(jìn)行違憲審查。2010年3月全國(guó)“兩會(huì)”期間,此案再度被一些人大代表提起,以此直陳鐵路司法改革的迫切性。是年8月,就在該案二審裁定下達(dá)前兩天,又有30名律師聯(lián)名向全國(guó)人大常委會(huì)、“兩高”和公安部發(fā)出了呼吁信。
一系列的民間行動(dòng)和輿論壓力,不斷累積著改革的催化劑,促動(dòng)鐵路司法改革再次上路。2010年底,中編辦等六部委聯(lián)合發(fā)文,明確鐵路法院、檢察院的財(cái)權(quán)、人事權(quán)劃歸地方司法系統(tǒng)。不過(guò),由于具體改革方案并未成型,圍繞改革所展開的利益博弈依然激烈而復(fù)雜。一方面,鐵路系統(tǒng)并不愿意放棄固守多年的司法權(quán)力,改制后還面臨著人員安排、經(jīng)費(fèi)保障等諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。另一方面,不少地區(qū)的鐵路法院工作人員一旦由企業(yè)編制轉(zhuǎn)入司法體系,其收入待遇將大大縮水,對(duì)于個(gè)體代價(jià)的擔(dān)憂,也形成了不小的改革阻力。
直到2012年1月,隨著陜西省兩級(jí)鐵路法院在全國(guó)率先移交地方,鐵路司法改革的堅(jiān)冰才開始真正融化。2月下旬,為了加快過(guò)于緩慢的改革進(jìn)程,最高法、最高檢向各地下發(fā)通知,確定了鐵路法檢兩院必須在6月底前向地方移交的時(shí)間表。在此之前,鐵道部亦已明確表態(tài),對(duì)鐵路法檢兩院的經(jīng)費(fèi)保障只維持到6月底。在“最后通牒”和“財(cái)力斷糧”的雙重壓力下,鐵路司法改革終于進(jìn)入了快車道,到最后期限前夕,更是出現(xiàn)了“扎堆”移交的盛況。最終,鐵路法院整體轉(zhuǎn)制如期完成,17個(gè)鐵路中級(jí)法院、58個(gè)鐵路基層法院與鐵路企業(yè)全部剝離,3700多名鐵路法院干警轉(zhuǎn)變了隸屬關(guān)系。至此,鐵路司法體制改革在經(jīng)歷漫長(zhǎng)的拉鋸后,終于塵埃落定。
鐵路法院正式納入國(guó)家司法體系,只是專門法院體制改革的一個(gè)縮影。在此前后,林業(yè)、農(nóng)墾、礦區(qū)、油田等法院的改制進(jìn)程,也在持續(xù)推進(jìn)或基本完成。2015年,最高人民法院發(fā)布的第四個(gè)五年改革綱要亦再次明確,“繼續(xù)推動(dòng)法院管理體制改革。將林業(yè)法院、農(nóng)墾法院統(tǒng)一納入國(guó)家司法管理體系?!笨梢灶A(yù)見(jiàn),以司法公正為訴求的專門法院“去部門化”“去企業(yè)化”體制改革,將漸行漸遠(yuǎn),最終穿越歷史的迷霧。